熊煥喜 李興春 唐丹 云箭

（中國(guó)石油安全環(huán)保技術(shù)研究院）

完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的思考

熊煥喜 李興春 唐丹 云箭

（中國(guó)石油安全環(huán)保技術(shù)研究院）

針對(duì)環(huán)境糾紛增多，現(xiàn)行法律不能有效解決環(huán)境糾紛、環(huán)境污染與破壞帶來新問題，文章在結(jié)合典型案例闡述我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境公益訴訟進(jìn)程的基礎(chǔ)上，確定環(huán)境公益訴訟原告訴訟主體范圍，提出保障普通公眾訴訟利益配套措施。通過闡述環(huán)保公益團(tuán)體的地位與作用，說明檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)與分工，對(duì)完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度提出幾點(diǎn)建議。

環(huán)境保護(hù)；環(huán)境侵害；環(huán)境公益訴訟；環(huán)境訴訟主體

0 引 言

環(huán)境公益訴訟制度最早確立于美國(guó)1970年的《清潔空氣法》，按照規(guī)定，任何人都可以自己的名義對(duì)美國(guó)政府、行政機(jī)關(guān)、公司、企業(yè)、各類社會(huì)組織以及個(gè)人提起公益訴訟。我國(guó)環(huán)境公益訴訟起步晚，發(fā)展慢，還未形成一套完整的環(huán)境公益訴訟制度，因此本文擬探討一套理想的環(huán)境公益訴訟理論，并結(jié)合我國(guó)環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀提出若干建議。

1 理論設(shè)計(jì)

環(huán)境公益訴訟是指當(dāng)環(huán)境公共利益正在或已經(jīng)遭受或可能遭受侵害時(shí)，法律允許任何自然人、法人、社會(huì)團(tuán)體（環(huán)保公益團(tuán)體NGO）、企事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)及其他組織，為保護(hù)環(huán)境公共利益不受侵害而向法院對(duì)環(huán)境侵害人提起的訴訟［1］。

從主體上看，通常情況下，任何與案件無直接利害關(guān)系的人或組織都具備原告訴訟主體資格，可以對(duì)任何人或組織侵害環(huán)境的行為提起環(huán)境公益訴訟。與案件有直接利害關(guān)系的或自身利益受到直接侵害的人或組織提起的訴訟屬于私益訴訟，因而不具備原告訴訟主體資格，但如果其訴訟請(qǐng)求的目的不在于獲得自身侵害賠償，而在于停止對(duì)環(huán)境產(chǎn)生可能或?qū)嶋H侵害的行為，也可以提起環(huán)境公益訴訟。任何侵害環(huán)境的人和組織都可能成為被告。

從客體上看，環(huán)境公益訴訟不應(yīng)涉及任何私益，否則會(huì)出現(xiàn)私益訴訟人假借環(huán)境公益訴訟而獲取私利的濫訴現(xiàn)象［2］。

2 我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度現(xiàn)狀

目前，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度主要表現(xiàn)為原告主體資格標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)、范圍狹窄。其主體主要有以下幾種：①公眾。我國(guó)法律規(guī)定，與案件無直接利害關(guān)系的人不具有原告訴訟主體資格，原告訴訟主體資格僅限定為與案件有直接利害關(guān)系的人，另外，后代人環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)法律未作規(guī)定。②環(huán)保公益團(tuán)體。環(huán)保公益團(tuán)體由于法律未明確規(guī)定其具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格，其訴訟請(qǐng)求很難得到法院支持，其作用未充分發(fā)揮出來。直至近年，環(huán)保公益團(tuán)體作為原告訴訟主體身份提起的環(huán)境公益訴訟逐漸被法院重視，其標(biāo)志性事件是2009年7月6日，江蘇省無錫市中級(jí)人民法院正式受理由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案，該案屬于我國(guó)首例由環(huán)保團(tuán)體作為原告訴訟主體提起的環(huán)境公益訴訟案件。③環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)。我國(guó)法律規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)是以行政訴訟被告的身份參加訴訟的，并未規(guī)定其具有原告訴訟主體資格。直至近年來，環(huán)保行政機(jī)關(guān)才逐漸成為原告訴訟主體，如2010年6月21日，昆明市環(huán)保局正式以原告身份向昆明中院環(huán)保審判庭提起訴訟，狀告轄區(qū)內(nèi)兩家養(yǎng)豬企業(yè)污染地下水源。④檢察機(jī)關(guān)。法律規(guī)定只有當(dāng)環(huán)境侵害人犯污染環(huán)境罪時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才主動(dòng)提起刑事公訴，或附帶提起民事公訴［3］，未明文規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以主動(dòng)對(duì)個(gè)人、企業(yè)單獨(dú)提起民事公訴，但近年來，檢察機(jī)關(guān)也開始主動(dòng)對(duì)個(gè)人、企業(yè)單獨(dú)提起民事公訴。檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的職責(zé)詳見以下案例。

案例1：2013年7月，深圳市某公司員工丁某，擅自排放未達(dá)標(biāo)的生產(chǎn)廢水至雨水溝。經(jīng)監(jiān)測(cè)，排放廢水中p H值、總鎳濃度、總銅濃度均超過排放標(biāo)準(zhǔn)3倍以上。2013年11月22日，深圳市寶安區(qū)人民檢察院依法以涉嫌污染環(huán)境罪對(duì)丁某提起公訴。

分析：根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，非法排放含重金屬、持久性有機(jī)污染物等嚴(yán)重危害環(huán)境、侵害人體健康的污染物超過國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)法律授權(quán)制定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)三倍以上的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”。本案丁某非法排放含重金屬超過規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)三倍以上，屬于嚴(yán)重污染環(huán)境，已構(gòu)成污染環(huán)境罪且情節(jié)嚴(yán)重，公訴機(jī)關(guān)——檢察院主動(dòng)對(duì)丁某提起公訴符合法律規(guī)定。

案例2：2004年4月，湖南省某縣檢察院對(duì)縣衛(wèi)生紙廠犯污染環(huán)境罪提起刑事公訴，同時(shí)就環(huán)境遭受污染附帶提起民事公訴。法院對(duì)責(zé)任人判處刑事處罰外，同時(shí)判處紙廠附帶賠償7萬元。

分析：本案因行為人犯污染環(huán)境罪依法被判處刑事處罰，為了保護(hù)環(huán)境，維護(hù)環(huán)境公益，檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家充當(dāng)原告訴訟主體行使權(quán)利，附帶對(duì)犯罪分子提起民事公訴，檢察院主動(dòng)對(duì)個(gè)人和企業(yè)附帶提起民事公訴具有環(huán)境公益訴訟性質(zhì)。在近年司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)也主動(dòng)提起民事公訴。

案例3：2004年5月，四川省某縣人民檢察院主動(dòng)對(duì)其轄區(qū)的八家石材廠下達(dá)檢察建議書要求整改治污設(shè)施，理由是其生產(chǎn)活動(dòng)嚴(yán)重破壞清水河生態(tài)環(huán)境，如拒絕整改或整改效果不好，繼續(xù)污染環(huán)境，將對(duì)其提起民事公訴［4］。

分析：本案司法實(shí)踐中，該案是國(guó)家公訴機(jī)關(guān)——檢察機(jī)關(guān)首次主動(dòng)對(duì)企業(yè)單獨(dú)提起民事公訴案件，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)原告訴訟主體對(duì)企業(yè)單獨(dú)提起民事公訴具有環(huán)境公益訴訟性質(zhì)。

3 完善措施

建立我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度，最關(guān)鍵、最核心、且首先要解決的是原告訴訟主體資格問題，逐漸明確原告主體的判斷標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大其主體范圍。

只要環(huán)境公共利益遭受或可能遭受侵害（即對(duì)環(huán)境的侵害）。任何人（包括后代人）都可以提起訴訟。擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體范圍應(yīng)該建立三元制的訴訟主體模式，具體包括：①普通公眾。普通公眾主要指除環(huán)保公益團(tuán)體、特定國(guó)家機(jī)關(guān)外的一切自然人或法人。他們既可以直接向法院提起訴訟，也可以申請(qǐng)?zhí)囟▏?guó)家機(jī)關(guān)或請(qǐng)求環(huán)保公益團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟。與案件無利害關(guān)系的普通公眾由于專業(yè)知識(shí)欠缺、信息量掌握較少、訴訟成本較高，環(huán)境公益訴訟也不能為原告訴訟主體帶來直接的利益，因此，必須建立能為原告訴訟主體提供專業(yè)知識(shí)與信息、專業(yè)法律咨詢、低訴訟費(fèi)用、適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的相關(guān)訴訟制度，保障原告訴訟主體利益。與案件有利害關(guān)系的普通公眾也可以提起環(huán)境公益訴訟，前提是其訴訟請(qǐng)求的目的不在于獲得自身的侵害賠償，而在于停止某種對(duì)環(huán)境產(chǎn)生危險(xiǎn)的行為。②環(huán)保公益團(tuán)體。環(huán)保公益團(tuán)體相對(duì)于普通公眾保護(hù)環(huán)境更專業(yè)，具有更專業(yè)的人員、更先進(jìn)的技術(shù)以及更強(qiáng)大的社會(huì)影響力，易于與被告尤其是環(huán)保行政機(jī)關(guān)相抗衡。環(huán)保公益團(tuán)體可以自己名義提起訴訟，其代表成員也可以個(gè)人名義提起訴訟。事實(shí)上，國(guó)外的環(huán)境公益訴訟很多都是由環(huán)保團(tuán)體作為原告訴訟主體提起的，如美國(guó)絕大多數(shù)公民訴訟是通過公民團(tuán)體即環(huán)境保護(hù)團(tuán)體進(jìn)行的，即使沒有現(xiàn)成的團(tuán)體，他們也會(huì)臨時(shí)成立團(tuán)體或者協(xié)會(huì)來代表公共利益提起訴訟。③特定國(guó)家機(jī)關(guān)。主要指環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。當(dāng)環(huán)境遭到侵害時(shí)，沒有其他權(quán)利主體（原告訴訟主體），或其他權(quán)利主體缺乏訴訟能力，或提起訴訟的難度過大，或收集證據(jù)困難時(shí)，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該充當(dāng)原告主體以彌補(bǔ)原告訴訟主體的缺位［5］。檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保行政機(jī)關(guān)都不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體，二者只有攜手合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，才能真正提高環(huán)境訴訟效率。具體措施如下：

◆完善立案調(diào)查 檢察機(jī)關(guān)受理侵害環(huán)境公益的刑事、民事、以及行政案件時(shí)，環(huán)保行政主管部門應(yīng)配合進(jìn)行核查、審查，并將涉及侵害環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、化驗(yàn)結(jié)果、鑒定結(jié)果、評(píng)估結(jié)論等影像影視及文字資料作為證據(jù)移送檢察機(jī)關(guān)。

◆建立環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督 環(huán)保行政主管部門出現(xiàn)執(zhí)法不作為或者執(zhí)法行為嚴(yán)重違法時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，環(huán)保行政主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正自身行為，并將糾正情況書面告知檢察機(jī)關(guān)，如檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)保行政主管部門糾正行為仍然違法時(shí)，環(huán)保行政主管單位應(yīng)繼續(xù)糾正自身行為，直至合法。

◆探索適合中國(guó)實(shí)際的環(huán)境公益訴訟制度 各基層法院在各縣級(jí)單位率先試點(diǎn)，環(huán)保部門代表公共利益以原告訴訟主體身份向侵害環(huán)境的個(gè)人、企業(yè)提起民事公訴的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合并給以法律專業(yè)知識(shí)上的支持，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境行政主管單位以及各基層法院應(yīng)攜手聯(lián)合，為探索適合我國(guó)實(shí)際的環(huán)境公益訴訟制度積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。

4 結(jié)束語

任何人包括后代人都可以對(duì)正在或已經(jīng)侵害或可能侵害環(huán)境的行為提起環(huán)境公益訴訟，環(huán)保公益團(tuán)體應(yīng)逐漸登上舞臺(tái)成為最主要、最理想的原告訴訟主體，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家環(huán)境保護(hù)的代表，可以成為關(guān)于環(huán)境糾紛的行政訴訟被告，也可以成為環(huán)境公益訴訟的原告訴訟主體，檢察機(jī)關(guān)除可以提起刑事公訴、附帶民事公訴外，還可以對(duì)個(gè)人、企業(yè)環(huán)境侵權(quán)行為人提起民事公訴。檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保行政機(jī)關(guān)都不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體，二者只有攜手合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，才能提高環(huán)境訴訟效率，真正為構(gòu)建我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

［1］ 陳珠.關(guān)于我國(guó)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的思考[J].法制與社會(huì),2008(10):102-103.

［2］ 李勁.國(guó)外環(huán)境公益訴訟主體資格的確定及其借鑒[J].法學(xué)雜志,2011(10):90-93.

［3］ 李義松,蘇勝利.環(huán)境公益訴訟的制度生成研究—以近年幾起環(huán)境公益訴訟案為例展開[J].中國(guó)軟科學(xué),2011 (4):88-96.

［4］ 周立坤,張芬霞.國(guó)外環(huán)境公益訴訟及其評(píng)述[J].法制與社會(huì),2009(22):283-284.

［5］ 蔡守秋.論環(huán)境公益訴訟的幾個(gè)問題[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2009,9(9):1-8.

（編輯 王蕊）

中國(guó)石油著力建立油氣管道標(biāo)準(zhǔn)體系

為繼續(xù)保持管道建設(shè)技術(shù)國(guó)際領(lǐng)跑地位，掌握更多話語權(quán)，今后一個(gè)時(shí)期，中國(guó)石油將繼續(xù)著力于科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，建立具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的油氣管道標(biāo)準(zhǔn)體系?！笆濉币詠?，中國(guó)石油油氣管道設(shè)計(jì)獲專利授權(quán)183項(xiàng)，形成標(biāo)準(zhǔn)219項(xiàng)。2013年，中國(guó)石油管道建設(shè)充分發(fā)揮“產(chǎn)、學(xué)、研、用”協(xié)同創(chuàng)新模式的先導(dǎo)性，以推進(jìn)油氣管道裝備國(guó)產(chǎn)化、加強(qiáng)管道建設(shè)技術(shù)儲(chǔ)備為重點(diǎn)，積極組織科技攻關(guān)，先后實(shí)現(xiàn)輸油泵機(jī)組、關(guān)鍵閥門等14種油氣管道關(guān)鍵設(shè)備進(jìn)入首臺(tái)套產(chǎn)品試制階段，并將在西四線、慶鐵四線“大顯神威”；油氣管道SCADA國(guó)產(chǎn)化系統(tǒng)初步集成，X90高強(qiáng)度鋼管千噸級(jí)試制順利完成；作為我國(guó)首個(gè)20 MW級(jí)電驅(qū)壓縮機(jī)組工業(yè)性試驗(yàn)站、首套國(guó)產(chǎn)化壓縮機(jī)組樣板場(chǎng)站——西二線高陵分輸壓氣站4臺(tái)壓縮機(jī)組投產(chǎn)至今保持平穩(wěn)運(yùn)行狀態(tài)，打破國(guó)外對(duì)此類設(shè)備的技術(shù)壟斷和貿(mào)易壁壘；0.8設(shè)計(jì)系數(shù)首次在西三線西段進(jìn)行工業(yè)應(yīng)用等。

中國(guó)石油管道建設(shè)按照“綜合成套、整體協(xié)調(diào)、重在實(shí)施、閉環(huán)控制、持續(xù)改進(jìn)”的工作方針，扎實(shí)推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化、信息化”三化工作。中緬油氣管道等9 600 km管道應(yīng)用并行敷設(shè)技術(shù)，節(jié)約投資35億元。西二線、西三線等86座總長(zhǎng)約100 km的隧道應(yīng)用優(yōu)化簡(jiǎn)化成果，節(jié)約投資近6.9億元。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)備材料技術(shù)規(guī)格書的建立，減少管材種類70%，縮短設(shè)計(jì)周期20%，有效降低采購(gòu)成本。170座站場(chǎng)和閥室采用站場(chǎng)建筑及總圖標(biāo)準(zhǔn)圖集，設(shè)計(jì)錯(cuò)漏碰缺率、技術(shù)失誤率分別降低30%和15%，縮短設(shè)計(jì)周期15%。項(xiàng)目全生命周期數(shù)據(jù)庫(kù)、協(xié)同設(shè)計(jì)平臺(tái)建設(shè)全面啟動(dòng)，哈沈線、西三線中段數(shù)字化設(shè)計(jì)順利推進(jìn)。隨著國(guó)家對(duì)管道建設(shè)質(zhì)量、安全、環(huán)保要求的不斷提高，必須依靠技術(shù)進(jìn)步和管理創(chuàng)新，推動(dòng)管道建設(shè)發(fā)展從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，為管道建設(shè)有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)發(fā)展提供有力技術(shù)支撐與保障。

2014年，中國(guó)石油將圍繞油氣輸送、油氣儲(chǔ)存、工程建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)、材料裝備國(guó)產(chǎn)化5大關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，全面啟動(dòng)“十三五”科技發(fā)展規(guī)劃研究，推進(jìn)大型長(zhǎng)輸管道建設(shè)運(yùn)營(yíng)等理論和技術(shù)創(chuàng)新。針對(duì)天然氣管道高壓大口徑球閥、20 MW級(jí)電驅(qū)壓縮機(jī)組和30 MW級(jí)燃驅(qū)壓縮機(jī)組三大關(guān)鍵設(shè)備在國(guó)產(chǎn)化應(yīng)用中發(fā)現(xiàn)的問題，盡快研究形成配套成熟產(chǎn)品。積極在即將開工的西四線等項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工中推廣應(yīng)X90高強(qiáng)度管道建設(shè)成套技術(shù)。推進(jìn)哈沈線、西三線中段“數(shù)字管道”試點(diǎn)實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)全生命周期可視化監(jiān)控和管理及綜合價(jià)值最大化為目標(biāo)，由項(xiàng)目全生命周期向資產(chǎn)全生命周期延伸，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、施工及運(yùn)行全過程，實(shí)現(xiàn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與管理標(biāo)準(zhǔn)有效融合。

（摘編自 中國(guó)石油報(bào) 2014-03-26）

1005-3158（2014）02-0064-03

2013-12-18）

10.3969／j.issn.1005-3158.2014.02.021

熊煥喜，2012年畢業(yè)于北京理工大學(xué)環(huán)境資源保護(hù)法專業(yè)，碩士，現(xiàn)在中國(guó)石油安全環(huán)保技術(shù)研究院從事石油政策法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)研究工作。通信地址：北京市昌平區(qū)沙河鎮(zhèn)西沙屯橋西中國(guó)石油創(chuàng)新基地A座，102206