章榮君

（南京理工大學人文與社會科學學院，江蘇南京，210014）

論發(fā)展型政府的困境及其轉型路徑*

章榮君

（南京理工大學人文與社會科學學院，江蘇南京，210014）

習近平總書記指出再也不能簡單地以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄。而長期以來為以國內(nèi)生產(chǎn)總值為主要目標的發(fā)展型政府，不僅導致了社會領域的過度市場化，而且也使得中國社會出現(xiàn)了大量社會弊病，這使得發(fā)展型政府走到了窮途末路。為挽救這一危機重在實現(xiàn)從發(fā)展型政府走向服務型政府的轉型，這才是實現(xiàn)良好治理的終極路徑選擇。

發(fā)展型政府；社會；服務型政府

一、發(fā)展型政府的緣起與界定

改革開放三十多年來，中國經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，在經(jīng)濟總量上已經(jīng)超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟體。這個經(jīng)濟成就一個最為重要的原因是在這三十多年歷史中，我國確立了以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展路線。國家試圖通過發(fā)展經(jīng)濟快速改變貧窮落后的狀況。所以鄧小平多次指出：“就我們國家來講，首先是要擺脫貧窮。要擺脫貧窮，就要找出一條比較快的發(fā)展道路。貧窮不是社會主義，發(fā)展太慢也不是社會主義。”［1］對此執(zhí)政黨根據(jù)中國的具體實際制定了三步走的發(fā)展戰(zhàn)略，即從溫飽型到小康型再到中等發(fā)達國家水平。正是在這樣的背景下，政府主導了我國經(jīng)濟的快速增長，從而一躍超過日本成為世界第二大經(jīng)濟體。然而也正是在這個過程中，由于我國經(jīng)濟的快速發(fā)展中政府扮演著非常重要的角色，因此一般認為我國是政府主導型的經(jīng)濟發(fā)展模式。特別是幾年來，在學術界有大量討論中國模式，甚至有其他發(fā)展中國家開始學習中國模式，總結中國經(jīng)驗。當學者們從行政管理的視角來審視這個中國模式時，他們經(jīng)常使用的一個術語就是發(fā)展型政府。

那么何謂發(fā)展型政府呢？關于發(fā)展型政府在國外的研究幾乎沒有，國外學者更多的研究集中在發(fā)展型國家上面，而在國內(nèi)學術界對發(fā)展型政府的研究主要散見于不同的論文之中，對該概念的界定也是見仁見智，比如于宏源在總結國內(nèi)外發(fā)展型政府理論時引用了Woo-Cummings的觀點，認為發(fā)展型政府具有4個特點：（1）精英構成的政府官僚體系；（2）政府體系的高效率的運作；（3）政府干涉與市場經(jīng)濟模式的完美結合；（4）政府授權的非政治經(jīng)營組織。然而他還進一步指出Woo-Cumm ings在1999年編寫的《發(fā)展型政府》（The Developmental State）一書的出版則標志著發(fā)展型政府理論體系的成熟。［2］然而筆者認為，這個引用是十分荒謬的，首先是Woo-Cummings說的事實是發(fā)展型國家而并不是講的發(fā)展型政府，其原著書名為The Developmental State，這里用的是state而不是government，可見作者把發(fā)展型國家與發(fā)展型政府混為一談，犯了最為基本的概念錯誤，這必然會引起讀者對其整個論文的質(zhì)疑。夏能禮等人認為發(fā)展型政府是指為實現(xiàn)并貫徹發(fā)展型國家發(fā)展意志的一系列政府組織機構、體制及其人員活動所組成的政府組織綜合體。該綜合體包含了強政府理念、有限發(fā)展經(jīng)濟理念和自主英明地制定產(chǎn)業(yè)政策。作者在文章中就東亞的歷史經(jīng)驗提出了批判。［3］這里作者倒是嚴格區(qū)分發(fā)展型國家與發(fā)展型政府概念，但是這里主要是針對東亞歷史經(jīng)驗，而并非正對中國的實際提出發(fā)展型政府的概念，因此我們不能照搬來解釋中國現(xiàn)實。郁建興等認為：所謂發(fā)展型政府，是指發(fā)展中國家在向現(xiàn)代工業(yè)社會轉變的過程中，以推動經(jīng)濟發(fā)展為主要目標，以長期擔當經(jīng)濟發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟增長作為政治合法性主要來源的政府模式。［4］郁建興等對發(fā)展型政府的界定更是符合中國的現(xiàn)實，所以他用來浙江的個案來進行解讀政府的轉型，如何從發(fā)展型政府到公共服務型政府。他通過分析認為橫向問責機制的不健全和縱向問責機制的局限性，使得財政收益最大化逐漸成為支配地方政府行為的主導邏輯，并最終導致了政府選擇性履行職能的局面。［5］

當我們不能提供一個普適性的概念時，我們要在研究問題中對概念進行界定必須符合研究對象的實際。雖然郁建興等對發(fā)展型政府的界定相對符合中國實際，但是仍然忽視了一個概念性的區(qū)別，那就是發(fā)展與增長。我們知道：“發(fā)展”與“增長”是兩個相近但是又不同的概念，增長是指一國一定時期內(nèi)產(chǎn)品和服務量的增加，用來量度的是GDP（GNP）或其人均值。發(fā)展不僅內(nèi)在地包含經(jīng)濟增長而且還包含經(jīng)濟結構的變化（如產(chǎn)業(yè)結構的合理化高度化，消費結構的改善和升級），社會結構的變化（如人口文化教育程度的提高，壽命的延長，嬰兒死亡率的下降）、環(huán)境的治理和改善，收入分配的變化（如社會福利的增進，貧富差別的縮?。┑取？梢?，增長是發(fā)展的構成核心要素或指標之一，發(fā)展是除了增長之外還包含更加多元的要素指標。就中國實際來看，改革開放三十多年來，中國政府主導的更多的是經(jīng)濟增長而非經(jīng)濟發(fā)展，所以一度被認為“沒有發(fā)展的增長”。因此當我們來界定發(fā)展型政府時也要考慮這個事實。由此我們可以這樣界定發(fā)展型政府：在推進現(xiàn)代化的過程中，為了達到一定的經(jīng)濟發(fā)展水平，由政府主導在特定時期里以促進經(jīng)濟增長而進行的一系列政府行為，并且以經(jīng)濟增長來強化政治的合法性，它是一個從經(jīng)濟增長到經(jīng)濟發(fā)展的過程。這樣界定至少包括以下幾個方面的要素：（1）政府是經(jīng)濟增長或發(fā)展的引擎；（2）在很長的一段時間里，經(jīng)濟增長是政府最為根本的目標；（3）經(jīng)濟增長強化著政治統(tǒng)治的合法性基礎；（4）它是一個過程，在這個過程中政府承擔著從經(jīng)濟增長到經(jīng)濟發(fā)展的責任。

二、發(fā)展型政府的困境

發(fā)展型政府的一個重要的指標要素就是快速的經(jīng)濟增長，而一個可以量化的指標就是GDP。改革開放三十多年來，在很長一段時間里的政績考核機制下，各地方政府抓GDP幾乎成為頭等大事，于是GDP就演化為各個地方政府競相追逐的對象，也是各個地方政府在政績錦標賽上獲得桂冠的法寶。中國的發(fā)展型政府正是在這樣政績錦標賽的賽場上不斷地推動著GDP的快速增長，在這種發(fā)展型政府的驅(qū)動下，GDP主義成為主導一切的力量，殊不知，這種發(fā)展型政府給中國社會帶來嚴重的后果，使得發(fā)展型政府陷入了困局之中。

其一，發(fā)展型政府導致社會領域的過度市場化。中國的各級地方政府官員為了在政績錦標賽的賽場上取得勝利，在GDP主義的驅(qū)動下，通過社會領域的市場化來換取GDP的高速增長，比如在教育領域、住房領域、醫(yī)療領域、社會保障等這些具有高度社會性的領域。而這些領域的市場化必然會導致嚴重的社會后果：如教育公平、住房困難、醫(yī)療糾紛等等一系列社會問題?！斑@些領域都在不同時期成為國家代理人和投資分享利益的暴富領域。這些領域改革的動力，很大程度上來自國家應付危機的‘強制市場化’。一旦經(jīng)濟出現(xiàn)困局或出現(xiàn)危機……中國都是以犧牲這些社會領域來保GDP增長的?！薄案骷壵绕涫堑胤秸瑸榱吮Ｔ鲩L（實際上就是GDP數(shù)據(jù)）不僅不阻止資本在社會領域到處亂闖，以及基本無限制的進入社會領域，而且也加入這個行列，并經(jīng)常成為主角?！保?］從公共管理的角度來看，這些社會領域事實上也是為公民提供公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的領域，這些領域一旦被市場化，也就意味著普通公民的基本的公共產(chǎn)品享有權利失去保障。那么他們必然會產(chǎn)生強烈的不公平感和相對剝奪感，于是社會不穩(wěn)定因素增加。在這種情況下，發(fā)展型政府以GDP主義為核心的經(jīng)濟增長不僅沒有強化著政治統(tǒng)治的合法性基礎，反而進一步了削弱了其政治統(tǒng)治的合法性。

其二，發(fā)展型政府使得中國社會出現(xiàn)了大量的社會弊病。在很長一段時間里發(fā)展型政府的導演下的“各級政府GDP主義的形成，為了GDP而發(fā)展經(jīng)濟。經(jīng)濟發(fā)展很快，國家財富大量增加，富豪不斷涌現(xiàn)，但社會大多數(shù)的民生越來越艱難?！保?］中國的人均GDP已經(jīng)跨入中等收入國家的行列。但同時由于社會領域過度市場化，民生改善一時難以跟上。導致了中國社會出現(xiàn)了諸如環(huán)境破壞、分配不公、貧富分化、腐敗嚴重、信仰缺失、誠信危機、公共服務短缺、群體性事件多發(fā)導致社會不穩(wěn)等各種社會弊病。而這種類似于“中等收入陷阱”的社會弊病不僅侵蝕著政治統(tǒng)治的合法性，更是使得發(fā)展型政府的模式走到了窮途末路。有鑒于此，習近平在2013年全國組織工作會議上談到選人用人問題時說，“要改進考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標和實績作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄了?！保?］

三、發(fā)展型政府的轉型路徑

發(fā)展型政府之所以能夠快速的推動經(jīng)濟增長，其中一個重要的原因它是一個非常強大的政府，它能夠充分動員一切資源和力量來達到經(jīng)濟增長的可欲目標。在發(fā)展型政府的肩膀上擔負著經(jīng)濟增長的重任，于是無限度地追求其可以衡量的指標GDP，這樣勢必造成嚴重的社會弊病。那么怎樣解決發(fā)展型政府帶來的這些問題呢？一個根本的治理之策在于實現(xiàn)政府的轉型，也就是實現(xiàn)從發(fā)展型政府到服務型政府的轉型。

我們知道早在2003年執(zhí)政黨便提出堅持“以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”的科學發(fā)展觀，科學發(fā)展觀的提出已經(jīng)形成了廣泛共識并且已經(jīng)成為執(zhí)政黨相當長一段時間里的執(zhí)政理念。早在2005年中共中央政治局進行第二十七次集體學習時，胡錦濤特別強調(diào)指出“要以轉變政府職能為重點，繼續(xù)推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，加強和完善宏觀調(diào)控，減少和規(guī)范行政審批，把政府職能切實轉到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務上來?！保?］從一個側面來看，這也可以看作是對發(fā)展型政府帶來一系列問題的一個回應。

與此相對應，面對問題叢生的發(fā)展型政府模式，應該怎么辦呢？在這個問題上學術界幾乎給出了相對一致的答案，就是實現(xiàn)發(fā)展型政府向服務型政府的轉型。當然這個轉型有一個基本前提條件就是政府角色定位、下放權力與政府職能轉變。

其一，是政府要重新進行角色定位。我們知道我國政府沿襲著計劃經(jīng)濟時代的傳統(tǒng)，政府無所不在地囊括著社會各種事務，政府公共權力幾乎滲透到社會的每一個角落。這種發(fā)展型政府的經(jīng)濟發(fā)展模式無法適應市場經(jīng)濟與公民社會成長的需要，并且在一定程度上成為市場經(jīng)濟與公共社會發(fā)育的阻礙要素，也無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的社會公共需求。因此政府要從經(jīng)濟發(fā)展的GDP主義中解放出來，政府的角色是在為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造條件的“服務者”而不是成為這一任務的主要“承擔者”。政府的職責在于“掌舵”而不是“劃槳”。［9］同時政府要順應在世界范圍內(nèi)20世紀80年代以來席卷世界各國的政府再造運動，重新塑造政府角色，通過購買公共服務、外包、招投標制、出租制、民營化等方式將原來由政府承擔的公共服務轉移出去，使政府回到自己應當承擔的角色上來。

其二，下放權力與職能轉變。學術界在談到轉向服務型政府時總是談到如何建設服務型政府，卻忘記向服務型政府轉變有一個重要前提在于下放權力與政府職能的轉變。于是一個邏輯的問題產(chǎn)生了，這個權力下放給誰？很顯然下放權力就存在一個“放權”與“接權”的問題，“放權”的主體很明確，那就是政府。那么“接權”的主體是誰呢？同樣，政府如果還像原來一樣全能的發(fā)展型政府，這樣必然負重前行，那么政府職能又怎么轉變呢？在這兩個問題沒有解決好的情況下，空談建設服務型政府，豈不是望梅止渴？那么能夠“接權”只能是公民社會。所以要想實現(xiàn)向服務型政府的轉變，政府一個重要的職責在于培育和保護好公民社會。“在這里我們把公民社會當作是國家或政府之外的所有民間組織和民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體和公民自發(fā)組織的運動等?！保?0］很顯然，下放權力就是要放給這些公民組織。政府的權力下放了，政府就能夠輕裝上陣，不僅實現(xiàn)了下放權力，也自然地實現(xiàn)了職能的轉變。這樣就必須“重新為政府定位，即從傳統(tǒng)的統(tǒng)治角色或管理角色的位置上走下來，承擔起服務社會的角色?！保?1］此時，實現(xiàn)從發(fā)展型政府向服務型政府轉型也是就順理成章了。

既然前文所述的實現(xiàn)發(fā)展型政府向服務型政府轉型的前提條件已經(jīng)滿足，那么，接下來的問題就是：如何實現(xiàn)發(fā)展型政府向服務型政府轉型呢？當然對于這個問題的回答，見仁見智，說法不一。由于中國各地具有明顯的地域差異和文化區(qū)別，我們無法提供具體的策略選擇，但是我們可以從宏觀的層面上提供具有共性特點的制度進路。

其一，實現(xiàn)政府組織結構的扁平化。我國長期以來發(fā)展型政府的核心架構則是科層制（即官僚制）的組織結構體系，這種科層制的結構體系適應了發(fā)展型政府的責任擔當。因為發(fā)展型政府在于追求經(jīng)濟發(fā)展的GDP主義，由于科層制結構體系首要價值標準是效率。而這與發(fā)展型政府的價值追求幾乎是不謀而合，兩者之間達成了“重疊共識”的價值。因此兩者之間幾乎是一拍即合、一路狂奔、甚囂塵上不斷地促進著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展。而服務型政府的價值，在筆者看來則是人本主義，它追求以人為本，強調(diào)為人服務，強調(diào)人的價值應當性。因此政府的責任擔當在于為人的發(fā)展提供無縫隙的公共服務。那么要實現(xiàn)發(fā)展型政府向服務型政府的轉型為什么在制度安排上要實現(xiàn)政府組織結構的扁平化呢？這還得從科層制本身談起。

我們清楚地知道我國政府組織結構長期以來所采用的是科層制，這種科層制政府組織結構也是主導世界各國政府組織的核心架構并且被奉為金科玉律而長期占據(jù)著不可動搖的統(tǒng)治地位?？茖又茖嵭袊栏竦膶蛹壒?jié)制和規(guī)范的行政約束來追求高效率的組織結構，它所要實現(xiàn)的目標就是精確性、可靠性和效率。［12］但是這種科層制政府組織結構由于對理性的無尚推崇導致非人格化與人性之間的沖突；對效率的無尚推崇導致目的與手段之間產(chǎn)生矛盾；其內(nèi)部縱向?qū)蛹壒?jié)制與橫向的“鴿籠式”分工對效率的實現(xiàn)具有二重效應。［13］

不僅如此，由于新興科技革命以更加猛烈而迅速的方式改變著現(xiàn)有的社會生產(chǎn)和生活方式，公共領域再也不是鐵板一塊，而是出現(xiàn)了碎片化的現(xiàn)象。而僵化的科層制體系再也無法適應這種新興科技發(fā)展猛烈沖擊。信息時代的到來使得組織的管理方式也發(fā)生了虛擬化、網(wǎng)絡化的趨勢?！斑M入信息時代后，發(fā)達的信息技術使得組織內(nèi)的各層級獲得信息的機會趨于均等，組織內(nèi)部的信息交流是發(fā)散型的，因此為增強彈性和靈活性，組織設計正朝扁平化發(fā)展?！保?4］因此信息時代的組織模型：“主要的轉變就是從垂直的官僚系統(tǒng)轉變成水平式公司（horizontal cooperation）”。［15］

科層制也因此不能適應時代潮流的變革受到人們的廣泛詬病。盡管如此，我們?nèi)匀徊豢煞裾J的是它在發(fā)展型政府的發(fā)展過程中曾經(jīng)起著舉足輕重的作用，它能夠進行廣泛的政治動員，集中必要的政治、經(jīng)濟、文化等社會資源來主導經(jīng)濟的發(fā)展。而服務型政府重在為廣大公民提供公共服務，傳統(tǒng)的科層制體系由于僵化、機械、層級節(jié)制、信息傳輸鏈條過長等缺陷，缺乏應有的靈活性和適應性，因而無法滿足提供即時服務的需要。在后官僚制時代，新公共管理理論應運而生，該理論主張小型化、分權的模式，認為組織結構向大型化、合理化、垂直整合等級（科層制）的歷史轉變已經(jīng)走向它的反面。新趨勢主張組織的分散化與分權對組織靈活性的追求，脫離高標準化的組織體制。［16］在政府組織結構的層面上，傾向于打破嚴格的控制體系，減少中間管理層級，縮短高層與基層的溝通距離，建立以“地方為主”的扁平化組織結構體系，讓底層能夠參與決策，或自主做出決定，而不是層層請示、層層匯報。［17］所以我們應該順應新公共管理改革的潮流，改變長期以來政府垂直高聳而與底層距離過長的狀態(tài)，實行扁平化的政府組織結構，使得民眾真正感覺到需要政府時，政府是“觸手可及”的。這才是服務型政府為民服務的本然要義。

其二，建立健全民意表達和聚合機制。發(fā)展型政府在于“挖空心思”來發(fā)展經(jīng)濟，因此它需要權力集中以便調(diào)撥一切資源和進行廣泛的政治動員來主導經(jīng)濟的發(fā)展。而服務型政府在于讓民眾成為經(jīng)濟發(fā)展的主體，其責任在于為民眾提供良好的公共服務和創(chuàng)造出良好的發(fā)展環(huán)境。那么在這種狀況下，兩種類型的政府，其責任擔當和角色扮演都發(fā)生了根本性的變化。發(fā)展型政府中政府當然是主角，而民眾總是被政府帶著走；而服務型政府卻相反，民眾是主角，政府在民眾需要時為其提供快捷、方便的即時服務，政府扮演了一個“服務生”的角色。于是要實現(xiàn)發(fā)展型政府向服務型政府的轉型，一系列明顯的問題便提了出來，那就是：民眾到底需要什么服務？民眾何時需要服務？民眾需要的服務量是多少？民眾對服務的評價如何？對于這些問題，我們可以把它們籠統(tǒng)地界定為服務型問題。發(fā)展型政府并不需要了解這么詳細的服務型問題，因為它只要能夠主導經(jīng)濟發(fā)展，促進GDP增長就是一個非常合格的政府。而服務型政府則不同，顧名思義，服務型政府就是為民服務的政府，其職責在于提供服務，而服務的對象就是民眾，如果它對這些服務型問題置若罔聞來提供服務的話，不僅沒有履行其職責，而且會造成資源的巨大浪費乃至它應有的合法性都無法得到道義上支持而逐漸喪失。

緊接著一個新的問題產(chǎn)生了，那么政府又怎么才能知道民眾的訴求呢？如果政府無法知曉民眾的訴求，又怎么能夠提供滿足其公共需求的服務呢？即使誤打誤撞滿足了公眾的訴求，那么又如何知道民眾對其服務質(zhì)量的評價呢？等等諸如此類的問題，如果不解決，那么根本談不上從發(fā)展型政府向服務型政府的轉型。一個有效的辦法就是要在政府與民眾之間建立起有效的民意表達和聚合機制。

民意表達和聚合機制事實上是說的兩個方面的問題，就民意表達而言，在整個的治理體系中要有能夠收集民意的制度架構能夠進行民意的收集。而現(xiàn)代治理理論普遍認為治理是國家與社會關系的一個重塑過程。在這個過程中，它是公民社會逐漸發(fā)育成長與國家權力的適度回縮。也就是說政府逐漸淡出部分原有由發(fā)展型政府時期所承擔的功能，轉而為公眾提供公共服務，原來淡出的部分將更多的讓位于社會。于是治理主體不再是政府的單一中心，而是一個多中心的治理體系，這為廣泛地收集民意奠定了一個制度體系基礎。同時我們也應該看到，現(xiàn)代治理主要是通過把權力下放到直接面對實際問題和提供公共服務的基層政府機構，把有關社區(qū)事務的管理授權給社區(qū)組織，讓社區(qū)居民普遍參與社區(qū)管理，極大地提高居民的參政議政熱情及政府工作的質(zhì)量和效率，也避免了政府之間相互推諉、以會議貫徹會議、文件落實文件的問題，還方便公眾直接監(jiān)督政府工作。［18］由此可見，現(xiàn)代治理結構為廣泛收集民意奠定了宏觀的制度框架。當然在具體操作層面仍然需要政府建立起能夠讓民眾進行意見表達的暢通機制，使得“草根”的聲音能夠真正地傳達到政府的“耳朵”中。

我們知道服務型政府提供的服務一定要能夠反映出當?shù)孛癖姷钠?，那么如何才能反映出民眾的偏好呢？這就是我們所說的問題的另一個方面——民意的聚合機制。如果民眾的聲音傳達到政府的“耳朵”中，而政府置之不理，那又怎么能提供民眾需要的公共服務呢？所以民意聚合十分必要。我們知道公共政策過程一般分為利益表達、利益綜合、政策制定和政策執(zhí)行。那么這里的民意聚合事實就是在政府的公共政策過程中的利益綜合，通過利益綜合找出民眾在公共服務中的偏好顯示是什么，是多少，然后在適當?shù)拇翱跁r期提供適量的公共服務來迎合民眾的公共需求。這樣政府提供的公共服務也就是反映民意的需求了。

如此這般，政府不僅能從原來“挖空心思”來追求GDP的快速增長中解放出來，而且能夠輕裝上陣到提供反應民眾偏好顯示的公共服務上來。因此服務型政府主要責任則是“絞盡腦汁”收集、聚合民意和提供公共服務。

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（責任編輯 李保林）

D63-3

A

1671-0681（2014）01-0077-04

章榮君（1973-），男，漢族，博士，副教授，博士生導師，南京理工大學人文與社會科學學院教師。

2013-07-27

本文為江蘇社會科學

“地方政府決策中的公民利益表達與聚合機制研究”，（No.12ZZC006）；

中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助，項目編號：No.NUST2012YBXM061；江蘇省“服務型政府建設”決策研究基地成果。