劉 忠 汪仁潔

2008年下半年，作為世界頭號經濟強國的美國發(fā)生次貸危機而引發(fā)全球金融風暴；2011年，歐盟五國(葡萄牙、意大利、愛爾蘭、希臘、西班牙)又陷入主權債務危機的漩渦之中。此外，日本和法國等發(fā)達經濟體所面臨的債務循環(huán)壓力也都在不斷加重。除芬蘭、瑞典、丹麥、澳大利亞等少數發(fā)達國家外，其他發(fā)達國家的政府債務總額占國民生產總值的比重基本都已經超過60%的警戒線。當前，政府債務問題已經成為一個世界性課題。不僅西方發(fā)達國家，發(fā)展中國家也面臨政府債務規(guī)模不斷擴大的難題。2008年末，為應對國際金融危機對我國經濟的沖擊，刺激國內經濟發(fā)展，擴大國內投資和消費規(guī)模，中央政府出臺了“四萬億”經濟刺激計劃，地方政府為完成投資任務，大量通過政府融資平臺舉借債務，形成了規(guī)模龐大的地方政府隱性債務。國家審計署2013年12月30日公布的我國債務數據顯示：截至2013年6月底，全國各級政府有償還責任的債務20.7萬億元(直接債務)；其中，省市縣鄉(xiāng)四級地方政府負有償還責任的債務10.89萬億元(其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務3070億元)；如果計算或有債務，廣義的地方債務規(guī)模為17.8萬億元。從整體情況看，中國政府的直接債務占GDP比重大約為37.7%；如果算上“或有債務”，中國政府負債總額約30.27萬億元，廣義負債率約55.2%[1]。

可見，中國的地方政府債務(以下簡稱地方債務)規(guī)模已經達到了相當大的規(guī)模，地方融資平臺的規(guī)范和管理已經刻不容緩。有鑒于此，本文擬對中國當前地方債務問題的現狀、成因以及潛在的金融風險進行探析，并對如何防范地方債務問題所蘊藏的金融風險略陳管見。

一、 當前我國地方政府債務的現狀

近年來，中國各級地方政府積極貫徹黨中央、國務院擴大投資、刺激消費的經濟發(fā)展方略，積極搭建、利用各種地方政府投融資平臺，通過政府借款為國民經濟總量的持續(xù)擴大提供資金保障，結果導致地方債務規(guī)模龐大，一些地方政府陷入無力償債的境地，使得我國地方債務面臨失控，蘊藏著政府誠信缺失和引起金融危機的風險。問題主要表現在：

第一，地方債務規(guī)模龐大。據各地銀監(jiān)會統(tǒng)計，截至2009年5月，在國家一攬子經濟刺激計劃下，全國各級地方政府累計注冊成立8200多家投融資平臺公司，僅縣級投融資公司就接近5000家，全國的鄉(xiāng)級政府借債率接近100%，平均負債接近400萬元。地方債務占地方財政收入的比重不斷上升，平均接近98%，甚至有些地方城市的投融資平臺公司貸款債務率已高達200%。至國際金融危機爆發(fā)后的2009年年底，各級地方政府投融資平臺公司的貸款余額即達7.4億元，比2008年增長70%，占到當年一般貸款余額的20%。地方債務所占財政收入的比重不斷上升，說明中國的地方行政體系基本都在舉債維持。融資平臺的投融資能力與還款能力均須以政府財政的顯性或隱性擔保為前置條件。融資平臺一旦發(fā)生還款困難，地方政府將直接或間接地承擔還款責任。

第二，地方財政擔保利用了國家財政制度的漏洞。中國法規(guī)未賦予地方政府發(fā)行公債的權利，各級地方政府為籌措資金，一般會成立一個名義上的投融資公司，也就是地方政府常以土地、股權和國債等國有資產，包裝成立一個資本額度和現金流均達到《公司法》規(guī)定標準的投融資公司，然后以財政補貼的名義確立該公司的還款義務，通過投融資公司的多渠道融資實現地方政府貸款舉債的意圖。有時地方政府為了促進相關融資平臺順利從銀行貸款，會想方設法替該平臺向銀行出具各種貸款擔保，這些擔保包括了地方政府開具的還貸支持文件、出具的還本付息承諾等。通過這種方式，政府雖可實現以融資平臺從多家銀行貸款的目的，但顯然是利用了國家財政制度的漏洞，有違國家控制地方債務規(guī)模、穩(wěn)定地方經濟秩序的初衷。

第三，地方債務擴大了銀行的不良資產規(guī)模。地方債務雖然融資渠道多樣，來源不一，但是最終還是來自各銀行。地方債務一旦出現還貸困難，就會對銀行債權形成沖擊。當前，我國地方債務涉及的融資平臺大多存在違規(guī)擔保、項目投資經營不善和投資難以收回的風險，這些風險最終都會通過融資平臺的各種渠道轉嫁給銀行，給銀行造成不良貸款規(guī)模和不良貸款率升高的經營風險，并最終對我國的金融體系和經濟運行產生負面影響。

第四，地方債務對政府財政形成了不小的壓力。通過地方政府成立投融資公司，搭建貸款舉債的有效平臺，可以幫助政府籌措發(fā)展資金。但是，地方債務的擴大最終還是要通過國家各級地方財政來償還，其規(guī)模不斷擴大，結構日益復雜，最終對我國的財政收入和金融安定形成了很大壓力。在分稅制下，地方經濟發(fā)展水平既與地方政府的財政收入規(guī)模有關，也與地方政府的投融資能力有關。地方債務可以解決地方財政的燃眉之急，但卻不是應對發(fā)展資金匱乏的長遠之計。

二、地方債務規(guī)模擴大的成因

自2011年以來，隨著我國地方融資平臺數量不斷增多，規(guī)模不斷擴大，各級地方政府的債務問題日益嚴峻，引發(fā)政府、學界的強烈關注。據2010年第三次全國經濟金融形勢會議披露，中國至少有1.7萬億債務存在演變成壞賬的風險，這種情況如果不加控制，一旦政府財政出現大面積無力償還銀行貸款的局面，我國就可能出現類似于美國和西歐相關國家的金融危機，對我國當前健康、穩(wěn)定的經濟運行秩序構成不小的沖擊。這筆數額極大的債務的成因主要有以下幾點：

第一，地方財政不足導致政府不得不大量舉債。過去，我國的政府財政體系明顯對地方傾斜，地方財政占國家財政總量的比重超過50%。但是，隨著1994年我國開始進行全國范圍內的分稅制改革，地方財政占國家財政的比例大幅度下滑，而中央財政占全國財政資金的比例則急劇增加，從1993年的39%提高到了2004年的57%。分稅制改革雖然有利于理順政府財政權和行政權之間的關系，有利于增強中央政府的財政能力，也有利于中央政府統(tǒng)籌全局，合理配置國家財政收入，優(yōu)先解決、充分保障國家和社會發(fā)展急需的支出對象對資金的迫切需求，但也造成了地方政府財政規(guī)模的相對縮小和財政負擔的加重。進入新世紀后，中國的改革開放進入一個新的歷史階段，這具體表現在：加快轉變經濟增長方式，實現產業(yè)結構的調整與優(yōu)化，不再單純追求國民經濟總量的擴大，而是更注重經濟發(fā)展的質量提高和結構優(yōu)化。隨著我國市場經濟體制的不斷完善和政府機構改革及職能的不斷轉變，中央與地方的關系得到了較好的協調和完善，地方政府的自主權和決策權不斷增多。在此背景下，許多具有地方發(fā)展?jié)摿Φ拇箜椖块_始由省、市下放到縣、鄉(xiāng)，不僅擴大了地方政府的事權，還擴大了地方政府的職能。但是，各級地方政府發(fā)展機遇的增多并沒有相應的財政資金保障。為了應付這種情況，各地方政府開始陸續(xù)成立投融資平臺，通過吸收社會資金、銀行貸款等方式籌集資金，為市政建設、公共事業(yè)和基礎設施建設買單。

第二，地方政府政績考核標準以經濟論成敗。十一屆三中全會以來，發(fā)展成為中國推動現代化進程的不懈追求，然而，發(fā)展應當是一個綜合物質發(fā)展、精神發(fā)展、生態(tài)發(fā)展和政治發(fā)展等的科學發(fā)展。過去，由于我國對發(fā)展的認識不足、理解不到位或由于經濟發(fā)展水平的限制，對發(fā)展的理解存在片面強調經濟發(fā)展的傾向。在這種片面認識下，地方政府大都追求經濟發(fā)展速度和國民生產總值總體規(guī)模的擴大，拉資金、上項目、搞經濟開發(fā)區(qū)等成為我國各級政府優(yōu)先追求的目標,GDP規(guī)模甚至成為政府政績考核的唯一標準，它直接與官員的升遷、獎懲掛鉤。在此背景下，各級地方政府只顧當前經濟總量規(guī)模擴大的眼前利益，盲目上馬一些能夠帶來GDP迅速擴大的形象工程，導致本應為社會提供行政服務的地方各級政府帶有了某種經濟屬性，為籌集項目資金，甚至成立一些附屬于地方政府的投融資平臺公司。與此同時，各地方政府之間在市場經濟體制日漸完善的今天，還存在激烈的競爭關系，能否在有限的市場資源中為地方經濟發(fā)展爭取到更多的資金、技術和人才成為決定地方經濟發(fā)展的關鍵，而通過發(fā)行債券或借助融資平臺向社會籌措資金并向銀行貸款，可以為地方發(fā)展爭取到更多的資金，并贏得寶貴的發(fā)展時間。此外，本屆政府的融資債務可以交由下屆政府償還，由此導致各級地方政府借債發(fā)展經濟的愿望和沖動非常強烈。因此，地方政府通過借貸融資促進地方發(fā)展就成為地方經濟發(fā)展的主要方式，既有必要性，又有可行性，歷屆地方政府的債務不斷累積，導致我國地方債務規(guī)?？偭砍掷m(xù)擴大。

第三，國際國內宏觀經濟走勢低迷的沖擊。近年來，國際經濟形勢持續(xù)不景氣，美國次貸危機、歐債危機帶來的全球性金融動蕩不僅造成本國經濟發(fā)展速度放緩甚至停滯，也對整個世界的總體經濟走勢產生了極大的負面沖擊，相關國家的國內消費需求不斷萎縮，進口能力下降。我國處于產業(yè)結構的較低層次，對外貿易以出口初級工業(yè)制品為主，國際經濟形勢的低迷導致我國的出口難度增大。在此背景下，擴大國內投資，刺激國內需求，成為中國維持經濟發(fā)展的唯一選擇。2009年，隨著國際出口市場萎縮對國內經濟影響的不斷凸顯，中央政府決定推行4萬億經濟刺激計劃，規(guī)定由中央財政出資1.18億元，其余資金由地方政府自主籌集。在擴大投資、維持經濟增長的號召下，各級地方政府掀起了新一輪興建基礎設施、擴大投資規(guī)模的浪潮。然而，在我國現行的財政體制下，各級地方政府可支配的財政收入相對有限，只能勉強維持正常的行政支出，根本無力承受大型基礎設施建設對資金的巨額需求。因此，建立投融資公司或發(fā)行地方債券，面向銀行和民間融資，就成為各級地方政府完成投資要求的基本手段，由此造成國內投融資平臺數量迅速增加，使得各級地方政府的債務規(guī)模大量上升。此外，在國際國內經濟形勢低迷、擴大投資、刺激內需的背景下，房地產業(yè)成為地方政府重點發(fā)展的行業(yè)。地方政府扎堆進行房地產開發(fā)，大量貸款、舉債，并積極吸收民間資本參與開發(fā)，成為地方債務規(guī)模擴大的又一根源。當前，我國地方政府債務中的很大一部分都與房地產市場的無序投資和盲目發(fā)展有關。

第四，地方政府預算支出變動是地方債務變動的原因。正如繆小林等人所指出的，“地方政府缺乏嚴格的預算約束控制機制，同時地方政府也追求預算效用最大化，使得地方政府行為模式發(fā)生改變，地方財政收支逐漸由‘量入為出’向‘量出為入’轉變。地方政府預算支出擴張必然導致地方政府債務規(guī)模的膨脹”[2]。

三、當前地方債務蘊藏的金融風險

據國家審計署公布的債務數據，2009年，我國地方債務總額達到7.4萬億元，2013年6月底則增加到17.8萬億元。按照6%的年貸款利率計算，我國各級地方政府當年需要向銀行繳納的利息總額高達4400多億元，而當年我國地方財政收入中，土地收入為1.6萬億元，也就是說，我國土地收入也就是土地置換金收入的近1/3要用來支付地方債務的利息。當前，隨著國務院調控房地產市場一攬子政策的陸續(xù)出臺，我國的房地產價格飛漲的勢頭已經得到明顯遏制，即便房價還未出現明顯下滑，但房價虛高對經濟和民生的危害已經是政府和一般民眾的共識，房價的相對下降已成為未來的基本趨勢，這無疑為嚴重依賴土地收入的地方政府財政帶來了新的挑戰(zhàn)，更使地方政府債務的償還增添了更多風險。

隨著我國加快轉變經濟發(fā)展方式和經濟、產業(yè)結構調整優(yōu)化步伐的加快，房地產市場中的泡沫會不斷萎縮，未來房地產市場的不明朗性進一步加強，地方政府無力償還巨額債務的風險更加嚴峻。劉建設指出：地方債務風險的解決，有賴于未來經濟增長的順暢，進而使地方財政收入得以增加、土地得以升值、招商引資能夠順利推進，但這并不是銀行和政府所能掌控的[3]。地方債務以貸款為主，約定還款的期限一般很長，使得房地產價格漸趨平穩(wěn)后的地方債務風險具有很強的隱蔽性和延后性。地方債務所帶來的問題非常復雜，可以說涉及社會的方方面面，但從地方債務的債務屬性來看，地方債務問題仍然屬于金融問題，地方債務問題的風險主要是金融風險，其他風險基本也是因為金融風險的存在而存在。因此，探討地方債務的風險問題主要是分析地方債務引發(fā)的金融風險，綜合各種判斷，當前我國的地方債務已蘊藏著以下金融風險：

第一，地方債務來源單一，抗風險能力差。當前，我國地方政府的投融資平臺公司雖然數量眾多，但其運作經營模式千篇一律，其資金來源最終還是各家銀行，主要是以政府信譽或地方財政作為貸款擔保。這一方面加重了政府的財政負擔，另一方面也使銀行的不良貸款明顯增多，加劇了銀行的經營風險，而銀行最終會將自身的風險轉嫁給市場，并最終對我國的金融安全產生沖擊。據權威專家估計，一旦發(fā)生高通脹，我國各級政府的融資平臺涉及的不良貸款率可能接近20%，不良貸款總額將達到2.4萬億元人民幣。銀行是國家金融生活的中心，其經營管理不僅涉及各行各業(yè)，還牽動千家萬戶，一旦銀行的正常經營因地方債務限于停頓，將會對一國經濟帶來致命沖擊。

第二，政府擔保容易造成政府的財政風險和信用風險。當前的地方債務雖然名義上借助一定的投融資平臺，但一般都是由政府擔保，歸根結底這筆債還要落在政府頭上，因為所謂的投融資平臺如果撇開政府這個股東，實際上只是一個空殼。我國當前的地方財政隨著市場經濟的不斷繁榮而有大幅增長，但各級政府在機構改革的推動下開始向服務型機構轉變，其財政收入只能勉強應付正常的行政服務支出，對巨額的地方債務擔保無疑給各級地方財政增加了更大壓力。有大量地方債務還能貸款成功，從根本上來說并不是以實物擔保，而是以各級政府的政府信譽作保。政府信譽對黨和國家來說至關重要，關系到執(zhí)政黨的生死存亡，因此，以政府信用作保既體現了各級政府發(fā)展經濟、籌集資金的急切性，也預示著地方債務失控的金融風險有可能轉變?yōu)檎物L險。當前，我國地方債務的延期、拖欠已成為常態(tài)，如果任由這種狀態(tài)持續(xù)下去，勢必對政府信用造成負面影響，從而引起社會信用環(huán)境惡化，并動搖投資者和消費者的市場信心。

第三，地方債務導致銀行不良資產規(guī)模增大。我國當前的投融資平臺數量眾多，管理不嚴，且一般存在違規(guī)擔保問題，大大加劇了銀行無法收回貸款的經營風險，導致銀行的不良貸款率大幅提高。很多學者都指出：當前我國地方政府的融資平臺廣泛存在著不具備主營業(yè)務、發(fā)展缺乏長期性、法人治理結構不完善、責任主體模糊、操作程序欠規(guī)范等問題。而地方政府又經常通過多個融資平臺公司而從多家銀行獲得信貸資金，故銀行很難把握地方政府的真實負債及擔保狀況。一些地方政府為了籌集更多資金，甚至將一些并不具備貸款條件的項目也納入融資平臺，而這樣的貸款項目既缺乏市場論證，更沒有發(fā)展前景，只是一個融資的幌子。未來幾年內，我國大量地方債務的貸款期限即將到期，各級地方政府將迎來一個銀行催償的高峰，國內商業(yè)銀行的不良貸款規(guī)?？赡艹霈F井噴。據有關部門預計，2009年到2010年中國各商業(yè)銀行發(fā)放的地方債務貸款將在未來幾年內形成2.5萬億到3萬億左右的不良貸款。

第四，以土地收入為主的地方財政無力償還地方債務。眾所周知，土地收益已成我國地方政府的主要收入來源。據統(tǒng)計，從2001年到2003年，我國各級地方政府三年的土地出讓金收益總額為9100多億元人民幣，而僅2009年一年，我國各地方政府的土地置換收入就高達1.5萬億元，接近當年地方財政收入的50%，地方政府財政嚴重依賴土地收入。2013年，隨著房地產市場的意外爆紅，政府的土地出讓金收益又創(chuàng)新高。如2013年北京土地出讓金總額高達1821.8億元，同比大漲181.2%，創(chuàng)造了有史以來的土地出讓金新高。當前，中國地方債務一般以政府財政作保，在土地收入占據地方財政半壁江山的形勢下，以地方財政作保在一定程度上可以說是以土地收入或土地置換金作保，貸款銀行和地方政府都將土地價格上漲作為順利償還地方債務的希望。然而，我國雖然地域遼闊，但也人口眾多，土地資源相對有限，土地資源的稀缺性決定了土地財政這種創(chuàng)收模式不具有可持續(xù)性。盡管各地方政府和銀行都希望房價上漲，并對房價高企推波助瀾。但是，在經濟全球化和中國融入世界經濟體系的今天，一旦發(fā)生外部經濟沖擊，國內房價和地價將面臨大幅下跌的風險，各地方政府面臨的財政壓力可想而知。中央政府調控房價的目的與地方政府靠土地吃飯的想法背道而馳，這也正是中央政府要大力調控樓市的原因所在。

四、防范地方債務引發(fā)金融風險的路徑

當前的地方債務不僅規(guī)模龐大，而且涉及現行的金融財政體制改革，更有深層的社會發(fā)展規(guī)律制約。地方債務問題是發(fā)展中國家實現工業(yè)化和現代化過程中必然出現的社會經濟現象，發(fā)達國家的經驗告訴我們，地方債務問題的解決異常復雜，只有認真分析，科學論證，仔細分析地方債務成因、風險，才能有的放矢地采取防范措施，使地方債務所蘊藏的金融風險得到消解。地方政府債務管理的重點應放在化解財政風險與地方金融風險上，為此，應堅持科學發(fā)展觀，以長遠和發(fā)展的觀點出臺改善政府債務結構與控制政府債務規(guī)模的戰(zhàn)略舉措，努力建立切實有效的政府舉債和償債的管理機制，逐步培育良性的政府債務運行機制。

首先，要全面分析、科學論證當前的地方債務風險。管理、控制地方債務問題，探討地方債務問題的潛在風險并采取有力的預防措施，已成為我國經濟可持續(xù)發(fā)展面臨的重大課題。然而，地方債務問題非常復雜，涉及國家財政體制、政府職能分工和國家乃至國際經濟宏觀走勢等多重因素，要想對地方債務問題對癥下藥，必須對地方債務問題的成因做深入分析，對全國地方債務數量、結構進行科學、詳實的分析論證。因此，中央政府必須盡早建立健全地方債務的登記管理制度，積極引進電子化、網絡化的現代技術平臺，通過政府、銀行和企業(yè)的聯網對國內資金流向進行實時、定向的監(jiān)管，有效控制地方債務的數量、規(guī)模和風險，并在此基礎上根據地方債務的實際情況采取適時的針對性措施，將地方債務的金融風險消解于萌芽狀態(tài)。

其次，要創(chuàng)新地方政府投融資機制。當前，我國地方政府債務的累積總量已如泰山壓頂，但只可因勢利導，不可因噎廢食。地方債務的存在即有其消極的一面，也有其積極的作用，地方債務的累積雖然會給國家金融體系帶來一定風險，但卻是地方政府尤其是偏遠地區(qū)謀求發(fā)展的一種選擇。我國地方債務風險的存在，本質上不是因為其總量大，而是在于地方債務的擔保和使用不規(guī)范、不科學和不合理。因此，有效管理地方債務，優(yōu)化債務結構，將地方債務納入法制和行政管制的良性軌道，切實監(jiān)管地方政府的投融資平臺，是有效化解地方債務金融風險的必然出路。中央政府應當盡快建立地方政府投融資管理機制，對地方政府的投融資平臺、地方債券發(fā)行等融資行為進行有效分析和監(jiān)管，并加強對地方政府債款使用的監(jiān)督和管理。此外，中央政府還要修改完善預算法，構建科學的財政預算機制，論證頒布公債法，對地方政府債務依法管理，使其接受社會各界的有效監(jiān)督。

再其次，要探索放開地方政府債券發(fā)行權。在我國現行財政體系中，地方政府的財政支出由本級稅收、行政服務收費和上級撥款構成。隨著我國市場經濟體制的不斷健全，地方政府的行政事務和經濟管理任務日趨繁重，原有財政收入無法應對正常行政開支已成必然趨勢。因此，應該允許地方政府發(fā)行債券來緩解地方政府的財政困境。地方政府投融資平臺實際是地方政府繞開我國地方政府債券發(fā)行禁令的無奈之舉。中央政府賦予地方政府地方債券發(fā)行權，既可以將地方融資納入現行法律和行政的管理體系，也可以逐漸減少地方政府融資平臺的數量，最終實現地方融資渠道的社會化和透明化。

最后，要科學管理地方政府債務。西方發(fā)達國家的發(fā)展經驗告訴我們，凡是中央政府對地方政府管理嚴格、有序規(guī)范的國家，地方政府債務問題都得到了很好的預防和控制，其地方政府財政體系也能健康有序地運行，經濟也能平穩(wěn)發(fā)展。反之，則會出現類似美國次貸危機和歐債危機那樣的財政金融動蕩，打亂正常的經濟發(fā)展秩序。在中央政府設立專業(yè)機構對地方債務進行集中統(tǒng)一管理，是各國成功化解地方債務問題的有效方式。一般情況下，地方債務要歸財政部相關部門管理。然而，當前，我國尚未成立管理地方債務的專門機構，也沒有完善的管理制度和管理體系。中央政府應當盡快對全國地方債務進行全面分析，科學論證，并成立管理地方債務的統(tǒng)一機構，建立健全地方債務管理體系，指導和規(guī)范地方政府舉債行為，既要合理控制地方財政赤字，還要穩(wěn)步推進分稅制改革，形成權責明確、統(tǒng)一平衡的地方財政收支體系[4]。