陳紹輝

◆公共衛(wèi)生與法律

群發(fā)性職業(yè)病危機干預體系研究

陳紹輝

群發(fā)性職業(yè)病不僅嚴重損害勞動者的生命健康，也給經(jīng)濟、社會發(fā)展帶來消極影響，處理不當還將引發(fā)嚴重的社會危機，從而影響社會的和諧穩(wěn)定。鑒此，政府部門應建立起相應的危機干預體系，以妥善化解職業(yè)病事故所可能引發(fā)的社會危機，最大程度地降低職業(yè)病事故所帶來的危害。

群發(fā)性職業(yè)??；危機干預；職業(yè)病患者；職業(yè)病危害

“群發(fā)性職業(yè)病”是指在一起職業(yè)病危害事故中多個勞動者因接觸粉塵、放射性物質(zhì)和其他有毒有害物質(zhì)等職業(yè)性危害因素而同時患有職業(yè)病的情形。群發(fā)性職業(yè)病受害者眾多，且疾病呈群體性集中爆發(fā)態(tài)勢，其危害程度遠遠大于其他類型的職業(yè)病危害事故。同時，在發(fā)生群發(fā)性職業(yè)病事件后，患者往往采取集體維權(quán)的方式與用人單位和相關(guān)部門交涉，如處理不當不僅不能及時化解矛盾，還很可能釀成群體性事件，從而影響社會和諧穩(wěn)定。鑒此，為維護職業(yè)病患者的合法權(quán)益，妥善處理群發(fā)性職業(yè)病事件所引發(fā)的社會危害，有必要建立相應的危機干預和處置體系。本文結(jié)合對江西省X縣S鄉(xiāng)和W縣Q鄉(xiāng)群發(fā)性塵肺病事件的調(diào)查和國內(nèi)其他典型群發(fā)性職業(yè)病危害事件的收集，對群發(fā)性職業(yè)病的干預和處置體系進行初步探討，以期拋磚引玉。

一、我國群發(fā)性職業(yè)病危害的現(xiàn)狀及其特點

隨著我國工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化和生產(chǎn)規(guī)模化的發(fā)展，職業(yè)病危害所影響的人群日益廣泛，損害后果日益突出。據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計，我國職業(yè)病發(fā)病人數(shù)總體呈上升趨勢，從2005年的12212例上升到2010年的27240例；在所有新發(fā)職業(yè)病中以塵肺病為主，約占新發(fā)職業(yè)病的75%以上，其次是職業(yè)中毒等其他職業(yè)病。值得注意的是，由于我國職業(yè)病報告制度相當不完善，以上數(shù)據(jù)僅僅是各級衛(wèi)生行政部門職業(yè)病診斷報告的數(shù)量，即只是實際發(fā)生的職業(yè)病的冰山一角，并不能反映職業(yè)病發(fā)病的實際情況。

同時，隨著企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模化，我國職業(yè)病危害呈群發(fā)狀態(tài)，群發(fā)性職業(yè)病事故時有發(fā)生，并呈上升趨勢。據(jù)衛(wèi)生部通報，在2008年各地職業(yè)病報告中，診斷塵肺病新病例數(shù)超過100例的群體性病例報告有13起。近年來，媒體廣泛報道了諸多起群發(fā)性職業(yè)病事故，如安徽省無為縣昆山鄉(xiāng)小煤窯186名農(nóng)民工患塵肺病，廣西壯族自治區(qū)河池市86人、梧州市131人患慢性鉛中毒，云南省水富縣返鄉(xiāng)農(nóng)民工30余人患塵肺病，江西省修水縣上衫鄉(xiāng)近500名農(nóng)民患塵肺病……這些群發(fā)性職業(yè)病危害事件嚴重損害了勞動者的健康，也給當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展造成重大損失，社會影響極其惡劣。[1]職業(yè)病的這一發(fā)展趨勢意味著我國職業(yè)病的防治形勢日趨嚴重、治理難度加大，也標志著特定地區(qū)、行業(yè)的職業(yè)病危害的進一步惡化。

通過對收集的典型群發(fā)性職業(yè)病事件的分析，我國群發(fā)性職業(yè)病呈現(xiàn)出以下特點：其一，塵肺病是導致群發(fā)性職業(yè)病的首要原因。在我們所收集的20余起群發(fā)性職業(yè)病事件中將近90%為塵肺病，其余為職業(yè)中毒事故，尚未收集到其他類型的群發(fā)職業(yè)病。其二，農(nóng)民工是群發(fā)性職業(yè)病的最大受害者，這與農(nóng)民工所從事的職業(yè)有著密切的關(guān)聯(lián)。其三，由于塵肺病等慢性職業(yè)病的發(fā)病具有滯后性、隱匿性，加之農(nóng)民工的流動性較大，從而導致群發(fā)性職業(yè)病出現(xiàn)異地損害，即往往是農(nóng)民工回到原籍后才發(fā)現(xiàn)患病；這給農(nóng)民工維權(quán)帶來巨大的困難，在某種程度上也將職業(yè)病損害的社會成本轉(zhuǎn)嫁給了當?shù)?。其四，從群發(fā)性職業(yè)病受害者的地域分布看，幾乎所有群發(fā)性職業(yè)病事件的受害人均來自中西部地區(qū)，這表明經(jīng)濟越不發(fā)達越可能遭受職業(yè)病的危害；其原因，則主要有二——首先是經(jīng)濟落后地區(qū)以勞動力輸出為主，且勞動者主要從事礦山、采石等職業(yè)病高危職業(yè)；其次是不少高污染企業(yè)轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)，當?shù)卣鶎⒅暈檎猩桃Y和經(jīng)濟建設(shè)的政績工程予以特別保護，如貴州省施秉縣恒盛有限公司就是當?shù)卣ㄟ^隆重的招商儀式引進的企業(yè)，但這家粉塵高污染企業(yè)沒有通過職業(yè)病危害預評價即開工建設(shè)并投產(chǎn)，工作場所沒有采取任何綜合防塵措施和設(shè)置任何職業(yè)病防護設(shè)施，結(jié)果導致195名工人患上塵肺病。[2]

二、群發(fā)性職業(yè)病的社會危害及影響

群發(fā)性職業(yè)病不僅嚴重損害了勞動者特別是青壯年的身體健康，也對當?shù)氐慕?jīng)濟、社會發(fā)展產(chǎn)生深重的消極影響。由于受害者眾多，職業(yè)病事故受害人在投訴無門、維權(quán)困難的情況下，很可能采取上訪、堵塞交通，甚至采用暴力等手段爭取自己的權(quán)利，從而演變?yōu)槿后w性事件，給社會和諧穩(wěn)定帶來嚴重隱患。對此，筆者結(jié)合對江西省X縣S鄉(xiāng)和W縣Q鄉(xiāng)群發(fā)性職業(yè)病事件的調(diào)查和其他典型案例，對群發(fā)性職業(yè)病所造成的危害及影響予以簡要剖析。

（一）職業(yè)病嚴重損害勞動者的生命健康，影響勞動力的可持續(xù)供給

職業(yè)病最大的傷害是人的健康，使勞動者的生命健康及生存質(zhì)量處于十分脆弱的狀態(tài)。由于多數(shù)職業(yè)病患者正處于青壯年，其過早喪失勞動能力，對個人、家庭和社會都是重大損失。同時，嚴重的職業(yè)病將影響到勞動力的持續(xù)供給，甚至影響到當?shù)亟?jīng)濟、社會事業(yè)的健康發(fā)展。以X縣S鄉(xiāng)為例，該縣經(jīng)職業(yè)病診斷確診的塵肺病患者共有489人，處于觀察期的患者136人，80%以上的患者是35～50歲之間的青壯年勞力，塵肺病家庭占到全鄉(xiāng)總戶數(shù)的近六分之一；從1994年以來，已死亡70余人，現(xiàn)處于病危的38人，全部喪失勞動能力的184人；職業(yè)病將該鄉(xiāng)的壯年勞動力損耗六分之一以上，不少家庭面臨迅速貧困、家庭解體、子女失學等問題。

（二）職業(yè)病使勞動者及其家庭背負沉重的經(jīng)濟負擔，生活日益貧困

職業(yè)病不僅損害勞動者健康、使勞動者過早喪失勞動能力，而且治療、康復的費用相當昂貴，給勞動者及其家庭帶來承重的經(jīng)濟負擔。根據(jù)筆者對X縣S鄉(xiāng)和W縣Q鄉(xiāng)塵肺病的調(diào)查，塵肺病患者僅藥費每年至少花費2000～3000元，住院治療則至少1萬元以上，如需吸氧僅氧氣費每年至少花費1萬元以上。沉重的醫(yī)療費用使不少家庭因病致貧、因病返貧，生活極為困難。

（三）群發(fā)性職業(yè)病影響社會秩序和穩(wěn)定，不利于社會和諧

群發(fā)性的職業(yè)病不僅制約了當?shù)亟?jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，也給社會秩序和社會治安帶來嚴重隱患，甚至成為影響社會和諧的重要因素。以X縣S鄉(xiāng)為例，從1996年以來診斷出近500名塵肺病患者，由于當?shù)卣茨芗皶r妥善處理，引起眾多患者集體到上級政府上訪、申訴，甚至阻塞國道交通，從而引發(fā)患者與地方政府數(shù)年的沖突。W縣Q鄉(xiāng)的塵肺病患者也因職業(yè)病的診斷、鑒定、賠償問題多次到省政府及相關(guān)部門上訪、申訴等，經(jīng)各級政府的妥善解決方最終得以平息。同樣，2009年7月23日，在湖南耒陽農(nóng)民工群發(fā)性塵肺病事件中，100余名農(nóng)民工以企業(yè)公然違法、政府監(jiān)管失職為由來到深圳市政府辦公大樓前冒雨靜坐，要求深圳市政府承擔賠償責任。[3]

在職業(yè)病嚴重的地區(qū)，職業(yè)病患者往往成為影響當?shù)厣鐣€(wěn)定與和諧的不安定因素。以S鄉(xiāng)為例，一些塵肺病人只要與他人發(fā)生稍許摩擦，就可能糾集起幾十個甚至上百個病人，與對方發(fā)生械斗，如處理不當很可能釀成大規(guī)模的社會沖突；有的病人認為“自己都是要死的人了”，沒什么可怕的，無論遇到什么事情都喜歡挑頭，甚至尋釁滋事。據(jù)統(tǒng)計，2005年S鄉(xiāng)發(fā)生與塵肺病人相關(guān)的群體性事件11起，2007年小規(guī)模的事件七八起，鄉(xiāng)政府每年用于塵肺病患者“維穩(wěn)”方面的支出都在5萬元以上，且呈逐年增長之勢。同樣，在W縣Q鄉(xiāng)，鄉(xiāng)政府和村干部最頭痛的事情就是處理由塵肺患者引起的各種社會治安事件。

（四）群發(fā)性職業(yè)病給地方政府帶來嚴重的經(jīng)濟社會問題，影響當?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展

多數(shù)群發(fā)性職業(yè)病受害者都是沒有穩(wěn)定收入來源的農(nóng)民，在職業(yè)病危害發(fā)生后，由于勞動關(guān)系確認難、維權(quán)成本高，不少勞動者無法通過法律途徑獲得賠償；這直接導致勞動者的治療、康復等費用全部轉(zhuǎn)嫁給了勞動者及其家庭，甚至是當?shù)卣?，從而給當?shù)卣畮沓林氐呢摀⒁l(fā)復雜的社會問題——有的地方政府由于對職業(yè)病的發(fā)生負有無法推卸的責任，如政府參與職業(yè)病危害企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動或者放任企業(yè)的違法生產(chǎn)，勞動者便將矛頭對準地方政府，從而引起嚴重的社會沖突；有的地方政府迫于壓力，不得不承擔起賠償受害者的沉重責任，自我發(fā)展能力因此而遭到嚴重削弱，甚至陷入由職業(yè)病引發(fā)的賠償、穩(wěn)定、安撫、救助等泥潭之中而無暇顧及其他。例如，在S鄉(xiāng)，塵肺病患者的賠償給鄉(xiāng)政府帶來沉重的財政負擔，從而導致鄉(xiāng)政府債臺高筑，負債高達700余萬元；同時，鄉(xiāng)政府每年花費將近三分之二的人員、經(jīng)費用于處理由塵肺病引發(fā)的各類事務——可以說，該基層政府的工作完全是以處理塵肺病為中心，根本就無力發(fā)展經(jīng)濟、完善基礎(chǔ)設(shè)施和引導農(nóng)民致富。

三、群發(fā)性職業(yè)病危機干預體系之構(gòu)建

群發(fā)性職業(yè)病社會影響廣泛、損害巨大，如果集中爆發(fā)，對于特定地區(qū)尤其是經(jīng)濟落后地區(qū)，可能產(chǎn)生強烈的社會沖擊；若不妥善解決，甚至很可能釀成嚴重的社會危機。鑒此，政府部門應建立起相應的危機干預體系，以妥善化解職業(yè)病事故所可能引發(fā)的社會危機，最大程度地降低職業(yè)病事故所帶來的危害。其具體應包括：

（一）建立群發(fā)性職業(yè)病的應急處置體系

1．將職業(yè)病事件納入政府公共事件應急預案。

公共事件應急預案是針對可能發(fā)生的重大事故(件)或災害，而預先制定的一整套關(guān)于應對和處置突發(fā)公共事件的協(xié)議或安排。保證迅速、有序、有效地開展應急與救援行動，降低事故損失。群發(fā)性職業(yè)病事故可納入公共衛(wèi)生事件的范疇。各級政府應將職業(yè)病事故納入本行政區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生事件應急預案；對于職業(yè)病危害嚴重的地區(qū)，還有必要制定專項的預案，從而為群發(fā)性職業(yè)病的處置提供行動指南。

2．建立職業(yè)病事故監(jiān)測與預警機制。

為了更好地監(jiān)測與預警職業(yè)病危害，必須不間斷地收集、分析、報告職業(yè)病危害，建立起一套系統(tǒng)有序的監(jiān)測與預警機制，為早期發(fā)現(xiàn)、有效控制和預防職業(yè)病危害事故提供信息保障。首先，應建立職業(yè)病危害監(jiān)測體系。各級政府應建立監(jiān)測機構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)報告體系，對職業(yè)病事故實行動態(tài)實時報告，并根據(jù)監(jiān)測信息，及時準確掌握職業(yè)病危害動態(tài)，必要時作出預警。其次，應建立職業(yè)病危害預警機制，包括預警分析和預警監(jiān)控制度?！邦A警分析”是指對各種職業(yè)病危害進行診斷、評估與識別并及時報警的管理活動?！邦A警監(jiān)控”是指根據(jù)預警分析的結(jié)果，對危害征兆的不良趨勢進行及時預防與控制的管理活動。建立職業(yè)病危害預警機制的目的，在于及時發(fā)現(xiàn)職業(yè)病危害的發(fā)展動態(tài)，并盡早采取有效措施避免事態(tài)的持續(xù)和惡化。

3．完善群發(fā)性職業(yè)病的處置方案。

在發(fā)生群發(fā)性職業(yè)病事故后，政府的基本目標是化解危機，為勞動者提供救治救助，維護勞動者的合法權(quán)利。因此，政府應積極介入到事故處置中去，包括成立中立、權(quán)威的調(diào)查組織，對事故原因進行調(diào)查認定，并提出相應的處置措施。對于受害人的救治和賠償問題，政府部門不應拘泥于責任主體和責任有無因果關(guān)系，而應先行安排患者的治療，以穩(wěn)定患者的情緒；同時，應積極引導患者通過法律途徑解決賠償問題，并為患者提供一切可能的便利，尤其是在勞動關(guān)系的認定、職業(yè)病診斷、工傷認定和勞動能力鑒定和仲裁、訴訟等方面——比如勞動部門應介入事故的調(diào)查，調(diào)查事故原因，查清勞動者與用人單位之間的勞動關(guān)系；司法部門應為患者提供法律援助；衛(wèi)生部門應為職業(yè)病的診斷、鑒定方面提供全面的技術(shù)服務等。

（二）建立全方位的社會保障體系

多數(shù)職業(yè)病患者都存在治療難、康復難等問題；不少職業(yè)病患者甚至因經(jīng)濟困難而無法接受基本治療，處境極為凄慘。但我國相關(guān)社會保險制度（如工傷保險、新農(nóng)合、醫(yī)療保險等）在保險范圍、報銷范圍、比例及數(shù)額等方面都不足以保障職業(yè)病患者的治療需要；此外，農(nóng)民工是群發(fā)性職業(yè)病的最大受害者，而恰恰是這一社會群體游離于現(xiàn)行社會保障體系之外——首先，由于勞動關(guān)系不穩(wěn)定，多數(shù)用人單位沒有為農(nóng)民工辦理醫(yī)療、工傷等社會保險，故一旦發(fā)生職業(yè)病事故，勞動者不能從社會保險和工傷保險中獲得相應的保險待遇；其次，農(nóng)村醫(yī)療保障體系保障范圍、保障水平的有限性，使得職業(yè)病患者難以享受充分的醫(yī)療保障待遇（盡管“新農(nóng)合”已覆蓋全國，但由于“新農(nóng)合”主要實行大病統(tǒng)籌的模式，加之報銷比例偏低，塵肺病等慢性疾病費用在不少統(tǒng)籌地區(qū)不能從門診報銷，職業(yè)病治療用藥在不少地區(qū)也沒有納入基本藥物目錄，職業(yè)病患者即使參加“新農(nóng)合”也不能享受相應的醫(yī)療待遇）；最后，盡管不少地方政府對職業(yè)病患者及其家庭采取了一定的社會救助措施，如將職業(yè)病患者家庭納入農(nóng)村低保、減免子女上學費用、減免稅費等，但由于保障水平有限，不足以緩解職業(yè)病患者家庭的醫(yī)療、基本生活保障問題。因此，職業(yè)病患者的社會保障體系亟待從全方位上予以完善。

1．將塵肺病等職業(yè)病納入“新農(nóng)合”的報銷范圍。

隨著“新農(nóng)合”統(tǒng)籌模式由住院統(tǒng)籌加家庭賬戶模式逐步轉(zhuǎn)變到住院統(tǒng)籌加門診統(tǒng)籌模式，“新農(nóng)合”的保障范圍不斷擴大，基本能將所規(guī)定的門診大病和慢性疾病納入“新農(nóng)合”報銷范圍。為切實保障“參合”職業(yè)病患者的健康利益，地方政府應根據(jù)職業(yè)病治療康復的實際需要，有針對性地對“新農(nóng)合”作如下適當調(diào)整:一是將塵肺病等職業(yè)病納入門診報銷范圍；二是將塵肺病等職業(yè)病常用藥物納入當?shù)鼗居盟幠夸?，提高醫(yī)藥費報銷比例；三是政府補貼職業(yè)病患者家庭“新農(nóng)合”個人繳費。

2．將職業(yè)病患者納入工傷保險。

應按照國家對“老工傷”人員的政策，堅持特事特辦的原則，將職業(yè)病患者納入工傷保險，并從納入次序、勞動關(guān)系認定、傷殘等級鑒定、工傷保險待遇等方面堅持從寬原則。為保障工傷保險基金的承受水平，地方政府應通過財政等渠道增加工傷保險基金。

3．將職業(yè)病患者納入最低生活保障。

將難以納入工傷保險的患者及其家庭和其他職業(yè)病患者的家庭，納入當?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ?，以保障職業(yè)病患者及其家庭的基本生活。

4．建立多渠道的社會救助體系。

一是政府對職業(yè)病患者的治療給予救助，各級政府根據(jù)財政能力給予救助資金，以緩解患者的醫(yī)療救治問題；二是鼓勵社會捐助，鼓勵個人和企事業(yè)單位開展愛心捐贈活動，為職業(yè)病患者治療和生活募集資金。

（三）建立職業(yè)病患者的心理干預體系

塵肺病等慢性職業(yè)病給患者帶來沉重的心理壓力，悲觀、絕望、無助、憤懣、敏感是患者普遍的心理情緒狀態(tài)，這在群發(fā)性職業(yè)病患者群體中顯得格外明顯。群發(fā)性職業(yè)病患者的心理問題并非是個體問題，而是屬于群體性心理行為；對患者的治療也不僅應關(guān)注疾病本身的治療，也應重視患者的心理干預和心理疏導。有效地心理干預措施不僅能夠化解患者的不良情緒、改善患者的生活質(zhì)量、提升治療的效果，也能有效地防范因不良心理而誘發(fā)的不當行為。因此，一旦發(fā)生群發(fā)性的職業(yè)病危害事故，政府部門在妥善處理受害人的賠償、治療、安撫的同時，也應重視對患者群體的心理危機干預，化解患者因疾病而引發(fā)的各種心理問題；同時，醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)務人員在對職業(yè)病患者進行治療之時，也應重視對患者心理的干預和治療，以使治療達致最佳的效果。[4]

[1]王均珠，常青.職業(yè)病呈群發(fā)性態(tài)勢[N].貴陽日報，2009-05-14（B4）.

[2]劉文國.貴州施秉195工人患塵肺病企業(yè)系當?shù)叵冗M典型[EB/OL].[2013-12-01].http://news.qq.com/a/20100628/ 001600.htm.

[3]謝建超.深圳湘籍務工人員塵肺病患者維權(quán)調(diào)查[N].中國經(jīng)濟時報，2009-8-21.

[4]陳田林,羅嵐,陳紹輝.塵肺病患者心理干預體系探討[J].中國職業(yè)醫(yī)學，2011(6):238-240.

（責任編輯：魏洋）

Study on Crisis Intervention System of Mass Occupational Diseases

Chen Shaohui

Mass occupational disease not only seriously does damage to the workers'life and health,but also causes negative impact on economic and social development.If it is not handled properly,it will lead to serious social crisis,thus affect social harmony and stability.In order to properly resolve the social crisis of occupational diseases and reduce the harm of occupational diseases,the government departments should establish appropriate crisis intervention system.

mass occupational disease；crisis intervention;occupational disease patient；occupational disease hazard

陳紹輝，江西中醫(yī)藥大學副教授，主要研究方向為衛(wèi)生法。