□ 文/孫婷婷

修補(bǔ)好城市的“里子”

□ 文/孫婷婷

為扭轉(zhuǎn)“重地上、輕地下”，“重建設(shè)、輕管理”的城市建設(shè)管理舊觀念，日前國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》。今后城市建設(shè)將既要“面子”，又講“里子”……

摸清家底，防止地下管線“打架”

城市地下管線是指城市范圍內(nèi)供水、排水、燃?xì)?、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等管線及其附屬設(shè)施，是保障城市運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施和“生命線”。

我國城市地下管線種類繁多，共有8大類20余種管線；管理體制和權(quán)屬復(fù)雜，涉及政府30多個(gè)部門，各自為政、條塊分割、多頭管理的問題比較嚴(yán)重。近年來，一些城市相繼發(fā)生大雨內(nèi)澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事故，嚴(yán)重影響了人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和城市運(yùn)行秩序。

為此，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《指導(dǎo)意見》，要求2015年底前完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統(tǒng)，編制完成地下管線綜合規(guī)劃。用10年左右時(shí)間，建成較為完善的城市地下管線體系，應(yīng)急防災(zāi)能力大幅提升。

“現(xiàn)狀不清、‘家底’不明是當(dāng)前我國城市地下管線存在的主要問題之一。開展普查和建立完善信息系統(tǒng)有利于解決城市地下管線資料不全、不準(zhǔn)的問題，為城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，以及地下管線安全運(yùn)行提供有力支撐?！眹鴦?wù)院參事室特約研究員王靜霞說。

摸清“地下家底”只是完善“地下工程”的第一步。加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌和管理，才能從源頭防止地下管線的“打架”問題。

王靜霞介紹，雖然各種地下管線專業(yè)規(guī)劃編制相對完善，但缺少城市綜合規(guī)劃對各類管線進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。由于地下空間資源十分有限，而近幾年地下管線的種類不斷增加，導(dǎo)致管線重疊交錯和相互打架現(xiàn)象嚴(yán)重。此外，目前一些城市地下管線未納入規(guī)劃管理審批，一些城市規(guī)劃管理部門存在“重審批、輕驗(yàn)收”現(xiàn)象，部分地區(qū)規(guī)劃監(jiān)管薄弱，不按規(guī)劃要求建設(shè)和擅自建設(shè)現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

統(tǒng)籌地下管線工程建設(shè)，關(guān)鍵要守好三道門。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心主任劉佳福介紹，一是統(tǒng)籌管線和道路建設(shè)。城市地下管線是城市道路組成部分，道路下各種地下管線的建設(shè)應(yīng)當(dāng)與城市道路工程建設(shè)統(tǒng)籌實(shí)施，管線建設(shè)計(jì)劃應(yīng)服從道路建設(shè)計(jì)劃。二是統(tǒng)籌安排各專業(yè)管線工程建設(shè)，力爭一次敷設(shè)到位，不能一次建設(shè)完成的，應(yīng)預(yù)留管線位置。三是要建立施工掘路總量控制制度，嚴(yán)格控制道路挖掘數(shù)量和規(guī)模，減少“馬路拉鏈”現(xiàn)象。

加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理，還需要完善相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授葉裕民表示，我國缺乏城市地下空間管理、地下管線管理等綜合性法律法規(guī)，“當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)盡快研究出臺地下空間管理、地下管線綜合管理等方面的法規(guī)，健全相關(guān)配套規(guī)章制度，建立完善地下管線綜合標(biāo)準(zhǔn)體系?！?/p>

推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，多種管線集中敷設(shè)在綜合管廊內(nèi)

頻繁發(fā)生的地下管線安全事故暴露出城市地下管線超期超負(fù)荷運(yùn)行，在日常維修養(yǎng)護(hù)、隱患排查治理、應(yīng)急管理等方面存在諸多問題。

《指導(dǎo)意見》提出，力爭用5年時(shí)間，完成城市地下老舊管網(wǎng)改造，將管網(wǎng)漏失率控制在國家標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)，顯著降低管網(wǎng)事故率，避免重大事故發(fā)生。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司負(fù)責(zé)人介紹，根據(jù)《指導(dǎo)意見》，將改造使用年限超過50年、材質(zhì)落后和漏損嚴(yán)重的供排水管網(wǎng)；推進(jìn)雨污分流管網(wǎng)改造和建設(shè)；要對存在事故隱患的供熱、燃?xì)狻㈦娏?、通信等地下管線進(jìn)行維修、更換和升級改造。

同時(shí)，通信設(shè)施將納入土地規(guī)劃；電力電纜將加快“從天入地”。更重要的還要扭轉(zhuǎn)“重建設(shè)、輕維護(hù)”的傳統(tǒng)觀念。“當(dāng)前地下管線存在大量違章占壓、安全距離不足、管線老舊、廢棄及‘無主’管線不清等重大安全隱患”，安全監(jiān)管總局二司負(fù)責(zé)人說，地下管線必須要健全和落實(shí)日常維修養(yǎng)護(hù)和巡查制度。特別是建立動態(tài)的隱患排查治理臺賬，清晰掌握地下管線權(quán)屬、建設(shè)年代、運(yùn)行狀況、安全狀況、配套安全設(shè)施、運(yùn)行維護(hù)責(zé)任等，對排查出的事故隱患落實(shí)治理，并制定消隱計(jì)劃。

此外，《指導(dǎo)意見》還首次明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)”。上海市政工程設(shè)計(jì)研究總院（集團(tuán)）副總工程師王恒棟介紹，當(dāng)前，綜合管廊建設(shè)在我國尚屬于試點(diǎn)階段。綜合管廊的建設(shè)打破了我國城市地下管線傳統(tǒng)的建設(shè)和管理模式，多種地下管線集中敷設(shè)在綜合管廊內(nèi)，并同步建設(shè)綜合管廊的安全運(yùn)行配套設(shè)施和運(yùn)行制度。

六措施加快城市建設(shè)投融資體制改革，吸引社會資本

無論是老舊管網(wǎng)改造，還是綜合管廊建設(shè)，都繞不開“錢從哪兒來”的問題。

據(jù)國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員馬小丁介紹，目前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入還存在嚴(yán)重的不足，一是長期欠賬的問題還沒有從根本上得到解決，資金缺口較大；二是投入主體和融資渠道單一，過度依賴政府財(cái)政資金的狀況沒有得到根本性改變；三是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制改革與市場經(jīng)濟(jì)體制改革要求還有差距。

為此，2013年9月，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，提出了城市建設(shè)投資體制改革的總體思路?！斑@次在《指導(dǎo)意見》中，又對進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制在城市建設(shè)中的資源配置作用、鼓勵和吸引社會資本進(jìn)入公共產(chǎn)品和服務(wù)市場、改革城市建設(shè)的投融資體制，提出了政策措施。”馬小丁說。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長蘇明解釋，《指導(dǎo)意見》提出了加快城市建設(shè)投融資體制改革的六項(xiàng)政策措施：一是發(fā)行地方政府債券。二是開展政府與社會資本合作機(jī)制（PPP模式）試點(diǎn)，參與合作的企業(yè)可以探索通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項(xiàng)目收益?zhèn)仁袌龌绞饺谫Y。三是鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，推進(jìn)政府購買服務(wù)和特許經(jīng)營制度。四是加大信貸投放力度。五是鼓勵外資和民營資本發(fā)起設(shè)立以投資城市基礎(chǔ)設(shè)施為主的產(chǎn)業(yè)投資基金。六是簡化行政審批程序，提高辦理效率。

特別指出的是，今后地下管線工作將有具體責(zé)任人?！熬C合管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)責(zé)任與權(quán)力、職能與目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一，要具有固定的人員和辦事機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)城市地下管線綜合管理與服務(wù)日常工作?！弊》砍青l(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司負(fù)責(zé)人說。