房亞明

（廣東工業(yè)大學政法學院，廣東510090）

人民自治：民主被遺忘的維度*

房亞明

（廣東工業(yè)大學政法學院，廣東510090）

自治是民主的重要內涵。確立和擴展人民自治的范圍和機制是有效回應社會公共需求，降低治理成本，改善治理績效，完善公民人格，弱化國家強制的重要途徑。人民自治的有效實施，需要確立作為“主權者”人民之存在載體的公民之治理主體地位，完善自治權的法律保護機制，實行多層次、寬領域的自治形式，以多樣化的制度措施予以保障，進而為形成一個“他治”不斷弱化、自治與共治相得益彰的美好社會奠定制度根基。

民主；“他治”；自治；共治；美好社會

作者簡歷：房亞明（1979-），男，瑤族，廣東連南縣人，廣東工業(yè)大學政法學院講師，中共中央編譯局博士后。

一、民主的自治維度

自“五四”以來，民主就成了中國社會的一個重要詞匯乃至是具有宗教般“魔力”的意識形態(tài)。然而，在相當長一段時期內，我們對民主的認識是相當膚淺的，甚至陷入了誤區(qū)，以致使民主在實踐中遭遇了不少挫折和困境。直至今日，民主仍然是需要繼續(xù)努力拓展的事業(yè)。總結民主在中國社會的成長歷史，發(fā)展民主事業(yè)需要防止兩種傾向：一是放縱民主，以“大鳴、大放、大辯論、大字報”作為民主的實現(xiàn)方式，最終踐踏民主，以民主名義行專斷之實；二是以民智未開或者“國情”特殊為由，延緩乃至阻礙民主的發(fā)展和推動，為個人或者團體集權提供借口。為了更好地掃清認知障礙，發(fā)展民主，需要全方位、多角度地透視民主圖景。關于民主的內涵，其中被我們時常忘記卻又非常重要的一個維度，就是自治。在治理形態(tài)從國家本位向社會本位轉型的過程中，使中國未竟的民主事業(yè)深入下去，并植根中國大地，生根發(fā)芽，需要重視民主的自治維度并從制度上予以規(guī)范。

民主有多重面相，比如平等、參與、共享等，自治也是民主的重要維度。自治（self-governance），即自主治理，意味著個人或者共同體自行管理本人或者本共同體的私人或者公共事務。自治，是相對于“他治”而言的，意味著某個共同體的公共事務由本共同體的成員來自主治理，而非由本共同體以外的人或組織來治理［1］。按照民主的經(jīng)典定義，民主即“人民的統(tǒng)治”，既然人民是統(tǒng)治的主體，人民自然有自治的權力或者說權利。人民的自治，是人民參與治理公共事務的前提和基礎。“民主即民治”，“是一種人民自治的制度?！保?］因此，自治是民主的應有之義。然而，在人類歷史上，很多號稱民主的國家在實踐中卻往往忘記了民主的自治維度，常常以人民的代表者自詡，“為民做主”，“替民做主”，而不是“由民做主”，不僅導致了政府功能的紊亂，而且損害了社會的自我修復能力和人民當家作主的地位。按照達爾的說法，“加諸民主大雜燴里的所有人造之物實際上都與人民自治的思想有關”［3］，遺憾的是，現(xiàn)實運作的民主制度卻往往把人民自治的民主真諦拋之腦后。特別是，在有的國家，以人民民主的名義壓制乃至替代了人民當家作主，淪落為極權主義統(tǒng)治，令人扼腕。

從自治的內容或說治理對象的性質來看，民主的自治包括了三重構造，個人事務的自治，社會事務的自治，國家事務的自治（首先是地方事務的自治）［1］。個人的自治，是針對私人生活領域而言，是公民作為獨立個體存在于社會的前提。社會事務的自治是公民針對社會領域的公共性問題選擇適當方式合作解決的治理方式，而國家事務的自治則是公民參與國家公共事務治理的制度安排。區(qū)分三種不同形式的自治，具有特殊的意義。在中國這種具有全能主義傳統(tǒng)或者說中央集權傳統(tǒng)的國家，強調國家治理之外的個人自治和社會自治，具有特殊的重要性，是防范國家吞噬社會的理論根基。1949年新中國成立后特別是文化大革命時期，以公壓私、化私為公，忽視個人的意愿和利益，人民雖然名義上為主權的所有者，實際上卻淪為權力統(tǒng)治的對象，而不是共同體的治理主體，為權力的膨脹和腐化提供了社會基礎。重新厘清民主的自治意蘊，強化個人在私人事務、社會事務和政治事務中的主體地位，是我國民主建設的重要問題。人民只有成為自身事務的積極處理者，才能有資格參與社會事務和國家事務的治理，為現(xiàn)代民主國家的締造奠定人本基礎。

二、自治的民主功能

自治是相對于“他治”而言的，所以，探索自治的范圍其實是合理配置不同治理主體功能邊界的基礎?！白灾胃刂埔粯樱偸前岛囟ń巧g的關系，不管這些角色是個體的人還是人的集合體。”［3］如果說民主的要義是人民當家作主的話，相信和尊重人民的自治正是體現(xiàn)和保障人民作為“主權者”的功能定位的認知基礎，也是設計良好的民治社會的理論前提。從某種意義上講，承認人民的治理主體地位，是國家類型轉化的理論表達。在專制國家，人民只是“被治者”，是統(tǒng)治對象，只能被動地接受統(tǒng)治，而在民主時代，人民成為（至少名義上）統(tǒng)治者，甚至在理想狀態(tài)下，政府權力及其行使者成為了管理對象之一，這是史無前例的突破。從某種意義上講，不斷提升公民的自治能力，完善自治制度，是實現(xiàn)人民主權的重要手段，也是逐步過渡到無壓迫的共產(chǎn)主義社會的必由之路。

（一）有效回應社會需求，改善治理績效。

基于自治的民間性，民眾對他們自身的需求最有發(fā)言權，他們的參與和合作將有助于滿足某些公共需求，這也正是民主的社會的重要特性：“民主是對深深期望得到體面對待的人的回應。民主是人類出自天然本性的期望，期望人人對他們各自的命運都有發(fā)言權?！保?］通過自治，公民能夠有效地表達他們的訴求，形成公共意志，匯集公共利益，并且通過發(fā)揮他們的主動性和積極性，有效地滿足其中一些公共需求。公民是公共服務的消費者和使用者，而公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者除了政府，還有私人部門、自愿部門和公民等。在計劃經(jīng)濟時代，政府成為公共物品的壟斷者、供應者和分配者，不僅難以有效地滿足公共需求，而且效率低下，政府承擔了很多“不該管、管不了、管不好”的事情，所謂的“全能政府”其實也是無能政府、低效政府。在一個民主化時代，“政府更多的是助推者和協(xié)調者而不是指揮者和控制者，是掌舵者而不是劃槳者，是服務的供應者而不必是生產(chǎn)者。”［5］在政府角色轉變之后，彌補由之留下的生產(chǎn)者角色就非常重要。公民以自身及集體合作的方式提供此前由政府作為唯一提供者的公共產(chǎn)品就成為一種重要選擇。之所以在相當一段時間內，我國的社會建設沒跟上，很大程度上與社會的自治能力不足密切相關，導致大量的社會問題沒能及時解決。恢復和拓展公民自治和社會自治，是解決我國社會發(fā)展軟肋，滿足社會需求的重要途徑。

（二）降低治理成本，推動國家有機體健康發(fā)展。

對于發(fā)展中國家來說，如何以較快的發(fā)展速度進入發(fā)達社會，是一個現(xiàn)實的問題。通過集中權力和資源，由政府主導推動經(jīng)濟社會發(fā)展是所謂“東亞模式”的重要特征。包括中國在內的若干亞洲國家都是通過這種模式發(fā)展起來的。然而，任何模式都有代價。政府主導型的經(jīng)濟發(fā)展模式的最大問題，就是政府權力的膨脹及由此伴生的腐敗和高昂統(tǒng)治成本。也正因此，東亞一些轉型成功的國家和地區(qū)比如日本、韓國和臺灣，在經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段以后，就及時地推動民主化和地方自治，以此消解國家權力過度擴張帶來的問題，取得了較好的成果。中國經(jīng)過三十多年的發(fā)展，經(jīng)濟上被認為已成為“中上等收入國家”［6］，要成功跨越“中等收入陷阱”，必須強化公民自治，降低治理成本，藏富于民，共同富裕，而不是“國富民窮”，兩極分化。沒有強大的公民社會，就沒有強大的國家。強大的國家與強大的公民社會可以互相兼容，而且互為條件，互相制約。一個國家過于“強大”，而“社會”過于虛弱的共同體需要支付高昂的治理成本。中國的行政成本比世界上很多國家都高，比世界平均水平高25%［7］，與民主發(fā)展水平不高，社會自治較弱密切相關。一個過度仰賴政府的社會，很容易為政府的膨脹、權力的濫用、官員的腐化提供土壤。如果能夠充分地發(fā)揮公民的主動性和積極性，推動社會自治和地方自治，就可以為建立有效的政府提供社會條件，進而為監(jiān)督和制約公共權力提供社會基礎，也為國家有機體的健康發(fā)展提供社會前提。

（三）促進人類的自我解放與發(fā)展，完善公民人格。

自治是公民自我實現(xiàn)的重要途徑。“自治造就公民，民主仰賴自治?！保?］通過自治實踐，公民充分地發(fā)揮作為社會主人翁的地位，參與公共事務的確治理，有助于培養(yǎng)其能力，完善其人格。只有在民主的社會，才有公民的自治和互相“統(tǒng)治”。在一個專制的社會里，只有君主或少數(shù)人的“統(tǒng)治”，其他人都是“被治”的對象。從“他治”到“自治”，是專制社會向民主社會轉型的重要特征。從某種意義上講，民主不是目的而是手段，即是向人類解放、共產(chǎn)主義過渡的手段［8］，通過實行民主自治，才能實現(xiàn)個人全面而自由的發(fā)展。也正是通過不斷地擴展公民自治和社會自治的范圍，不斷壓縮和規(guī)范國家權力的范圍，才能形成真正的共同體，實現(xiàn)人的尊嚴和價值，實現(xiàn)社會的解放：“在真正的共同體的條件下，各個人在自己的聯(lián)合中并通過這種聯(lián)合獲得自己的自由?！保?］從這個角度來看，實行自治是實現(xiàn)人類解放的重要途徑。

（四）回歸社會本位，逐步弱化國家機器。

在階級社會，國家是一種必要的有嚴重副作用的強制組織。在總結巴黎公社歷史經(jīng)驗的時候，恩格斯明確指出：“國家最多也不過是無產(chǎn)階級在爭取階級統(tǒng)治的斗爭勝利以后所繼承下來的一個禍害；勝利了的無產(chǎn)階級也將同公社一樣，不得不立即盡量除去這個禍害的最壞方面，直到在新的自由的社會條件下成長起來的一代能夠把這全部國家廢物完全拋掉為止”（［10］。馬克思更尖銳地說：“高高凌駕于社會之上的國家政權，實際上正是這個社會的莫大恥辱，是一切齷齪事務的溫床?！保?0］換句話說，革命導師將國家看成是特定歷史階段的“必要的惡”，終歸要消亡，而替代舊的國家機器的，是“人民管理制”，認為“這是社會把國家政權重新收回，把它從統(tǒng)治社會、壓迫社會的力量變成社會本身的生命力；這是人民群眾把國家政權重新收回，他們組成自己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量；這是人民群眾獲得的社會解放的政治形式，這種政治形式代替了被人民群眾的敵人用來壓迫他們的社會人為力量”［10］。這種“人民管理制”，其實就是人民的自治，合作治理社會。只有不斷地擴展和優(yōu)化人民的自治，才能逐步地為國家消亡奠定社會基礎，才能實現(xiàn)真正的自由，“自由就在于把國家由一個高踞社會之上的機關變成完全服從這個社會的機關”［11］。

三、人民自治的制度建構

自治作為民主的重要內容，具有非常重要的社會政治功能。對于中國這樣的具有濃厚國家主義傳統(tǒng)的社會來說，社會長期處于發(fā)展不足的狀態(tài)，社會的自我管理、自我教育、自我服務、自我矯正的能力嚴重缺失，難以應對急劇轉型的時代要求。踐行和深化人民自治的過程就是重新分配利益、代價和責任的過程，因為自治就是“自我治理或自我做主的狀態(tài)”，“是指某個人或集體管理其自身事務，并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態(tài)?！保?2］強調要突出人民的自治并不等于說不需要政府的管理，而是說要在政府、市場、社會和公民等社會治理主體之間合理地分配權利和責任，做到政府的歸政府，市場的歸市場，社會的歸社會，宗教的歸宗教，公民的歸公民，而不是將所有的權力、責任和風險都交付給政府。

（一）作為“人民”載體的公民之治理主體定位。

按照馬列主義的基本觀點，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，也是社會管理的主體，國家權力的所有者。要建構人民自治的社會管理體系，就要明確人民在公共事務治理中的主體地位?！白灾问侨嗣癞敿易髦鞯淖钪苯拥男问健保?3］，而自治的主體只能是人民及其委托組織。按照馬克思的設想，無產(chǎn)階級取得政權后，應當“通過人民自己實現(xiàn)的人民管理制”［14］即自治制來實現(xiàn)人民當家作主的國家主體定位：“管理人民的情況應當逐漸為人民自治所取代?！保?3］所以，在革命導師的理想中，人民作為國家事務治理主體的地位是毫無疑問的。列寧相信廣大人民群眾能夠管理好國家，認為“凡是識字的、有識別人的本領的、有實際經(jīng)驗的普通工人和農(nóng)民都能勝任組織家的工作”［15］，“我們的目的是要吸收全體貧民參加管理?！保?5］從法律上說，人民作為國家治理主體的角色定位也是有根據(jù)的。只有尊重人民群眾的主體角色，充分地發(fā)揮他們在公共事務治理中的主動性和積極性，才能為國家的長治久安奠定人本基礎。誠如毛澤東所言：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有讓人民起來負責，才不會人亡政息”［16］。而人民來監(jiān)督也好，人民來負責也罷，其前提就是人民作為國家主權所有者的角色定位。在一個人本主義時代，“人民”不能是抽象的，看不見摸不著的神秘化的東西，而必須是可見的、具體的，這就是公民。只有每一個構成社會整體的公民都得到公正的對待，擁有做人的尊嚴和價值，“人民”的主體地位才不會淪陷。

（二）自治權作為基本權利和憲法制度的法律定位。

自治權是民主權利的重要組成部分。作為一項基本權利，自治權既是消極權力，也是積極權利，要求國家不能肆意干預和壓制自治權，也要排除各種主體對自治權的不當干擾。作為社會主義國家，必須以人民自治作為基礎，因為“委托代表機構中的人民‘代表’去實行民主是不夠的。要立即建立民主，由群眾自己從下面發(fā)揮主動性，有成效地參與全國國家生活”［17］。需要明確的是，“人民的自治”與一般的“選舉民主”不同，人民的自治也會有選舉、投票，但是不限于止。一旦承認自治權是憲法所保障的權利，就要通過法律法規(guī)將自治權具體化、系統(tǒng)化和可操作化，才能有效實施。在當今世界的多數(shù)大國，不僅是聯(lián)邦制國家，即使是單一制國家，也多實行地方自治。姑且不論美國發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治（托克維爾對此有詳細深刻論述），英國、法國、德國、意大利、日本、印度、韓國等國家都有發(fā)達的地方自治制度，我國臺灣地區(qū)也實行地方自治，而這些國家和地區(qū)的地方自治是得到了憲法和法律認可的。比如1947年意大利憲法在“基本原則”章的第5條確認了地方自治和地方分權的原則，該條規(guī)定：“統(tǒng)一而不可分割的共和國，承認并鼓勵地方自治；在國家各項公職方面實行最廣泛的行政上的地方分權；并使其立法原則與立法方法適應地方自治與地方分權的要求?！比毡緡鴳椃ㄔ诘诎苏乱浴暗胤阶灾巍睘闃祟}專門規(guī)定了地方自治制度。德國《基本法》第28條保障地方“在法律范圍內處理地方社區(qū)的所有事務”，每個州都有自己的地方治理法律章程。我國憲法雖然沒有直接明確地將“自治權”或者“地方自治”作為基本權利，但是，從我國是社會主義民主國家的國家定位，可以推斷出自治權作為民主的重要權利形式，是憲法的重要內容和制度。這從我國憲法對居民自治、村民自治、民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)的高度自治等內容的確認和保障亦可見一斑。

（三）人民自治的制度結構。

要踐行人民自治的理念，就需要一系列互相銜接、密切配合的制度安排來提供運作基礎，才能為各種主體的自治行為提供規(guī)則。具體而論，人民自治的范圍和形式主要有以下方面：（1）居民自治。我國目前已經(jīng)制度化的主要是村民自治和居民自治，業(yè)主自治等形式正在興起。（2）地方自治。我國目前主要是民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)的高度自治，亟待發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，推動縣市分權改革，為更高層次、更廣范圍的自治奠定社會政治基礎。（3）社會自治。這方面剛剛起步，需要大力強化和改善。比如行業(yè)自治、社團自治、大學自治等等，都需要確立相應的制度和實踐。在市場化時代，為了調整勞資關系，尤其需要加強工會的建設。列寧說工會“不是國家組織，不是實行強制的組織，它是一個教育的組織，是吸引和訓練的組織，它是一所學校，是學習管理的學?！保?8］。（4）公共事務的參與體系和機制。參與共享機制是民主的必然要求。參與國家事務和社會事務是人民主權的體現(xiàn)和要求，也是人民自治的延伸和必然要求。人民作為主權者的政治角色絕對不僅僅是每隔幾年就投票一次，對于這一點，值得引用盧梭批評英國代議制民主的警句：“人民的議員就不是、也不可能是人民的代表，他們只不過是人民的辦事員罷了，它們并不能作出任何肯定的決定。凡是不曾為人民所親自批準的法律，都是無效的；那根本就不是法律。英國人民自以為是自由的；他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的；議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了。在他們那短促的自由時刻里，他們運用自由的那種辦法，也確乎是值得他們喪失自由的?！保?9］所以，要確保人民的自由和“主權者”地位，就要實行廣泛的自治，不斷擴大和規(guī)范參與的范圍。要以制度的形式將人民參與的內容、形式、手段、保障確立下來，并且在實踐中不斷豐富和發(fā)展。

（四）人民自治的保障機制。

保障人民的自治權利，也就是保障作為國家“主權者”的人民的地位。之所以在不少名義上宣稱“人民民主”的國家淪為獨裁者樂園，其中最深刻的教訓，就是這些國家缺少人民自治或者自治僅僅限于紙面，以致當國家權力濫用時，社會缺少防護能力和機制?！懊裰髦贫缺旧砭驮从诠褡灾危非髧颐裰黠@然不能構成否定地方民主的正當理由”［20］，自然也不是構成否定社會自治的正當理由。要發(fā)展民主，保衛(wèi)民主，就要完善以人民自治為基礎的社會自治和地方自治。此其一。其二，要規(guī)范和保障各種社會團體的自治權，這是“以社會權利制約國家權力”的憲政民主思想的重要內容?！岸嘣裰髡撝鲝埫裰鞑恢皇峭ㄟ^國家這個唯一的權力中心而存在，而是由社會中的許多團體來分享，是眾多團體共同參與政治決策過程?！保?1］為此，需要保障結社自由等社會自我組織的權利?！叭藗儼炎约旱牧α客约旱耐玖α柯?lián)合起來共同活動的自由，是僅次于自己活動自由的最自然自由。”［22］當然，由人民自發(fā)結合形成的團體有權利參與公共事務的治理，自身內部也要有一套良好的治理結構和機制。其三，要保證人民自治的權利和制度，需要公正的司法制度特別是合憲性審查制度。只有將自治權利等民主權利納入司法保護的范圍，民主制度才能健康運作和發(fā)展。特別是，當人民自治的權利遭遇國家權力的不當干預或者消極對待的時候，如果缺乏有效的救濟機制，這種權利和制度就缺乏實際價值了。所以，人民的自治要得到有效維護，需要完善的司法制度，包括違憲審查制度。第四，在一個信息化、全球化、市場化的時代，人民自治的保障機制還要有時代性和國際性，要將多樣化的媒體和國際監(jiān)督作為推動和保護人民自治的有益資源。只有建構多層次、多元化、立體化的保障機制，人民的自治才有更好的發(fā)展空間，國家權力的“有形之手”才能被扼住。

四、“他治”、自治與共治：走向美好社會的民主圖景

從某種意義上講，尊重人民的自治是社會主義的重要特征，我國當下的社會管理創(chuàng)新要充分運用民主自治機制。如前所述，按照馬列主義的基本觀點，國家作為禍害，終將退出歷史舞臺。而代替國家的強制的，將是社會的自治。作為過渡性的社會，社會主義將不斷弱化國家權力，不斷強化地方自治和社會自治。有的人以為社會主義政權或者中央集權制必然排斥地方自治，這是大錯特錯了，列寧指出：“蘇維埃政權決不貶低地方政權的意義，決不傷害它們的獨立性和主動性?！保?3］“真正民主意義上的集中制的前提是歷史上第一次造成的這樣一種可能性，就是不僅使地方的特點，而且使地方的首創(chuàng)性、主動精神和達到總目標的各種不同的途徑、方式和方法，都能充分地順利地發(fā)展?！保?4］中國要建設一個民主法治、公平正義、安定和諧的社會主義和諧社會，需要完善以人民自治為基礎的民主制度。如果缺乏廣泛的自治，民主將缺乏根基。民主體制的長期活力靠的是民主的人民的自治能力。這意味著民主體制的建設是自下而上的［25］。

要治理好中國這樣一個具有洲際規(guī)模的超大型國家，僅僅仰賴幾個偉大人物或者某個統(tǒng)治集團甚至政黨是不現(xiàn)實的。只有以自治為基礎，充分發(fā)揚民主，才能為社會的善治奠定最深厚的人本基礎。在現(xiàn)階段，國家仍然是不可缺少的治理組織，與此相應，“他治”在相當長一段時期內仍然是人類社會的必要治理形態(tài)和機制，這也是人的天性使然：“用這種方法（分權與制衡）來控制政府的弊病，可能是對人性的一種恥辱。但是政府本身若不是對人性的最大恥辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了”［26］。隨著社會的發(fā)展，公民道德的完善，合作意識和參與能力的增強，共治的能力、水平和機制不斷完善，“他治”就可以不斷弱化，從而形成一個“自治”和“共治”相得益彰的美好社會。

［1］王建勛編.大家西學：自治二十講［M］.天津人民出版社，2008.

［2］［美］科恩著.論民主［M］.聶崇信，朱秀賢譯.商務印書館, 2004.

［3］［美］達爾.多元主義民主的困境——自治與控制［M］.周軍華譯.吉林人民出版社，2006.有學者將自治分為個人事務的自治和共同體事務的自治。王建勛.大家西學：自治二十講［M］.天津人民出版社2008，《序》第1頁。［美］達爾：《多元主義民主的困境——自治與控制》，周軍華譯，吉林人民出版社2006年版，第19頁。

［4］劉軍寧.民主與民主化［M］.商務印書館，1999.

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［11］馬克思恩格斯全集（第25卷）［M］.人民出版社，2001.

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（責任編輯 劉強）

D034.5

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1671-0681（2014）01-0020-05

2013-7-11

*本文是第52批中國博士后基金項目《當代中國民主政治漸進發(fā)展的路徑和機制：公民權利視角》（2012M520335）、廣東工業(yè)大學博士啟動基金項目《廣東農(nóng)村基層組織建設的問題透視與制度創(chuàng)新》、廣東省哲學社會科學“十一五”規(guī)劃項目《從馬克思主義意識形態(tài)視角看我國技術權力擴張與中國特色發(fā)展道路》（GD10CZX03)、國家社科基金項目《科技進步與我國科學發(fā)展道路》（12BZX029）和廣東工業(yè)大學“團隊平臺重大成果培育基金”項目《社會工作介入社會管理創(chuàng)新的模式研究》的階段性成果。