□ 文/劉世錦

把市場在資源配置中的決定性作用落到實處

□ 文/劉世錦

黨的十四大提出要使市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用，十八大強(qiáng)調(diào)使市場在資源配置中起決定性作用，這是黨對中國特色社會主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的深化……

○ 提出使市場在資源配置中起決定性作用，是我們黨對中國特色社會主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的新突破，是馬克思主義中國化的新成果，標(biāo)志著社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段

○ 對市場作用的全新定位是與時俱進(jìn)深化改革的需要，也表明新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在推進(jìn)市場化改革、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制這個問題上堅定不移的態(tài)度

○ 要正確運(yùn)用“看不見的手”和“看得見的手”，關(guān)鍵在于不打折扣地貫徹落實黨的十八屆三中全會精神

對市場作用的重新定位是與時俱進(jìn)深化改革的需要

我國正處于經(jīng)濟(jì)增長的換擋期，這對更有效地發(fā)揮市場作用提出了緊迫要求。近兩年我國經(jīng)濟(jì)增長速度已經(jīng)開始放緩，進(jìn)入了由高速增長階段向中高速增長階段的換擋期。增長速度放緩的背后是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和增長動力的轉(zhuǎn)換。具體地說，將要由過去的投資為主、工業(yè)為主、更多依靠外需，轉(zhuǎn)為消費為主、服務(wù)業(yè)為主和更多地依靠內(nèi)需。在增長動力上，則要由以往更多依靠要素投入和模仿國外技術(shù)，轉(zhuǎn)向更多依靠要素生產(chǎn)率提高和創(chuàng)新驅(qū)動。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和增長動力發(fā)生變化，所配套的體制條件也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)調(diào)整。比如，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政府是有一些優(yōu)勢的，但轉(zhuǎn)向創(chuàng)新和技術(shù)升級時政府的優(yōu)勢就不明顯了，插手過多往往帶來負(fù)面作用。

再比如，發(fā)展工業(yè)，主要是人與機(jī)器打交道，但轉(zhuǎn)向發(fā)展服務(wù)業(yè)時，主要是人與人打交道，這就需要更多地調(diào)動企業(yè)特別是小企業(yè)和個人的積極性、創(chuàng)造性，這就要更多依靠市場機(jī)制的作用。所以，增長階段轉(zhuǎn)換倒逼改革必須深化，改出一套與新的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和增長動力相適應(yīng)的體制機(jī)制。

加快市場化改革也是適應(yīng)對外開放新形勢、建設(shè)高水平市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。我國的改革始終與開放相伴而行，相互依托、相互促進(jìn)。這些年我國積極參與全球競爭，表面上看是產(chǎn)品、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等的競爭，背后則是體制機(jī)制的競爭，是制度競爭。我們有危機(jī)感，謀求變革，別人也有危機(jī)感，也在謀求變革。所以，我們不僅要想著自己如何改，也要看別人如何改，在全球范圍的比較、競爭中增強(qiáng)我們的制度優(yōu)勢。近年來，美國主導(dǎo)的跨太平洋伙伴計劃（TPP）和跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴計劃（TTIP），試圖形成新的貿(mào)易和投資規(guī)則，并對我國和其他新興經(jīng)濟(jì)體形成戰(zhàn)略擠壓。面對這種新形勢新挑戰(zhàn)，我們不必也不能回避，而應(yīng)主動把外部壓力轉(zhuǎn)化為國內(nèi)深化改革的動力。我們不僅要在國內(nèi)加快完善市場經(jīng)濟(jì)體制，而且應(yīng)當(dāng)適應(yīng)外部環(huán)境的變化，在全球范圍內(nèi)占據(jù)建設(shè)高水平市場經(jīng)濟(jì)體制的戰(zhàn)略制高點。

市場與政府之間是共生互補(bǔ)而非此消彼長關(guān)系

提出使市場在資源配置中起決定性作用，是我們黨對中國特色社會主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的新突破，是馬克思主義中國化的新成果，標(biāo)志著社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，就要通過市場規(guī)則保障公平競爭，通過市場價格提供資源配置的正確信號和激勵機(jī)制，通過市場競爭促進(jìn)優(yōu)勝劣汰、轉(zhuǎn)型升級。市場在資源配置的這些決定性作用，是其他機(jī)制所無法替代的。

盡管這些年市場力量有了很大發(fā)展，但政府仍然直接掌控大量資源，在經(jīng)濟(jì)活動中到處都能感受到政府力量，而且這些力量一出現(xiàn)往往還要說了算。這樣就經(jīng)常會遇到一個避不開的問題：政府和市場，究竟誰決定誰，誰服從誰？

另一方面，通過市場作用的“升級”，釋放了一個非常重要的信號，就是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在推進(jìn)市場化改革、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制這個問題上，是堅定不移的，不動搖、不后退、不停步。這對國內(nèi)外增強(qiáng)對中國發(fā)展前景的信心，穩(wěn)定改革的預(yù)期，至關(guān)重要。我們經(jīng)常講信心問題，現(xiàn)階段堅持改革開放的大方向、大政策不變，就是一個最重要的信心源泉。

在強(qiáng)調(diào)市場決定性作用的同時，也要更好地發(fā)揮政府的作用。問題的關(guān)鍵是如何正確理解政府的作用。概括地說，政府在市場經(jīng)濟(jì)中的作用主要表現(xiàn)在保護(hù)產(chǎn)權(quán)、保障公平競爭、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會治理、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和宏觀調(diào)控等方面。政府發(fā)揮這些作用的目的，是為市場更好地發(fā)揮作用創(chuàng)造環(huán)境、提供服務(wù)，而不是替代市場的作用。

由此引申開來，政府和市場的關(guān)系，不是簡單的誰大誰小、誰強(qiáng)誰弱的問題。國際上有個瓦格納法則，說的就是隨著經(jīng)濟(jì)增長，政府支出比重呈上升態(tài)勢。就財政收入占GDP的比例來說，發(fā)達(dá)國家一般在30%以上，北歐國家則在50%左右，而這些國家在全球是競爭力是最強(qiáng)的。而發(fā)展中國家財政收入占GDP的比重較低，如非洲一些國家在10%左右，政府無法提供基本的公共服務(wù)，國家處在割裂狀態(tài)，形成不了全國性市場。所以，一種理想的、好的政府和市場的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是“有效政府+有效市場”，二者之間不是此消彼長，而是共生互補(bǔ)。在政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，比如產(chǎn)權(quán)保護(hù)是否有效，公平競爭是否得到重視和加強(qiáng)，公共服務(wù)、社會治理、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和宏觀調(diào)控是否到位，等等，目前大多還是不夠、不強(qiáng)的，有的差距還相當(dāng)大。因此，當(dāng)說到政府強(qiáng)、市場弱的時候，一定是政府作用出了問題。強(qiáng)的是行政審批、行政性直接干預(yù)、過大的自由裁量權(quán)、對資源的過多直接控制等。改革的關(guān)鍵就在于政府要從越位、錯位的地方退回來，在缺位的地方補(bǔ)上去。這正是政府職能轉(zhuǎn)換所要解決的主要問題。

以“負(fù)面清單”管理方式加快市場開放

要使市場在資源配置中真正起到?jīng)Q定性作用，關(guān)鍵是把中央全面深化改革的精神、出臺的相關(guān)政策措施不打折扣地加以落實。包括按照兩個“都是”、兩個“毫不動搖”、兩個“不可侵犯”的精神，深化國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革，進(jìn)一步拓寬非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間；加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，形成公平開放透明的市場規(guī)則；把要素市場作為完善市場體系的重點，積極而有序地推進(jìn)土地、勞動力、資本、技術(shù)等市場的改革，等等。需要強(qiáng)調(diào)的是，實行“負(fù)面清單”管理模式，對完善市場體系、使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，是一項重大而意義深遠(yuǎn)的改革。

所謂“負(fù)面清單”，是指列出禁止和限制進(jìn)入的領(lǐng)域清單，“什么事情不能干”的清單，除此之外的都可以干，即所謂“法無禁止即可為”。這當(dāng)然是市場準(zhǔn)入管理方式的一項重大改革，但僅限于此的理解，可能就低估了其重大意義，因為其反映了政府管理經(jīng)濟(jì)思維方式的根本性變革。

與“負(fù)面清單”相對的是“正面清單”，就是把允許搞的、鼓勵搞的列出一個單子，經(jīng)過政府審批、由政府說了算。在一個充滿生機(jī)活力的市場經(jīng)濟(jì)中，在一個日新月異的創(chuàng)新社會中，能夠搞的項目范圍是非常不確定的，不僅每年不一樣，每個月甚至每一天都不一樣。賣商品，是在百貨公司賣，還是在大購物中心賣，是在實體店賣，還是在網(wǎng)上賣，是通過一般的網(wǎng)上支付，還是通過最新的微信支付，變得非?？?。如果一定要通過管理者點頭，通過他們允許審批后才能搞，一定會把許多有希望、有前途、有競爭力的項目和企業(yè)排除在外。所以，實行“負(fù)面清單”制度，最大的好處是給創(chuàng)新留下了空間，給不確定性留下了空間，也就是說，給市場在更大范圍內(nèi)發(fā)揮決定性作用留下了空間。

還有一條，政府鼓勵搞的行業(yè)和項目，往往也有很大的后遺癥。目前產(chǎn)能過剩嚴(yán)重的行業(yè)，如光伏發(fā)電、精品鋼材等，都是前幾年受到鼓勵的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。搞鼓勵類項目，事實上有一個前提，就是認(rèn)定政府比市場更聰明，政府官員比企業(yè)家更有遠(yuǎn)見，看得更準(zhǔn)，對投資項目更負(fù)責(zé)任。如果這個前提能夠成立，市場經(jīng)濟(jì)就成了多余的，改革也是多余的。過去我們搞計劃經(jīng)濟(jì)，搞什么行業(yè)、項目，都是政府計劃出來的，最后搞不下去了，才要改革。對鼓勵類項目，政府有關(guān)部門感興趣，有的企業(yè)也感興趣，因為拿到批條、路條后，可以搞到銀行貸款，搞到別人沒有的優(yōu)惠政策。結(jié)果是破壞了公平競爭，也加劇了產(chǎn)能過剩，對自己、對別人都沒有好處，不是雙贏多贏，而是雙輸多輸。

與“負(fù)面清單”相關(guān)的，還有一個“負(fù)面標(biāo)準(zhǔn)”。也就是說，以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則為依據(jù)開出負(fù)面清單，例如節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、環(huán)境、技術(shù)、安全等市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，而不是所有制性質(zhì)，不是公有非公有，不是企業(yè)規(guī)模大小。這些“負(fù)面標(biāo)準(zhǔn)”主要是為了解決經(jīng)濟(jì)學(xué)上所說的外部性問題，是市場本身解決不了，需要政府發(fā)揮作用的地方。符合這些標(biāo)準(zhǔn)，所有市場主體都要受到保護(hù)；不符合的，不論國有民營、不論企業(yè)大小，都要受到懲罰。企業(yè)發(fā)展或出局，要通過公平競爭、優(yōu)勝劣汰來決定。但從實踐中看，要做到這一點很不容易。比如，解決產(chǎn)能過剩問題，主要還是用行政性辦法，要減去的產(chǎn)能或明或暗還是以所有制和企業(yè)大小劃線，沒有把“負(fù)面標(biāo)準(zhǔn)”作為主要判別尺度，對產(chǎn)權(quán)保護(hù)考慮不夠。用這種辦法搞結(jié)構(gòu)調(diào)整，與市場起決定性作用是背離的，也不可能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

“負(fù)面清單”制度有利于減少自由裁量權(quán)，相應(yīng)減少尋租、腐敗，提高政府效率和透明度。與允許鼓勵類相比，禁止限制類的自由裁量權(quán)相對較小，這也是一個進(jìn)步。此外，“負(fù)面清單”的長度應(yīng)逐步縮短，而且即使是負(fù)面清單，也要有審批時限要求、透明度要求，進(jìn)展到什么程度、批或不批的理由，都應(yīng)該讓大家知道。

“負(fù)面清單”已經(jīng)寫進(jìn)了文件，下一步關(guān)鍵是如何落實。今后審批制度的改革，思路也要有根本性的轉(zhuǎn)變，不應(yīng)再是減少了多少項審批，而是還剩下多少審批事項？這些審批是否屬于負(fù)面清單？保留的理由是什么？這項改革方向和方法都是明確的，不必再等，每個地方都可以先試點，然后大面積推開。

落實“負(fù)面清單”制度，有利于增加企業(yè)數(shù)量，特別是中小企業(yè)數(shù)量，擴(kuò)展業(yè)務(wù)活動范圍，這一效果已經(jīng)開始顯現(xiàn)。另一方面，在放寬準(zhǔn)入上，應(yīng)該有一些標(biāo)志性的大動作，既要“放小”，也要“放大”，向社會發(fā)出動真格的信號。具體來說，在行政性壟斷問題突出的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，放進(jìn)去一兩個大的競爭者，以形成有效競爭。比如鐵路改革，可以考慮拿出幾個區(qū)域或大的項目，讓外部投資者包括地方政府和民營企業(yè)去組建新的鐵路公司；比如能源領(lǐng)域，可以考慮在上海自貿(mào)區(qū)建立國際性的石油交易中心，放寬、放開原油和成品油進(jìn)口，打通國內(nèi)外市場，允許地方煉廠做大做強(qiáng)，同時開放上游勘探市場，包括頁巖氣勘探市場；在電信領(lǐng)域，允許以民營資本為主發(fā)起形成大的電信運(yùn)營商，通過競爭降低成本、促進(jìn)創(chuàng)新。這樣做的好處，既可以增加投資，也可以提高效率，為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)釋入更大的“改革紅利”。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任）

□ 編輯/李健 □ 美編/梁蒙蒙