彭敏

中國家用電器協(xié)會 北京 100062

行業(yè)協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)運行中存在的問題和解決途徑
——以C行業(yè)協(xié)會為例

彭敏

中國家用電器協(xié)會 北京 100062

行業(yè)協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在制度層面和實際運行的脫節(jié)，三個組織的權(quán)力層級正好是倒置的，在制度層面，會員大會處于頂層，在實際運行中，秘書處處于頂層。對實際運作層面的分析，我們可以總結(jié)出會員大會虛設(shè)、理事會弱化和秘書處強(qiáng)權(quán)三個主要問題，其中理事會弱化體現(xiàn)在任命制對治理結(jié)構(gòu)具有重大影響、集權(quán)式管理、未形成有效協(xié)調(diào)機(jī)制和內(nèi)部監(jiān)督虛設(shè)四個方面。針對存在的問題，提出了完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的途徑，構(gòu)建以理事會為中心的內(nèi)部治理機(jī)制，重置三個組織的權(quán)力層級，以改善存在的問題。

內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；問題分析；解決途徑

由于我國多次的行政機(jī)構(gòu)改革，產(chǎn)生了許多由國家機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型而來的行業(yè)協(xié)會，這些行業(yè)協(xié)會作為社會團(tuán)體中的一種組織結(jié)構(gòu)，存在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在制度層面和實際運行的脫節(jié)，三個組織的權(quán)力層級正好是倒置的，在制度層面，會員大會處于頂層，在實際運行中，秘書處處于頂層。

表1 權(quán)力層級

通過上表，我們可以總結(jié)出C行業(yè)協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)運行中存在三個主要問題，而這些問題同樣存在于多數(shù)的轉(zhuǎn)型而來的行業(yè)協(xié)會中，極具普遍意義。

一、會員大會虛設(shè)。

之所以說會員大會虛設(shè)，是由于在實際上C行業(yè)協(xié)會的會員大會在第一屆成立后再沒有召開過，僅僅是在章程上用最高權(quán)力機(jī)構(gòu)這樣的描述來表示其存在。會員大會的職權(quán)已經(jīng)全部由理事會和秘書處兩個組織所取代。

二、理事會弱化。理事會弱化體現(xiàn)在四個方面，包括：

1、任命制對治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的重大影響

任命制導(dǎo)致了理事會選舉的形式化，使行業(yè)協(xié)會喪失了對本組織人事的任免權(quán)，在一定程度上導(dǎo)致了行業(yè)協(xié)會的效率低下。任命制帶來的另一個重要影響就是密切了行業(yè)協(xié)會和政府之間的關(guān)系，也就是說使行業(yè)協(xié)會具有了政府背景，有了隸屬關(guān)系。

2、集權(quán)式管理

集權(quán)式管理是體現(xiàn)在C行業(yè)協(xié)會的實際領(lǐng)導(dǎo)層控制了整個決策過程，理事會成員對于決議事項采取默許態(tài)度。因此在決策機(jī)制上，導(dǎo)致了理事會的形式化和實質(zhì)性的強(qiáng)權(quán)化管理。

3、未形成有效協(xié)調(diào)機(jī)制

之所以說行業(yè)協(xié)會未形成有效協(xié)調(diào)機(jī)制，是因為從組織內(nèi)部看理事會議召開的周期過長，理事會成員面對面的機(jī)會很少，而且從理事會內(nèi)部的協(xié)調(diào)過程看，簡單操作，所有需要協(xié)調(diào)的事項在會前取得了一致，在會上僅僅是表決而已，理事會內(nèi)部真正時常進(jìn)行溝通的是理事長和秘書長。

4、內(nèi)部監(jiān)督虛設(shè)

內(nèi)部監(jiān)督虛設(shè)是由于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制極為弱化，因為相關(guān)規(guī)定所起的引導(dǎo)作用，行業(yè)協(xié)會中普遍沒有設(shè)置監(jiān)事會這樣的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也沒有英美法系國家的獨立董事，而是由理事會行使監(jiān)督職責(zé)。但名義上的理事會召開的不確定性、其成員的放任性、決策的形式性，最終導(dǎo)致了監(jiān)督機(jī)制的無效性，實際掌權(quán)的理事會對自身的監(jiān)督是無效的監(jiān)督。

三、秘書處強(qiáng)權(quán)。

在行業(yè)協(xié)會理事會中起決定性作用的是行業(yè)協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)層，而非理事會這一機(jī)構(gòu)。這主要是由于行業(yè)協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)層和理事會成員雙方對于自身地位的認(rèn)識并認(rèn)可造成的，理事會成員并不認(rèn)為其自身是行業(yè)協(xié)會管理層的一份子，而自認(rèn)為是被管理者，行業(yè)協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)為所有會員單位都是其提供服務(wù)的對象，即便是理事會成員也不例外。C行業(yè)協(xié)會秘書處某部門負(fù)責(zé)人的一句戲言映證了其對自身地位認(rèn)識：“在領(lǐng)導(dǎo)面前是專家，在專家面前是領(lǐng)導(dǎo)”。這一認(rèn)識不僅得到了理事會成員的認(rèn)可，在其他會員單位或非會員單位中，也達(dá)成了如此的共識，而這一共識的來源則是行業(yè)協(xié)會與政府機(jī)構(gòu)的密切關(guān)聯(lián)，其初期掛靠單位時的領(lǐng)導(dǎo)人，一般皆有主管單位的有關(guān)部門官員直接擔(dān)任自不待說，即便之后取得社團(tuán)法人資格后，其領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生也基本由主管單位領(lǐng)導(dǎo)說了算，大都安排那些離退休的或機(jī)構(gòu)改革分流出來的干部走馬上任。[1]

從會員單位的角度來看，很多企業(yè)非?？粗匦袠I(yè)協(xié)會政府方面的背景，他們把協(xié)會秘書處作為與政府聯(lián)系的紐帶，只有背景強(qiáng)大的協(xié)會對他們而言才有巨大的價值。

從政府機(jī)構(gòu)的角度來看，行業(yè)協(xié)會和企業(yè)的密切關(guān)系，對企業(yè)和行業(yè)的熟知程度，對業(yè)內(nèi)數(shù)據(jù)的掌握程度都是其所需要的。

由此可以看出，不論是從會員角度、理事會成員角度，還是從政府角度，所達(dá)成的共識是秘書處已經(jīng)取代了理事會的地位，成為強(qiáng)權(quán)者，也就是實際的行業(yè)協(xié)會的代表。

對一個非營利組織的治理來說最重要的是，須考慮該組織在社會中行使職能和運作的有效性。[2]非營利組織的有效治理依托于合理的組織結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制的設(shè)立。一個非營利組織如要治理得好，應(yīng)在非營利組織內(nèi)建立和維持適當(dāng)?shù)闹卫斫Y(jié)構(gòu)與決策程序。非營利組織應(yīng)根據(jù)實現(xiàn)自己使命需要去設(shè)置組織機(jī)制，如確立組織內(nèi)的選舉程序，確立理事會的組成和運作程序等。[3]針對以上存在的問題，借鑒國外行業(yè)的經(jīng)驗，我認(rèn)為完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的途徑應(yīng)包括如下內(nèi)容。

一、實現(xiàn)理事會治理機(jī)制

從中國非營利組織的發(fā)展方向看，逐步在實質(zhì)上采用和健全理事會治理機(jī)制勢在必行。這是保障中國非營利組織健康發(fā)展并逐步成長為一個正常的獨立的社會部門的必要條件。[4]這一治理機(jī)制同樣適用于行業(yè)協(xié)會，恢復(fù)理事會的應(yīng)有地位，使其發(fā)展的更為健全。

要成為一個健全的理事會，必須解決任命制的巨大影響，如果行業(yè)協(xié)會仍維持業(yè)務(wù)主管單位任命的方式，則無法實現(xiàn)理事會成員對行業(yè)協(xié)會的熱衷，亦無法實現(xiàn)理事會的職能，因為任命的領(lǐng)導(dǎo)和一般理事會成員所處的地位本就不平等。綜觀一些先進(jìn)行業(yè)協(xié)會，可以看到，他們具有如下共同的特征：健全的民主組織制度、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟季纸Y(jié)構(gòu)、有效的機(jī)制運行、政府的支持、經(jīng)濟(jì)來源的穩(wěn)定和人才制度的完善。[5]

董事會（理事會）成員應(yīng)以“組織之名”為最終責(zé)任，致力于公益服務(wù)，履行義務(wù)，并向所有的組織支持者負(fù)責(zé)。[6]在決策上也應(yīng)以組織之名，發(fā)揮集體智慧，改變集權(quán)制管理方式，借鑒民主集中制的做法，則能兼顧民主和效率。強(qiáng)大的理事會治理并非意味著對內(nèi)和對外協(xié)調(diào)機(jī)制的削弱，相反，而是要建立更加密切的協(xié)調(diào)機(jī)制，一個成功運作的董事會（理事會）是一個為組織利益而運作的董事會（理事會）。如果董事會（理事會）能獲得充分的信息和激勵，它確實會如此。[7]也只有這樣，理事會才能充分發(fā)揮監(jiān)督作用。為了實現(xiàn)以上的改變，更改理事會召開頻率和規(guī)模是最為現(xiàn)實的途徑，對C行業(yè)協(xié)會而言，并非所有的理事會成員都參加會議就能實現(xiàn)理事會職權(quán)，成為健全的理事會，不僅不能如此，如此的期許正是障礙，以副理事長級別的單位為決策團(tuán)體，大量增加會議頻率才能從根本上解決問題。只有這樣，行業(yè)協(xié)會的理事會成員才能體會到“霍桑效應(yīng)”——變化其樂無窮，關(guān)注令人滿足！[8]

二、秘書處發(fā)揮執(zhí)行功能

在很多組織中的實際運行中，理事長充當(dāng)?shù)氖抢硎麻L兼執(zhí)行長的角色，而正式制度規(guī)定的執(zhí)行長（秘書長）則成為副執(zhí)行長或更低層次的執(zhí)行人員。在這種運行模式下，理事會與執(zhí)行層之間的委托-代理問題就不存在了，因為理事會本身就是執(zhí)行層，理事長同時也是執(zhí)行長，戰(zhàn)略制定者也是執(zhí)行和實施者。[9]而在C行業(yè)協(xié)會恰恰相反，秘書長不僅僅是執(zhí)行者，更多時候也充當(dāng)了決策者的角色，使秘書處的功能不僅僅限于執(zhí)行層面，恰是這點限制了理事會決策功能的發(fā)揮。

理事會職能的加強(qiáng)，同時就意味著秘書處職能的削弱，從大體上看，取消秘書處在決策層面的職能，強(qiáng)化其在執(zhí)行上的功能，通過功能上的轉(zhuǎn)變，從而改變會員對秘書處地位的看法，使其回歸到理事會下屬，從屬于理事會。這一轉(zhuǎn)變的根本在于秘書處運作資金來源的改變，當(dāng)秘書處不再需要為“生存”從多方籌措資金，會費成為秘書處運作的主要來源或唯一來源，足以支撐其正常運作并為會員提供各項服務(wù)內(nèi)容時，秘書處就脫離了獨立運作的狀態(tài)，在經(jīng)濟(jì)上與會員的關(guān)系則更為緊密，這樣會員的地位則會相應(yīng)提升，同樣，理事會成員作為會費的重要提供者，所表達(dá)的意愿就更受重視，也更易于表達(dá)意愿，這樣的話秘書處則回歸了公益性、服務(wù)性的角色。

三、發(fā)揮會員大會的實際作用

協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)充分體現(xiàn)民主，這是防止協(xié)會偏離辦會宗旨的主要機(jī)制。各國有關(guān)協(xié)會的立法都貫徹一個原則，協(xié)會是公民民主自治組織，協(xié)會管理的主要依據(jù)就是成員共同達(dá)成的契約—協(xié)會章程，而政府無須對協(xié)會目的、結(jié)構(gòu)設(shè)置、財產(chǎn)處置、會費標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，而是明確規(guī)定會員代表大會作為協(xié)會最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位及其權(quán)限，即協(xié)會必須依據(jù)會員大會或會員代表會議通過的協(xié)會章程辦事，董事會或主席團(tuán)只是受會員委托，不能超越權(quán)限或違反民主多數(shù)議決的原則。[10]

但是對于會員大會來說，目前所具有的僅僅是書面規(guī)定的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)這一地位，在日常中，并沒有發(fā)揮出最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用，僅是虛設(shè)的架構(gòu)。無論從行業(yè)協(xié)會內(nèi)部的運作還是從行業(yè)協(xié)會外部的環(huán)境來看，會員大會都無法實現(xiàn)章程上所賦予的職權(quán)，因此，把最高權(quán)力機(jī)構(gòu)這一地位交由理事會，使會員大會的位置處于理事會和秘書處之下，更符合現(xiàn)實狀況。對于有意向在行業(yè)協(xié)會發(fā)揮更大作用的會員單位，可以利用申請機(jī)制，成為理事會成員，進(jìn)一步加強(qiáng)自身的話語權(quán)。

通過對完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的途徑的分析來看，作者認(rèn)為會員大會、理事會和秘書處這三個組織的權(quán)力層級應(yīng)既不同于書面的正式規(guī)定，也不同于目前實際運作，建議將理事會置于權(quán)力層級的頂端，中間由秘書處作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，底部由會員大會作為支撐。

[1]翟鴻祥主編：《行業(yè)協(xié)會發(fā)展理論與實踐》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2003年版，第99-100頁。

[2]Tanton， R. 1996. Governance & Acountability in NGOs. In Beyond the Magic Bullet. Edited by Edwards， Michael & David Hulme. Kumarian press， Inc. USA.

[3]趙黎青：《組織治理(governance)與中國非營利組織建設(shè)》，第2頁。中國社會學(xué)網(wǎng) > 學(xué)術(shù)討論第十期，《慈善與社會公益》http：//www.sociology.cass.cn/shxw/xstl/default.htm。

[4]馬迎賢：《非營利組織理事會：一個資源依賴視角的解釋》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較（雙月刊）》2005年第4期，第86頁。

[5]毛俊華、林聽《行業(yè)協(xié)會法制建設(shè)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)》，載《上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報》，2007年5月第5卷第3期。

[6]Kenneth N. Dayton， “Define Your Roles，” Foundation News， 26 (May/June 1985)： 69.

[7]阿爾文.H.賴斯著，潘若琳 趙家珍譯，江明修審定《非營利創(chuàng)新管理》，北京大學(xué)出版社2007年版，第74頁。

[8][美]W.Richard Scott著，黃洋、李霞、申薇、席侃譯《組織理論》，華夏出版社2002年版，第57頁。

[9]轉(zhuǎn)引自田凱：《中國非營利組織治理結(jié)構(gòu)的演變》，載高丙中、袁瑞軍主編《中國公民社會發(fā)展藍(lán)皮書》，北京大學(xué)出版社2008年版。

[10]吳蘭：《我國行業(yè)協(xié)會的運作管理研究》，江蘇大學(xué)，2006年，企業(yè)管理碩士論文，第19頁。