夏德峰

治理理論是在現(xiàn)代化和全球化背景下，面對當代經(jīng)濟和社會的重大轉(zhuǎn)型，對國家傳統(tǒng)統(tǒng)治方式造成的各種不可治理的理性回應。相對于傳統(tǒng)統(tǒng)治而言，治理是一種趨勢，這種趨勢意味著國家—社會關(guān)系的調(diào)整。西方國家經(jīng)過數(shù)百年自生自發(fā)的演進，逐步形成了政府、市場、社會各居其位又相互補充的社會治理結(jié)構(gòu)。在西方學界，治理理論強調(diào)治理主體的多元，政府與社會的合作，多元協(xié)商與互動，并且主張社會自治以及社會組織與政府的平等共治，具有所謂“社會中心主義”的取向。與此相對應的是，中國并沒有經(jīng)歷過一個長期的社會分化過程，更談不上形成政府與市場、國家與社會、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相對分離的社會秩序。治理理論倡導政府與民間組織的合作，但在中國的語境下，社會自治組織的發(fā)育才剛剛開始，尚不存在一個自主性的社會自治體系。因此，照搬西方相關(guān)的治理理論運用到中國就可能出現(xiàn)水土不服的現(xiàn)象。

近年來，一系列群體性突發(fā)事件的頻發(fā)，暴露了我國社會治理體制機制的缺陷與不足。因此，新形勢下化解社會矛盾，最大限度地促進社會穩(wěn)定和社會和諧，亟需構(gòu)建政府有效治理和社會自治良性互動的復合治理格局。復合治理主張治理主體的多元互補合作，資源的整合與組織的協(xié)同，治理空間的開放性，治理方式和成效的共建共享性。復合治理強調(diào)構(gòu)建國家主導、社會自主、公民積極理性的良性互動結(jié)構(gòu)。在當前新的形勢下，黨的領(lǐng)導與公眾參與的力量互動，政府規(guī)制同社會自治的合作互強，增能政府與賦權(quán)社會的機制互補，道德調(diào)節(jié)和法治保障的功能互聯(lián)，是優(yōu)化和創(chuàng)新社會治理的主體結(jié)構(gòu)、運行機制的重要內(nèi)容，是復合治理在當前中國語境中的具體展現(xiàn)，是一種積極的社會治理邏輯。

一、黨的領(lǐng)導與公眾參與的力量有機互動

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，也是政府有效社會治理的保證。黨不僅要通過把握方向路線、制定方針政策直接推動社會建設(shè)和社會發(fā)展，而且要為社會各方面、各階層充分發(fā)揮自身能動性，為社會發(fā)展和社會進步創(chuàng)造良好的環(huán)境。通過營造人們干事業(yè)、支持人們干成事業(yè)的體制環(huán)境和社會氛圍，從而團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，調(diào)動一切可以調(diào)動的積極因素，共同投身社會建設(shè)和社會發(fā)展事業(yè)。黨組織通過引導社會行為方式和價值取向，增強其社會責任感和組織歸屬感，提升其社會認同度和凝聚力，提高社會的組織化和有序化，使黨組織成為社會黏合劑，把社會人組織起來，形成一股共同推進經(jīng)濟社會發(fā)展的強大戰(zhàn)斗力。

參與的理論來自于以民眾為中心的發(fā)展觀點。民眾不僅是發(fā)展的最終受益者，也是發(fā)展的推動力?！吧浦我氤掷m(xù)，它必須根植于一個支持和促進參與的正式框架，無論在國家層面還是地區(qū)層面上”[1](P68)。參與式治理通過廣泛深入的公民參與，以此帶來政府的全新轉(zhuǎn)型，這不僅有利于深化民主，而且能夠在政府與公民之間搭建起橋梁，在政府、公民個人和志愿團體之間建立起伙伴關(guān)系，使各利益相關(guān)者能夠參與決策和協(xié)作治理。參與式治理還有助于提高政府決策的質(zhì)量，優(yōu)化政府過程，轉(zhuǎn)變政府職能，促進政府與公民的良性互動，從而由“善政”導向“善治”。從國際經(jīng)驗來看，創(chuàng)建一個符合本國國情、具備較強社會利益整合功能的政黨，并且形成一種公民參與型的政治文化，不僅有助于轉(zhuǎn)型時期社會經(jīng)濟秩序的和諧治理，而且可以增進公共信任和政府的治理效能。盡管目前中國的治理主體已趨多元，但最根本的是中國共產(chǎn)黨的各級組織，在中國的國家治理結(jié)構(gòu)中，形成了一種“以黨領(lǐng)政”的治理結(jié)構(gòu)。

充分發(fā)揮公眾參與社會治理，不僅可以降低社會治理成本，提高社會治理效率，還可以提高社會治理質(zhì)量?！皡⑴c式是微型民主的本質(zhì)，或者說，它為上層結(jié)構(gòu)即民主政體，提供了關(guān)鍵的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”[2](P146)。由于地方性事務(wù)和公眾的利益緊密相關(guān)，極易激發(fā)公民的參與熱情，在參與的實踐中，人民在政治上變得成熟起來，培養(yǎng)了社會成員的參與能力。參與是一個漸進成長的過程，有賴于黨和政府的組織和動員，同時黨的建設(shè)與國家建設(shè)的有機互動創(chuàng)造公民參與的制度空間。中國共產(chǎn)黨踐行群眾路線，通過積極有序地組織和引導群眾參與公共事務(wù)活動，并逐步使自上而下的單向動員和組織轉(zhuǎn)向官民交互影響，通過對群眾路線創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換實現(xiàn)與參與式民主耦合協(xié)調(diào)發(fā)展，這不僅有利于豐富群眾路線的內(nèi)涵和拓展公民參與的廣度與深度，還能夠形成良好的社會治理。

二、政府規(guī)制同社會自治的合作互強

政府規(guī)制與社會自治的有機統(tǒng)一是成功社會治理的內(nèi)在要求，政府規(guī)制強調(diào)政府的權(quán)威和社會的服從，如果沒有政府規(guī)制，各種越軌和犯罪行為就難以得到有效控制，就會造成整個社會秩序的混亂。但是，僅依靠嚴密的社會控制會窒息社會的活力和創(chuàng)造力，剛性的維穩(wěn)難以持久，這就需要控制與引導相結(jié)合。為了實現(xiàn)動態(tài)的可持續(xù)穩(wěn)定，需要建立健全社會運行狀況的監(jiān)測體系、預警系統(tǒng)及危機協(xié)調(diào)機制，切實提高政府社會治理的科學性、有效性和針對性。社會治理強調(diào)政府為社會成員提供各種基本的公共服務(wù)，完善基本公共服務(wù)體系，努力提高對社會的服務(wù)質(zhì)量。創(chuàng)新社會治理方式還要引導社會成員通過合法的途徑理性表達自己的利益與愿望，政府要有回應性和問責制，各項治理活動才會得到公眾的自覺配合與大力支持。因此，形成權(quán)責明確、運轉(zhuǎn)高效的管理體系是保持社會秩序和穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

社會自治的程度反映著社會成員自由、自主、自決、自律的水平，也體現(xiàn)一個社會的治理水平。在社會自治發(fā)展的問題上，斯坦福大學的魏昂德指出：“中國的經(jīng)驗表明，那種懼怕地方自治或社會自治會帶來社會動蕩不安的擔心是多余的，相反，社會自治是國家長治久安的必由之路?！盵3](P17)魏昂德通過比較各國政治發(fā)展史的經(jīng)驗后斷定：“重構(gòu)21世紀的中國的政治改革，將是自上而下的。”社會自治最重要的作用在于它通向國家的善治。社區(qū)要成為政治場景中的重要組成部分，必須具備以下兩個條件：(1)政府必須通過提高意識和鼓勵參與，強調(diào)社區(qū)的重要性；(2)人們必須學會成為公民，而不是國民。政府的目標是為社區(qū)自治創(chuàng)造環(huán)境。美國學者戴維·布雷在《社區(qū)建設(shè)：中國城市治理的新戰(zhàn)略》指出，中國城市的社區(qū)建設(shè)提供了一套混合型的社區(qū)治理戰(zhàn)略。“它把一些相當直接的政府干預形式與完善的志愿者服務(wù)體系以及確保社區(qū)作為提高道德水平的媒介的效力結(jié)合在一起”[4](P275)。如果社區(qū)建設(shè)取得成功，即使是部分成功，那么它將大大減少政府的未來成本。不僅如此，它還能夠部分地緩解危險的社會混亂和懸殊差距，而在目前，這些因素對當今中國社會穩(wěn)定構(gòu)成了威脅。

三、增能政府與賦權(quán)社會的機制互補

增強體制機制的活力就要從轉(zhuǎn)變、提高政府社會管理能力和增強社會自我管理能力兩方面著手。從前政府獨自承擔社會公共事務(wù)的治理，既提高了政府運行的成本，降低了政府的治理效率，也弱化了社會的自我調(diào)節(jié)功能，抑制了社會組織的活力。政府希望社會組織承擔更多的公共服務(wù)功能，但沒有給予它們相應的資源或能力。政府向社會放權(quán)只能逐步推進，如果沒有成熟的、強大的、獨立的、高度自律的社會組織，國家向社會放權(quán)不但無法收到良好的效果，而且可能使社會出現(xiàn)局部領(lǐng)域的失控。因此，放權(quán)于社會，應做到活而不亂。中國社會組織化程度相對較低，社會由分散的單個的個人組成，既無序無力，也不足以形成影響政府的力量，不能有效保障人們的權(quán)益，無法實現(xiàn)與政府的良性互動和動態(tài)平衡。中國對非政府組織的管理經(jīng)歷了一個由緊到松的過程，有序開放社會組織準入大門，適當降低準入門檻，為各類社會組織的充分發(fā)展、健康成長提供廣闊空間。

政府將部分公共事務(wù)通過政府購買社會服務(wù)的方式，交由社會組織承擔，發(fā)揮社會組織、社會公眾在處理自身事務(wù)上的主動性，凡是社會能自主解決的事務(wù)，政府應主動退出，不再過多地運用行政手段干預，各種社會主體的活力才能得到充分釋放，從而形成政府與社會合作、多元主體共同治理的局面。這樣一方面可以使政府從微觀管理中解放出來，逐漸淡出原本不該涉足的領(lǐng)域，由“劃槳者”變?yōu)椤罢贫嫒恕?，把精力集中于?guī)則制定和監(jiān)督上，加強宏觀管理，從而提高政府社會治理效率；另一方面，社會組織作為政府職能轉(zhuǎn)移的承接載體，政府應給社會組織以活動空間，支持社會組織依法開展有償服務(wù)。與西方國家相比，我國社會組織尚處于發(fā)育初期，這就需要政府加大對社會組織的扶持力度，制定各項扶持政策，在財政方面給予社會組織以支持，增強社會組織自我發(fā)展能力。同時借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，把大量社會管理事務(wù)和公共服務(wù)項目委托給具有相應資質(zhì)和能力的社會組織辦理，賦予其部分公共服務(wù)職能，為社會組織的發(fā)展注入新的活力。在這一過程中，既減輕了政府工作負擔，又節(jié)省了公共財政支出，還權(quán)于社會，是社會發(fā)展的未來方向。當前階段的社會治理不是不要政府，而是需要“強政府”，要求政府既“掌舵”又服務(wù)，提高政府市場監(jiān)管能力和公共服務(wù)能力。社會治理創(chuàng)新不僅意味著對社會資源的有效整合，而且要更好地為社會提供優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務(wù)，調(diào)動各方主體共同參與社會治理。社會化是社會治理機制運作的核心，就是要在社會建設(shè)、社會發(fā)展、社會治理中，以社會化為導向，充分調(diào)動社會各方面的力量，發(fā)揮各個方面的積極性，社會事業(yè)社會辦，社會事務(wù)社會擔，社會成果社會享。

社會組織參與公共事務(wù)的治理能彌補政府提供公共服務(wù)的空白，有利于政府服務(wù)體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和資源整合，進一步提高政府服務(wù)體系的整體效能。從世界歷史的視角考察，政府主導型社會發(fā)展機制和市場主導型社會發(fā)展機制的發(fā)展態(tài)勢是：隨著一國經(jīng)濟社會的發(fā)展和現(xiàn)代化進程的加快，其社會發(fā)展機制相應地也會隨之發(fā)生轉(zhuǎn)換——或遲或早地從政府主導型向市場主導型轉(zhuǎn)變。但這是一個極其復雜的動態(tài)過程。如果后發(fā)展中國家在市場機制尚未完全建立和充分發(fā)育、市場化程度不高的情況下，否定政府作用和放棄政府對經(jīng)濟的必要干預，非但不利于轉(zhuǎn)軌國家市場經(jīng)濟體制的建立和完善，也不利于這些國家的政局穩(wěn)定和發(fā)展。在政府的主導之下，社會組織依賴政府并進而喪失其獨立性和民間性，這既加大了國家對社會治理的難度，又增加了國家對社會治理的成本，因此，國家應把社會組織和社會能力建設(shè)作為社會建設(shè)的重中之重。

四、道德調(diào)節(jié)和法治保障的功能互聯(lián)

法律是他律，是最底線的道德，具有維護社會公正和秩序的功能；道德是自律，是高標準的法律，德治規(guī)約和引導社會成員的行為，倡導追求更高的道德境界。法律具有穩(wěn)定性和可預期性，法治是控制矛盾和沖突的制度化治理方式，運用法治思維和法治手段解決社會問題，一方面在憲法、行政法的規(guī)定下，以人的自由全面發(fā)展為目標，以尊重和保障人的基本權(quán)力為尺度，通過法律控制公權(quán)力。另一方面，在依法治國的大原則下，國家應將以法管理社會的法律體系盡量細化。但是在法律的運行中，離不開公民道德的支撐，如果沒有道德元素的注入，法律的威力也將是脆弱的。因此，只有將道德調(diào)節(jié)與法律治理結(jié)合起來，才能形成完整的社會規(guī)范系統(tǒng)和調(diào)控手段系統(tǒng)，實現(xiàn)外在約束和內(nèi)在自省的相互補充、相互配合。英國學者皮得·諾蘭在《處在十字路口的中國》中指出，中國的“第三條道路”是一種完整的哲學，把既激勵又控制市場的具體方法與一種源于統(tǒng)治者、官員和老百姓的道德體系的深刻思想結(jié)合在一起，“在權(quán)力統(tǒng)治的大廈的背后是普遍的道德規(guī)范，而這種道德規(guī)范的基礎(chǔ)是所有社會階層為了維持社會團結(jié)、達到社會和政治穩(wěn)定以及實現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)性而恪盡職守的必要性。當這些功能有效運轉(zhuǎn)的時候，就產(chǎn)生了‘巨大的和諧’、繁榮的經(jīng)濟和穩(wěn)定的社會”[5](P12)。十八屆三中全會要求在創(chuàng)新社會治理體系中繼續(xù)堅持政府領(lǐng)導，注重發(fā)揮社會組織作用，增強市場主體的社會責任，充分體現(xiàn)了黨領(lǐng)導下的多方參與，發(fā)揮道德調(diào)節(jié)的治理理念。

一方面必須強調(diào)法律在社會生活中的主導地位，另一方面還要關(guān)注道德現(xiàn)象背后所反映的社會問題和文化問題。當前影響社會穩(wěn)定的各類矛盾不斷增多，房屋拆遷、環(huán)境污染、物業(yè)管理等問題引發(fā)的群體性事件呈持續(xù)多發(fā)態(tài)勢。如果一味強調(diào)運用行政手段解決糾紛，最終會損害法治的權(quán)威和尊嚴。要逐步完善我國現(xiàn)有各項法律法規(guī)和規(guī)章制度，保障法律法規(guī)的嚴肅性和權(quán)威性，營造一個公平、公正的社會環(huán)境，從源頭上制止不和諧行為的發(fā)生。誠信缺失是目前道德領(lǐng)域中出現(xiàn)的突出問題之一，由于我國既缺乏公共生活傳統(tǒng)，又正處于社會轉(zhuǎn)型中，還沒有形成有效的公共信用監(jiān)督管理體系，致使信用失范行為的泛濫。網(wǎng)絡(luò)媒體、食品安全、公共服務(wù)、醫(yī)療等領(lǐng)域是道德失范的重災區(qū)。因此，社會治理中的突出問題必須將道德的感召力和法律的威懾力結(jié)合起來，建立信用基礎(chǔ)性法律法規(guī)和標準體系，重點圍繞政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信四大領(lǐng)域，構(gòu)建以信用信息資源共享為基礎(chǔ)的覆蓋全社會的征信系統(tǒng)，健全守信激勵和失信懲戒機制，并將社會主義核心價值觀融入到各項政策議題和人們的日常行為之中，促進社會自律和個體的自我道德完善和發(fā)展，才能夠造就良好的社會道德風尚，形成遵法守紀的習慣，進而才會使法律更有效力，社會發(fā)展才能進入較高層次。