秦 沖

一、歐盟行政申訴專員產(chǎn)生的背景

（一）行政申訴專員制度演進

歐盟行政申訴專員制度可追溯到1713年的瑞典皇家最高監(jiān)察專員制度，起初僅在瑞典地區(qū)實行。1919年，芬蘭效仿瑞典設(shè)立行政申訴專員，使得該制度在斯堪的那維亞地區(qū)推廣。兩國對申訴專員職權(quán)監(jiān)督范圍限定并不嚴(yán)格，比如瑞典申訴專員監(jiān)督對象不僅包括行政機關(guān)，還包括司法機關(guān)以及軍營等。因此被歸類為古典行政申訴專員制度，而第二次世界大戰(zhàn)后設(shè)立的行政申訴專員制度一般被稱為現(xiàn)代行政申訴專員制度，主要監(jiān)督行政機關(guān)。1954年，丹麥議會任命了第一位行政申訴專員，并逐漸形成自己獨特的模式。與瑞典、芬蘭這兩個較早設(shè)立該制度的國家情況不同的是，丹麥?zhǔn)乾F(xiàn)代福利國家中第一個設(shè)立行政申訴專員制度的國家，其采取更為積極的態(tài)度促進公民權(quán)利的實現(xiàn)，并充分尊重司法獨立，一般情況下，監(jiān)督職權(quán)并不涉及法院及其相關(guān)人員。后來的國家多借鑒了丹麥的經(jīng)驗建立行政申訴專員制度或類似制度。

（二）歐盟行政申訴專員制度設(shè)立

1.設(shè)立過程

1973年丹麥和英國加入歐盟后，在歐洲議會首先倡議設(shè)立歐盟行政申訴專員制度，而這一想法并未獲得當(dāng)時的歐洲共同體委員會和部長理事會的贊同。1990年5月，西班牙政府提出“歐洲公民權(quán)”的概念，并建議設(shè)立歐盟行政申訴專員。1990年12月在羅馬召開的首次政府間峰會上，設(shè)立歐盟行政申訴專員的提議再次被重視。1991年3月，丹麥政府以其國內(nèi)行政申訴專員制度為藍本正式提出設(shè)立“歐盟行政申訴專員”的草案，歐洲議會接受了丹麥政府的建議，將設(shè)立行政申訴官員的條文放入“歐洲議會”一節(jié)，使行政申訴專員成為議會附屬機構(gòu)。

2.制度法律基礎(chǔ)

1992年 2月 7日，《歐盟條約》(Mastricht-Treaty，也稱為馬斯垂克條約)被正式簽署，成為歐洲聯(lián)盟建立的基礎(chǔ)。條約第24條將“向行政申訴專員提起申訴”規(guī)定為歐盟公民的一項權(quán)利。并具體在《歐共體條約》中添加了第21條和第195條，據(jù)此創(chuàng)設(shè)歐盟行政申訴專員制度。根據(jù)《歐共體條約》第195條第四款，歐洲議會于1994年3月9日制定了《歐盟行政申訴專員法》(Stature of the European Ombudsman)，該法于 2002年3月14日，2008年6月18日經(jīng)過兩次修正。根據(jù)《歐盟行政申訴專員法》第14條規(guī)定，應(yīng)制訂歐盟行政申訴專員法相關(guān)的實施細則。因此，歐盟行政申訴專員于1997年10月16日進一步通過了《歐盟行政申訴專員執(zhí)行職務(wù)的規(guī)定》，后于2003年1月1日對該實施細則進行了全面修訂。此外，歐盟在2000年12月尼斯所舉行的會議中制定了《歐盟基本人權(quán)憲章》，第41、43條分別規(guī)定了“獲得良好行政”“向行政申訴專員提起申訴”的公民權(quán)利。歐洲議會于2001年9月6日通過《歐盟良好行政行為法》要求歐盟所屬的各機關(guān)團體的行政機關(guān)及它們的公務(wù)員應(yīng)該尊重它們與民眾之間的關(guān)系。據(jù)此，歐盟行政申訴專員制度的法律基礎(chǔ)主要包括了《歐盟行政申訴專員法》、《歐盟行政申訴專員執(zhí)行職務(wù)的規(guī)定》以及《歐盟良好行政行為法》。

3.申訴專員及其內(nèi)部機構(gòu)、人員設(shè)置

根據(jù)《歐洲共同體條約》第195條第1款的規(guī)定，由歐洲議會選出歐盟行政申訴專員專員一名。雖然擔(dān)任行政申訴專員的是個人，但是代表的是一個機構(gòu)。歐盟現(xiàn)任行政申訴專員是曾做過新聞記者的原愛爾蘭行政申訴專員埃米莉·奧雷利（Emily O'Reilly）女士，2013年7月3日在歐洲議會投票選舉中勝出。申訴專員下設(shè)秘書處、A B兩個工作部門以及資料備案辦公室，秘書處負(fù)責(zé)為申訴專員提供政策建議并進行整體工作規(guī)劃和協(xié)調(diào)；A B兩個部門負(fù)責(zé)受理申訴和開展調(diào)查的具體工作，各由一名主任和兩名具有律師資格和語言學(xué)資格的工作人員監(jiān)督指導(dǎo)。

4.與歐洲議會關(guān)系

歐洲議會作為歐盟唯一直選產(chǎn)生的民意機構(gòu)，相對于歐盟理事會（相當(dāng)于歐盟的“上議院”，權(quán)力較大，負(fù)責(zé)制定歐盟法律法規(guī)），相當(dāng)于歐盟的“下議院”。行政申訴專員每年都會向議會作年度工作報告，并且在處理不當(dāng)行政行為遇到相關(guān)機關(guān)不配合或結(jié)果不盡如人意的情況下，可以向議會提起特別報告。歐洲議會的政治性工作和其下屬多個委員會的決議以及歐盟理事會制定法律的工作都不在行政申訴專員的申訴案件調(diào)查范圍之內(nèi)。當(dāng)行政申訴專員不再符合任職條件或有嚴(yán)重失職的不當(dāng)行為，可以在歐洲議會的要求下由歐洲共同體法院解除其職務(wù)。從形式上看，行政申訴專員就是歐洲議會的下屬機構(gòu)。但是，申訴專員也具有較強的獨立性，而保持獨立性也是歐盟行政申訴專員開展工作的重要前提。歐洲議會對其年度報告的審查與討論也只是就申訴專員整體工作而言的。另外，1999年12月13日歐盟部長理事會修改了歐盟財政管理的規(guī)定，將歐盟監(jiān)察專員的財政預(yù)算獨立出來，自2000年起單列為歐盟預(yù)算第八部分。

二、歐盟行政申訴專員制度運行與發(fā)展

（一）不當(dāng)行政行為與《歐盟良好行政行為法》

《歐盟基本人權(quán)憲章》第四十一條規(guī)定，公民有獲得正當(dāng)行政行為對待的權(quán)利，而調(diào)查申訴案件中相關(guān)機關(guān)的不當(dāng)行政行為正是行政申訴專員工作的核心。2001年9月6日通過的《歐盟良好行政行為法》是申訴專員在處理申訴案件時判斷一個機關(guān)的行為是否屬于不當(dāng)行政行為的重要依據(jù)。不當(dāng)行政行為、良好行政行為以及違法行政行為的區(qū)別可以概括如下：良好行政行為必然合法而且令行政相對人或其他利益相關(guān)人真正信服；不當(dāng)行政行為不一定違法，但是卻不能讓行政相對人或其他利益相關(guān)人信服；而違法行政行為無論是否令行政相對人或其他利益相關(guān)人信服（當(dāng)然，多數(shù)情況下也是不能讓人信服的），都是違反法律法規(guī)的。因此，行政申訴中被違反的相關(guān)事項并不必然是違法事項，良好行政的原則范圍比法律法規(guī)要廣?！稓W盟良好行政行為法》從第四條開始，規(guī)定了一系列良好行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，任何一個行政機構(gòu)或行政人員違反該法所規(guī)定的原則實施行為，根據(jù)《歐洲共同體條約》第195條及歐盟行政申訴專員法，都可以成為申訴人員向歐盟監(jiān)察專員申訴的理由。

（二）行政申訴程序

根據(jù)《歐盟行政申訴專員法》第二條第二款規(guī)定：歐盟的任何公民或在歐盟成員國居住或有注冊辦事機構(gòu)的自然人或法人，可以直接或者通過歐洲議會的議員，向行政申訴專員提起有關(guān)共同體機構(gòu)或組織在活動中存在失當(dāng)行為的情況的申訴，但不包括行使其司法權(quán)的歐洲法院及初審法院。申訴專員也可主動針對可能存在不當(dāng)行政行為的歐盟機關(guān)開展調(diào)查。

1.申訴人提起申訴的條件

歐盟公民可以用十二種歐盟官方語言中的任何一種提起申訴；申訴人和被申訴人應(yīng)該明確，申訴必須針對的是歐盟機關(guān)、部門或組織；申訴可以被提起的時限為申訴人知道自己權(quán)力或利益被侵害之時起兩年內(nèi)；申訴相關(guān)事項必須之前已經(jīng)由正確的行政程序，向被申訴機關(guān)或相關(guān)的機關(guān)、團體先行提出，至少申訴人應(yīng)與被申訴人有信函接觸；對于歐盟機關(guān)與其公務(wù)員、雇員產(chǎn)生的糾紛，除非窮盡一切內(nèi)部行政救濟，否則申訴專員對此類人員提出的申訴不予受理；當(dāng)案件進入司法程序后，申訴專員即停止受理。

2.申訴的受理

行政申訴專員在接到申訴后進行審核、注冊和編號。受理通知應(yīng)送達申請人，同時應(yīng)注明該項申訴的注冊編號以及辦理該案件的具體的法務(wù)人員。接收投訴之后，一周內(nèi)決定是否受理，一個月內(nèi)決定是否進行調(diào)查，一年內(nèi)完成調(diào)查。申訴是否應(yīng)該得到受理，主要參考的就是上面一節(jié)所講到的六個申訴條件。另外，針對由歐洲議會議員轉(zhuǎn)交的案件，申訴專員當(dāng)然受理。

3.調(diào)查的開展

調(diào)查分為兩種類型：申訴人提起申訴后的調(diào)查和申訴專員主動調(diào)查，以前者較為常見。主動調(diào)查雖然在案件總數(shù)中占得比重較小，但是意義重大且呈逐年增多的趨勢，如2011年，在一個針對歐洲投資銀行（為歐洲經(jīng)濟共同體成員國合資經(jīng)營的金融機構(gòu)）的申訴案件中，雖然存在申訴人不適格的情況（因為申訴人不是歐盟公民或居住者），但是申訴專員依然受理了案件，并使用了主動調(diào)查權(quán)。最后促使歐洲投資銀行同申訴人就一些特定事項達成了諒解備忘。調(diào)查的兩種方式：詢問、溝通式和審查式。

4.申訴的處理

針對不同的情況，申訴專員會運用相應(yīng)的處理方式。并在每年的年報中進行歸類統(tǒng)計。

（1）案件受理后，如果申訴專員認(rèn)為無需再做進一步的調(diào)查或是沒有發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行政行為，可以終止調(diào)查和申訴。申訴專員作出這樣的處理決定總是本著認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，既然申訴人提起申訴，說明對相關(guān)機關(guān)的行政行為有不滿，無論這種不滿是否有依據(jù)，都要謹(jǐn)慎處理。因此，2011年申訴專員采用了一種新的調(diào)查方式——澄清式調(diào)查（clarificatoryinquiry），專門處理此類案件，作為對于公民提請申訴階段程序的細化，對于那些在申訴專員看來好像沒有相關(guān)理由對有關(guān)機構(gòu)展開調(diào)查的申訴，申訴人可以在此程序中再次澄清其申訴的理由，并進一步提供相關(guān)證據(jù)和支持其申訴的文件。

（2）機關(guān)處理（Cases settled by the in stitution）

在申訴專員在受理申訴后，通過申訴書副本等途徑通知相關(guān)機關(guān)，機關(guān)主動對相關(guān)問題進行處理和解決，從而讓申訴人得到滿意的結(jié)果。這種方式對申訴案件的處理較為直接，行政機關(guān)可以在申訴專員的提醒之下自覺認(rèn)識到自己的行政行為的不妥之處并進行改進。

（3）友善解決方案（Friendly solutions）

如果行政申訴專員發(fā)現(xiàn)有行政失當(dāng)行為，他應(yīng)盡可能與相關(guān)機構(gòu)合作，以尋求友善的解決方法消除該失當(dāng)行為，并且也讓申訴人滿意。通常情況下，申訴專員在發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行政行為之初，通常會采用機關(guān)處理或者友善解決方案。申訴專員同歐盟各機關(guān)的合作對加強機關(guān)和公民之間聯(lián)系尤為重要，同時也會盡量避免案件進入司法程序，使雙方耗費更多的時間和費用。如果申訴專員認(rèn)為該項合作已取得成效，他應(yīng)在作出合理決定的基礎(chǔ)上結(jié)案，并通知申訴人和相關(guān)機構(gòu)這項決定。

（4）嚴(yán)厲的指正（Criticalre marks）

當(dāng)相關(guān)機關(guān)不再有可能排除失當(dāng)行政行為，或是對于申訴專員來說已經(jīng)沒有必要排除不當(dāng)行政行為時，在個案不會產(chǎn)生廣泛影響的情況下，申訴專員會作出一個嚴(yán)厲的指正，并通知申訴人和相關(guān)機關(guān)。嚴(yán)厲的批評指正是對申訴人所提出的申訴事項的確認(rèn)以及肯定，同時也向相關(guān)機關(guān)指出他們在工作中的不足，敦促其避免在將來的行政活動中再次出現(xiàn)類似情況。

（5）附有建議草案的報告（A report with draftrecom mendations

當(dāng)相關(guān)機關(guān)有排除行政失當(dāng)行為的可能，失當(dāng)行政行為的事例具有廣泛影響的情況下，行政申訴專員應(yīng)向相關(guān)機構(gòu)提出附建議草案的報告，并將報告和建議稿的副本送達相關(guān)機構(gòu)和申訴人。根據(jù)《歐盟行政申訴專員法》和《歐盟行政申訴專員執(zhí)行職務(wù)的規(guī)定》規(guī)定，相關(guān)機關(guān)要在三個月內(nèi)向行政申訴專員遞交一份詳細的意見。這份詳細的意見應(yīng)當(dāng)包括對行政申訴專員作出的決定的接受，以及如何實施建議草案措施的說明。

如果行政申訴專員認(rèn)為相關(guān)機關(guān)回復(fù)的這份詳細的意見并不令人滿意，他可以就該失當(dāng)行政行為的情況，向歐洲議會擬定一份特殊的報告。這份報告同樣也可以包含相關(guān)建議。行政申訴專員應(yīng)將這份報告的副本送達該相關(guān)機構(gòu)和申訴人。對歐洲議會做特別報告對申訴專員工作的開展具有特殊的意義，這是申訴專員處理申訴案件的“終極武器”、“最后的實質(zhì)性步驟”，因為采用議會決議和使用議會權(quán)力對相關(guān)機構(gòu)的政治評估具有重要影響。在議會處理特別報告期間，申訴專員將向其提供一切信息和幫助。根據(jù)《歐洲議會程序法》規(guī)定，行政申訴專員應(yīng)通過歐洲議會“請愿委員會”向議會遞交特別報告。

（6）進一步指正（Further remarks）

上述四種方式是《歐盟行政申訴專員執(zhí)行職務(wù)的規(guī)定》中有明確列舉的，在實際工作中，申訴專員還會運用一種被他稱為“進一步指正”的方式，該方式不僅適用于發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行政行為的情況，也常運用于申訴人提起申訴后，沒有發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行政行為、無需再做進一步調(diào)查或是相關(guān)機關(guān)已經(jīng)排除了不當(dāng)行政行為的情況。

三、對我國建立人民代表大會行政申訴制度的啟示

針對我國而言，設(shè)立行政申訴專員制度是必要和可行的。習(xí)總書記講話指出要“將權(quán)力關(guān)進籠子”，對于合理限制權(quán)力，特別是行政權(quán)力，就需要構(gòu)建根基獨立于行政權(quán)力的監(jiān)督主體。而現(xiàn)有作為權(quán)力機關(guān)的人民代表大會及其常委會對政府的監(jiān)督雖然處于獨立且有利的位置，憲法也明文規(guī)定賦予此二者對行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)力。但現(xiàn)實當(dāng)中與法律預(yù)設(shè)有很大的不同，人大監(jiān)督行政權(quán)力的行使受到較多的限制，很多方面流于形式。主要的原因之一就在于，權(quán)力機關(guān)在現(xiàn)有程序性法律框架內(nèi)對形式靈活多變的行政行為監(jiān)督無法做到“以不變應(yīng)萬變”，而設(shè)立附屬于人大及其常委會的行政申訴專員機構(gòu)，能夠同樣以靈活多變的運行機制對應(yīng)行政權(quán)力的行使。因此該制度有較強的啟示意義和較高的借鑒價值。

（一）設(shè)立人民代表大會行政申訴制度的憲法基礎(chǔ)

我國憲法第71條規(guī)定全國人大及常委會可設(shè)立特定問題的調(diào)查委員會，并根據(jù)調(diào)查委員會的報告，做出相應(yīng)的決議。這為建立人大行政申訴制度提供了現(xiàn)有最具說服力的憲法依據(jù)。而依照此條設(shè)立的機構(gòu)在性質(zhì)上屬于臨時性機構(gòu)，這似乎與行政申訴專員制度常設(shè)性有沖突。但是憲法第70條又規(guī)定了專門委員會制度，這就為行政申訴專員制度成為人大常設(shè)機構(gòu)預(yù)留了空間。我們不妨這樣設(shè)想，在推行人大行政申訴制度的初期，人大可以基于試行的考慮，針對實際情況先依據(jù)第71條設(shè)立類似機構(gòu)。之后如果可行，再依據(jù)第70條的內(nèi)容，將該制度上升為常設(shè)性機構(gòu)，從而保證國家基本政治制度的穩(wěn)定性。

（二）對設(shè)立人大行政申訴委員會制度的設(shè)想

1.制度構(gòu)建

該制度縣級以上人民代表大會皆可設(shè)立，具體名稱應(yīng)定為“行政申訴委員會”，這么做是為了和現(xiàn)行憲法的委員會制度相協(xié)調(diào)和銜接，充分利用現(xiàn)有法律資源。根據(jù)憲法第70條和第71條，參考歐盟行政申訴專員制度，申訴專員參照專門委員會，各專門委員會由主任委員一人、副主任委員若干人和委員若干人組成，其人選由全國人民代表大會主席團在代表中提名，全國人民代表大會會議通過。在全國人民代表大會閉會期間，常委會可以補充任命個別副主任委員和部分委員。專門委員會還可以由全國人大常委會任命若干不是人大代表的專家擔(dān)任兼職顧問或?qū)Ｂ氼檰枴Ｆ渲?，主任委員任職直至法定退休年齡，除非由于重大違法行為，才能由人大決定進行罷免。主任委員的提名、任命要考慮到政治覺悟，道德水平，相應(yīng)專業(yè)素質(zhì)等因素。行政申訴委員會和行政申訴委員只對人大負(fù)責(zé)、接受人大常委會監(jiān)督。人大常委會主任會議對行政申訴委員的活動進行年終評議。委員會下轄秘書處、各工作部門。其中，秘書處負(fù)責(zé)對公民行政申訴的接收、反饋，資料整理與保存以及協(xié)調(diào)各工作部門工作的任務(wù)。尤其是在行政申訴的接受和反饋方面，應(yīng)予以相當(dāng)?shù)闹匾暋８鞴ぷ鞑块T分類可以參照政府各行政部門門類進行，從而便于處理針對不同行政部門的申訴，做到“專業(yè)對口”。

2.行政申訴委員會的獨立性

保證委員會的獨立性是其開展工作的前提，主要應(yīng)體現(xiàn)在以下兩個方面：一是廣泛而獨立的調(diào)查權(quán)。對行政機關(guān)的行政行為申訴委員會都可以進行全面而深入的調(diào)查。委員會可以就其關(guān)注的或是社會反映強烈的行政糾紛，對行政機關(guān)或者機關(guān)工作人員進行主動調(diào)查。二是實質(zhì)而有力的建議權(quán)。通過調(diào)查，認(rèn)為存在不當(dāng)行政行為，且不存在違法性事項的，委員會可以向該行政機關(guān)或其上級主管機關(guān)提出建議，要求改變不當(dāng)行政行為。如果造成行政相對方損害，應(yīng)要求負(fù)責(zé)機關(guān)進行賠償。行政機關(guān)應(yīng)該認(rèn)真對待委員會的建議，并配合委員會同行政相對人進行溝通協(xié)調(diào)。如果建議不被認(rèn)真采納或相對人申訴事項最終沒有得到妥善解決，可以將有關(guān)情況通過媒體等形式向社會公布。申訴委員會在開展調(diào)查的同時應(yīng)制作書面調(diào)查報告書，在每年向人大報告工作時提交年度工作報告和總結(jié)。報告書、年度報告和總結(jié)可以作為人大代表或各機構(gòu)對行政機關(guān)提起質(zhì)詢的依據(jù)。

3.與行政復(fù)議、行政訴訟的銜接與協(xié)調(diào)

如果行政申訴委員會制度得到設(shè)立，實質(zhì)上等于增加了一級行政申訴或復(fù)議的機關(guān)。特別是針對行政復(fù)議，現(xiàn)有制度規(guī)定行政復(fù)議一般應(yīng)向做出具體行政行為的行政機關(guān)的上一級提出。附屬于人大的行政申訴委員會的設(shè)立，實現(xiàn)了人大對行政權(quán)力在具體責(zé)任機構(gòu)層面上的監(jiān)督，拓展了行政相對人在行政機關(guān)體系內(nèi)部進行復(fù)議陷入僵局之后，陳情和申訴的平臺和空間。

另外，應(yīng)注意行政申訴委員會處理決定及建議與法院裁決之間的協(xié)調(diào)。一般情況下，行政訴訟是行政復(fù)議的最終處理程序，公民針對行政復(fù)議處理結(jié)果不服，可以針對行政行為、也可以針對變更行政行為的復(fù)議決定進行行政訴訟。那么，在公民向行政申訴委員會提起行政申訴之后，若果對處理結(jié)果不滿意，是否可以針對具體行政行為或者該申訴處理結(jié)果提起行政訴訟是一個值得關(guān)注的問題。筆者認(rèn)為應(yīng)該予以否認(rèn)，即在不涉及違法內(nèi)容的情況下，行政申訴委員會的處理結(jié)果具有不可訴性。針對處理和建議結(jié)果的不服，涉及重大事項的，可以通過法定程序，在人大制度內(nèi)部進行解決和協(xié)調(diào)。原因之一在于：在監(jiān)督關(guān)系方面，憲法賦予人民代表大會及常委會監(jiān)督同級人民法院的權(quán)力，人大可以對本級人民法院提出質(zhì)詢案，人民法院對產(chǎn)生它的權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)。但是并沒有明確賦予任何一級人民法院對于人大工作的監(jiān)督權(quán)，因此除非糾紛本身涉及違法性內(nèi)容，人民法院不能直接通過訴訟形式對行政申訴委員會職權(quán)事項進行處理。

［1］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.10.

［2］The Act with Instruction for the Parliamentary Ombudsmen，Art icle2，(4).

［3］朱力宇，袁剛，歐洲研究［J］.2007，（1）.

［4］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.15.

［5］The European Ombudsman，Annual Report2011，“Exception concerninglegaladvice”，P.41.

［6］Statute of the European Ombudsman，Article8.

［7］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.80.

［8］The European Code of Good Administrative Behaviour，Article 24.

［9］European Ombudsman Implementing Provisions，Article9.

［10］European Ombudsman Implementing Provisions，Article2，（1）.

［11］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.17.

［12］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.10，P.16.

［13］European Ombudsman Implementing Provisions，Article6.

［14］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.33.

［15］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.32.

［16］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.34.

［17］The European Ombudsman，Overview2007，P.16.

［18］The European Ombudsman，Annual Report2011，P.36.

［19］The European Ombudsman，Annual Report2011，Alleged fai lure to grant full access to adocument，P.32.