陳建斌 李芬芬

誠信是“內(nèi)誠于心”和“外信于人”的統(tǒng)一，包含了行為主體自我德性修養(yǎng)和社會(huì)規(guī)范兩層含義，這要求行為主體既要做到不自欺，也要做到不欺人。那么，對(duì)政務(wù)主體來說，誠信是政務(wù)活動(dòng)的基本道德規(guī)則?！罢?wù)誠信是政務(wù)與誠信的復(fù)合概念，具體指政務(wù)主體(各級(jí)政務(wù)機(jī)構(gòu)和政務(wù)人員)在政務(wù)活動(dòng)中對(duì)公民真實(shí)不欺的一種行為表現(xiàn)?！盵1](P93)自內(nèi)而言是政務(wù)主體的德性修養(yǎng)，通過內(nèi)在控制實(shí)現(xiàn)誠信人格，要求做到有真誠之心，不違背自己的良心；自外而言是一種政務(wù)活動(dòng)的規(guī)范，通過外在控制約束政務(wù)主體的違規(guī)行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾的承諾，做到不欺瞞公眾。但作為公眾權(quán)力的代理人，政務(wù)主體可能會(huì)為了個(gè)人利益或組織利益表現(xiàn)出自利性傾向，做出損害公共利益的越軌行為。依據(jù)社會(huì)控制理論的假設(shè)前提，即“人是利己的和反社會(huì)的”，其目的“旨在防止越軌并鼓勵(lì)遵從的努力”[2](P240)。而政務(wù)誠信的缺失將導(dǎo)致政務(wù)主體為追求自身利益而出現(xiàn)違反社會(huì)規(guī)范的越軌行為，這種越軌行為既表現(xiàn)出對(duì)道德規(guī)范的違規(guī)，也表現(xiàn)出對(duì)法律規(guī)范的違規(guī)，更表現(xiàn)出對(duì)行政人格和德性的背離。那么，控制政務(wù)誠信缺失的目的就是為了防止政務(wù)主體的失信行為，并努力使其做出誠信行為。所以，政務(wù)誠信的實(shí)現(xiàn)需要建立在道德規(guī)范和法律規(guī)范的外在控制基礎(chǔ)上，再上升至價(jià)值觀層面的內(nèi)在控制，真正把誠信內(nèi)化為政務(wù)主體的行為準(zhǔn)則，最終以誠信人格的實(shí)現(xiàn)為目的。依據(jù)對(duì)政務(wù)主體誠信缺失控制力的不同，政務(wù)誠信可劃分為三重境界：第一重境界是政務(wù)誠信的道德境界，其外在控制力弱；第二重境界是政務(wù)誠信的法制境界，其外在控制力強(qiáng)；第三重境界是政務(wù)誠信的價(jià)值觀境界，即將道德與法制所規(guī)范的誠信德性內(nèi)化為個(gè)體的價(jià)值觀念，具有一種極強(qiáng)的內(nèi)在控制力，是“隨心所欲不逾矩”的境界。前兩種境界是他律境界，第三重境界是自律境界。通過對(duì)政務(wù)誠信境界進(jìn)行劃分，對(duì)實(shí)現(xiàn)政務(wù)誠信和提升政府公信力具有重要意義。一是可以為政務(wù)誠信的實(shí)現(xiàn)提供由低到高的標(biāo)準(zhǔn)；二是可以成為公眾評(píng)價(jià)政務(wù)誠信水平的尺度；三是可以為約束政務(wù)誠信缺失尋找有效途徑。

一、政務(wù)誠信的道德境界

人類活動(dòng)不是簡單的個(gè)體活動(dòng)，是人與人、人與社會(huì)、人與自然之間的復(fù)雜關(guān)系，為了平衡這種復(fù)雜關(guān)系，必須要有一套道德體系對(duì)其進(jìn)行控制。倫理學(xué)是研究道德的科學(xué)，其中規(guī)范倫理學(xué)是研究優(yōu)良道德的制定和實(shí)現(xiàn)問題，研究的中心是“我應(yīng)該做什么”[3](P7)。從倫理學(xué)的發(fā)展來看，“倫理學(xué)為創(chuàng)始之規(guī)范科學(xué)，首當(dāng)查核道德生活之事實(shí)，其規(guī)范乃由事實(shí)之境移入法則之域”[4](P34)。也就是說，倫理學(xué)研究最重要的任務(wù)是制定具體道德規(guī)則，并通過這些道德規(guī)則控制人的失范行為。那么，規(guī)范作為道德規(guī)則的重要屬性，“首先是詮釋的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)和衡量現(xiàn)實(shí)的基本要素；其次，它是行動(dòng)的導(dǎo)向”[5](P22)。它是人們?cè)趯?shí)際生活中根據(jù)自身需求而逐步形成的一種具有普遍約束力的行為準(zhǔn)則，一般需要依靠內(nèi)心信念、宣傳教育、社會(huì)輿論、風(fēng)俗習(xí)慣等方式來實(shí)現(xiàn)。在王海明的七大道德規(guī)則中，誠信最重要。他從社會(huì)、他人、自己三方面闡述了誠信的價(jià)值。在他看來，“一切誠實(shí)的行為，不論如何不同，不論其意善惡，就其共同的誠實(shí)本性來說，都有利他人、有利自己、更有利于社會(huì)的存在發(fā)展，因而便都符合道德目的，便都是道德的、善的、應(yīng)該的”[3](P524)。所以，誠信作為重要的道德規(guī)則不僅是自利的，還是利他的，對(duì)行為主體既有指導(dǎo)意義，還能控制好行為主體的違規(guī)行為，體現(xiàn)了誠信的道德規(guī)范功能。

依據(jù)契約論的基本觀點(diǎn)，國家的產(chǎn)生是人們與統(tǒng)治者之間共同協(xié)議的產(chǎn)物。它是人民把自己的權(quán)力通過契約的形式轉(zhuǎn)讓公共權(quán)力，委托給國家而形成的相互之間的一種關(guān)系?！捌跫s論的基本前提是人們必須信守承諾?！盵6](P85)1932年美國律師學(xué)會(huì)在《合同法重述》中所下的定義是：契約是“一個(gè)諾言或一系列諾言，法律對(duì)違反這種諾言給予救濟(jì)，或者在某種情況下，認(rèn)為履行這種諾言乃是一種義務(wù)”。那么，從契約的定義來看，它是建立在利益關(guān)系以誠信為基礎(chǔ)的關(guān)系，契約訂立突出的是承諾行為的實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，這也表明，契約之所以具有約束力是因?yàn)檎\信是作為人的品質(zhì)和道德義務(wù)的存在。所以，“在政府的‘道德譜系’中，誠信無疑也處于基礎(chǔ)性地位，影響乃至決定著政府其他道德規(guī)則的實(shí)現(xiàn)，以及整個(gè)政府道德體系的性質(zhì)。一個(gè)政府連誠信的品質(zhì)都不具備，人們就不能想象它會(huì)具有善良、公平和正義等諸多品質(zhì)。不能想象它會(huì)勇敢地承擔(dān)起對(duì)社會(huì)和公眾的義務(wù)、良知和責(zé)任,也不能想象它會(huì)由衷地體會(huì)到由此帶來的榮譽(yù)和幸?！盵7](P34)。因此，政務(wù)活動(dòng)作為政府工作的具體開展，誠信同樣也是政務(wù)活動(dòng)的基本道德范疇，對(duì)政務(wù)主體的行為有規(guī)范作用。

誠信作為道德規(guī)范，是經(jīng)過長時(shí)間政務(wù)活動(dòng)形成的，從外部約束政務(wù)主體應(yīng)該誠信或不應(yīng)該失信的行為規(guī)范。政務(wù)主體愿意做出誠信行為，是因?yàn)樗麄儼颜\信道德的合理性看作是源于外在壓力或?qū)娴臋?quán)衡，是一種對(duì)外在道德規(guī)范的迎合，而遵守外在規(guī)范往往是達(dá)到某種目的的手段。第一，政務(wù)主體迫于輿論壓力做出誠信行為，其目的是為了贏得公眾的信任，提升政府公信力。誠信是社會(huì)個(gè)體的基本道德規(guī)范，政務(wù)主體作為公共權(quán)力的代理人，誠信更是他們的基本職業(yè)特性。公眾對(duì)政務(wù)主體寄予極高的信任和期望，他們的言行必須接受公眾的監(jiān)督。政務(wù)主體一旦失信于民，就會(huì)被認(rèn)為是一個(gè)不合格的政務(wù)人員或政務(wù)組織，不僅會(huì)影響到政府公信力，甚至還可能成為推翻一個(gè)政權(quán)的力量。所以，為了贏得公眾的信任，政務(wù)主體不得不放棄自己的意愿而服從公眾意志。但這種通過贊揚(yáng)誠信行為、譴責(zé)不誠信行為造成輿論壓力的方式，對(duì)政務(wù)主體行為的控制總是有限的。因?yàn)?，輿論壓力不?huì)帶來明確的制裁和懲罰，公眾也很難監(jiān)督到政務(wù)主體的一切行為，而且在輿論壓力不夠強(qiáng)大或消失時(shí)，政務(wù)主體就可能會(huì)不遵守承諾，做出失信于公眾的行為。第二，政務(wù)主體為了獲得更多個(gè)人利益做出誠信行為，有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)。政務(wù)主體在追求公共利益的同時(shí)，還包括對(duì)政務(wù)主體組織利益或個(gè)體利益的獲得。那么，政務(wù)主體為贏得上級(jí)組織和同事之間的信任，獲得更多自身利益，就會(huì)做出誠信行為，從而能更好地促使公共利益的實(shí)現(xiàn)。這種既自利又利他的行為是政務(wù)誠信實(shí)現(xiàn)的理想狀態(tài)。但如果政務(wù)主體發(fā)現(xiàn)損害公共利益能獲得更多的個(gè)人利益時(shí)，可能就會(huì)置誠信道德規(guī)范于不顧。因?yàn)樗麄冎皇前颜\信看作一種理性選擇,或是贏得更多個(gè)人利益的工具或手段，產(chǎn)生的動(dòng)機(jī)來自于利益的獲得或?qū)ξ磥慝@利的計(jì)算。

總的來說，在道德規(guī)范層面控制政務(wù)主體的誠信缺失是政務(wù)誠信的第一重境界——道德境界。誠信作為道德規(guī)范對(duì)政務(wù)主體的誠信缺失具有一定的控制力，表現(xiàn)出預(yù)防性、廣泛性、隱約性等特征。但在道德規(guī)范層面下，政務(wù)主體實(shí)施誠信行為的出發(fā)點(diǎn)并不是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的，只是迫于輿論的壓力和利益權(quán)衡。所以，這是一種外在的非制度性的控制，在最基礎(chǔ)的層面約束政務(wù)主體行為，要求政務(wù)主體的行為“應(yīng)該”是誠信的。但這只具有在一定程度使其成為一個(gè)合格政務(wù)主體的功能，并不能促使其具有優(yōu)秀的品質(zhì)。而且，這種非制度性控制形式對(duì)政務(wù)主體并沒有提出具體的、明確的、可操作性程序，表現(xiàn)出控制力不夠、懲罰機(jī)制模糊或不直接等特征，不能成為普遍提升政務(wù)主體誠信的有效途徑。應(yīng)該說，政務(wù)誠信的缺失根源于對(duì)公共權(quán)力的濫用，而權(quán)力弊病的根源是人生命中的惡性。所以，要解決這一問題，如果只依靠誠信的道德規(guī)范功能是難以實(shí)現(xiàn)的，必須上升至法律層面，通過強(qiáng)有力的制度規(guī)范來控制政務(wù)主體的行為。

二、政務(wù)誠信的法制境界

從一般意義上來講，道德規(guī)范無法完成政務(wù)主體按照公民的意愿實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)?？梢哉f，這在任何社會(huì)條件下都只是一種美好愿景。所以，政務(wù)誠信的實(shí)現(xiàn)不僅僅是一個(gè)道德規(guī)范的問題，更是一個(gè)制度的問題。“在芬納看來，我們首先應(yīng)該關(guān)注的是提高公務(wù)員的法律控制并改進(jìn)法律責(zé)任策略。除此之外，我們還應(yīng)該考慮通過科層制更為有效地利用組織內(nèi)部的紀(jì)律?！倍摇霸陧f伯看來行政人員必須‘根據(jù)約定，服從那些聲稱擁有立法權(quán)的公職人員’”[8](P138)。因?yàn)?，政?wù)人員表現(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)人”自利性本身，只會(huì)在滿足個(gè)人意志和組織意志的基礎(chǔ)上才會(huì)考慮公共意志，其本身就是一個(gè)自利性和利他性相結(jié)合的復(fù)雜的目標(biāo)函數(shù)。所以，為確保政務(wù)主體的誠信，必須將誠信納入法律規(guī)范的范疇，予以制度的保障。而且，“從研究的角度講，即使是自利性假設(shè)不完全符合政府及政府官員的行為動(dòng)機(jī)和行為邏輯，我們?cè)谥饔^上相信絕大多數(shù)官員具有比‘經(jīng)濟(jì)人’高得多的道德水準(zhǔn)的同時(shí)，卻不妨在制度建設(shè)上作最壞的打算，通過‘經(jīng)濟(jì)人’這樣一種主觀預(yù)設(shè)，來尋找現(xiàn)行制度可能存在的漏洞”[9](P73)。

法律是國家制定或認(rèn)可的由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范，作為一種外在的制度性控制手段能有效地規(guī)范社會(huì)越軌行為。那么，在法律制度控制下的政務(wù)活動(dòng)強(qiáng)調(diào)的是用法律、制度、法規(guī)等硬的手段來阻止和懲罰政務(wù)主體的不誠信行為。而“誠信”作為司法領(lǐng)域的“帝王條款”，是行為主體行使權(quán)利和履行義務(wù)的最高原則。而政務(wù)主體作為公共權(quán)力的代理人，更加需要誠信地做事和做誠信的事，并且禁止不誠信地做事和做不誠信的事。可以說，法制規(guī)范下的政務(wù)誠信正是對(duì)道德規(guī)范的延續(xù)，或者說是以法律制度的形式將誠信道德規(guī)范明確下來。這種法律制度的形式是按照社會(huì)公認(rèn)的價(jià)值體系要求塑造的，一旦制定就具有一種強(qiáng)而有力的約束力，為更好地控制政務(wù)主體的失信行為提供約束機(jī)制，從而達(dá)到規(guī)范和塑造政務(wù)主體做出誠信行為的目的。簡單地說，政務(wù)誠信的法制化就是將實(shí)現(xiàn)政務(wù)誠信的非強(qiáng)制性方式轉(zhuǎn)化為以制度為后盾的強(qiáng)制性方式。相比道德規(guī)范對(duì)政務(wù)主體的控制，法制規(guī)范更具優(yōu)越性：(1)明確性。政務(wù)誠信建設(shè)從道德規(guī)范層面上升到法律制度層面，以法定的形式將政務(wù)主體的行為規(guī)范起來，具有可操作性和公平公正的特征。(2)具有義務(wù)性和普遍性。在法制下的誠信是一種具有普遍意義上的法律義務(wù)誠信，它是政務(wù)主體因害怕觸犯法律而遭受制裁所表現(xiàn)出誠實(shí)守信的一種行為，并且還是基于維護(hù)公眾利益向政務(wù)主體提出的最起碼必須做什么，不應(yīng)該做什么的要求。(3)控制力強(qiáng)。因?yàn)椤胺ㄊ菣?quán)力規(guī)范，是應(yīng)該而且必須如何的行為規(guī)范；道德則是非權(quán)力規(guī)范，是一個(gè)而非必須如何的行為規(guī)范”[2](P111)。所以，法制下的約束對(duì)政務(wù)主體的失信行為具有很強(qiáng)的控制力，一旦出現(xiàn)越軌行為，必將受到法律的制裁，為此付出代價(jià)。

從對(duì)政務(wù)主體約束的強(qiáng)弱來說，法制下的制度性控制是政務(wù)誠信體系的第二重境界，是約束政務(wù)誠信缺失最有力、最直接的控制手段。在一定程度上，“倫理化的誠信觀只有通過法律化才能產(chǎn)生出真正健全的誠實(shí)信用的法律制度，才能真正指導(dǎo)和規(guī)范人們的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐和契約行為，才能真正為現(xiàn)代社會(huì)的確立提供其必要的道德和法律雙重保障”[10](P230)。所以，為實(shí)現(xiàn)政務(wù)誠信，法治政務(wù)是關(guān)鍵。具體可以通過建立政務(wù)誠信立法、健全誠信監(jiān)督機(jī)制、推進(jìn)政務(wù)信息公開以及建立政務(wù)主體誠信評(píng)價(jià)機(jī)制等途徑實(shí)現(xiàn)政務(wù)主體的誠信行為。但誠信作為道德的范疇，完全通過法制化途徑來控制政務(wù)主體的失信行為是存在空隙的。這是因?yàn)椋?1)政務(wù)誠信缺失表現(xiàn)出多樣性和事后性，會(huì)導(dǎo)致政務(wù)誠信的法制化建設(shè)具有滯后性；(2)法律不能對(duì)所有問題都做出確切的指導(dǎo)，表現(xiàn)出不完備性；(3)法制化的政務(wù)誠信作為一種底線誠信，是政務(wù)主體的最低行為表征，表現(xiàn)出被動(dòng)性和消極性。那么，政務(wù)誠信的實(shí)現(xiàn)必須是道德規(guī)范和法律規(guī)范的結(jié)合，發(fā)揮軟控制和硬控制的不同功效，在不同層面控制政務(wù)誠信的缺失。當(dāng)然，這也是一般控制社會(huì)違規(guī)行為的途徑。對(duì)政務(wù)活動(dòng)而言，這幾乎都是基于外部控制實(shí)現(xiàn)對(duì)政務(wù)誠信缺失的“惡”的懲治，無法激勵(lì)政務(wù)主體主動(dòng)做出誠信“善”的追求。所以，政務(wù)主體“作為公共權(quán)力和責(zé)任的代表，他們有義務(wù)滿足公眾的希望將不清楚的部分廓清。立法過程中的沒能解決的政治性矛盾和技術(shù)問題都轉(zhuǎn)移給行政人員去解決了”[8](P15)。因此，政務(wù)誠信的實(shí)現(xiàn)最終還需上升至更高境界——價(jià)值觀境界。

三、 政務(wù)誠信的價(jià)值觀境界

外在的道德規(guī)范和法律規(guī)范雖然能為誠信的確立提供保障，但這是對(duì)政務(wù)主體行為初始的、基本的要求，注重的是對(duì)道德規(guī)范和法律規(guī)范在制定和實(shí)施過程中對(duì)政務(wù)主體行為的約束和評(píng)價(jià)，并不關(guān)心政務(wù)主體的內(nèi)心感受。“無論從個(gè)體抑或社會(huì)的角度看，停留于依循外在規(guī)范這樣一個(gè)‘底線’的層面顯然是不夠的?！盵11](P152)誠信作為基本的道德原則，只有深入到構(gòu)成政務(wù)主體的政務(wù)人員的內(nèi)在精神世界,獲得自覺意識(shí)的支撐，才能更好地控制政務(wù)主體的行為。因此，要實(shí)現(xiàn)政務(wù)主體的自我控制，就必須把誠信上升至價(jià)值觀層面。這就能使“政府公職人員在行使公共權(quán)力和從事公務(wù)活動(dòng)的過程中，通過內(nèi)在的價(jià)值觀念和善惡標(biāo)準(zhǔn)，理性地調(diào)節(jié)個(gè)人與個(gè)人之間，個(gè)人與國家之間，個(gè)人與社會(huì)之間多種利益關(guān)系”[11](P152)。也就是說，誠信價(jià)值觀是政務(wù)主體行為的指示器，能使嚴(yán)密組織和凝聚起來的各級(jí)政務(wù)組織及其政務(wù)人員，都能自覺地履行好公共權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾的承諾。因此，誠信價(jià)值觀是政務(wù)人員進(jìn)行一切活動(dòng)的評(píng)價(jià)、判斷、選擇的根本標(biāo)準(zhǔn)，具有深層次基礎(chǔ)性的決定和導(dǎo)向作用。

馬克思和恩格斯認(rèn)為，“‘價(jià)值’這個(gè)普遍的概念是從人們對(duì)待滿足他們需要的外界物的關(guān)系中產(chǎn)生的”，是“人們所利用的并表現(xiàn)了對(duì)人的需要的關(guān)系的物的屬性”[12](P406)。那么，誠信作為政務(wù)活動(dòng)的基本價(jià)值觀，它對(duì)政務(wù)主體的深層次基礎(chǔ)性的決定和導(dǎo)向作用，實(shí)際上就是政務(wù)主體的一種自我需要的滿足。所以，價(jià)值觀下的政務(wù)誠信就不僅僅是法律和道德作為外在控制途徑探討的問題——“我應(yīng)該做什么”，而是一個(gè)美德倫理探討的問題——“我是一個(gè)什么樣的人”。那么，價(jià)值觀下的政務(wù)誠信就是一種美德倫理境界，關(guān)注的是政務(wù)主體的“崇高的自我”?！叭藗?nèi)绻麤]有美德，那么再好的道德規(guī)范也不能真正被遵守，從而得到實(shí)現(xiàn)；只有當(dāng)人們具有美德時(shí)，道德規(guī)范才能真正被遵守，從而得到實(shí)現(xiàn)?！盵3](P9)因此，政務(wù)誠信的實(shí)現(xiàn)實(shí)際上就變成了一個(gè)討論“人格”的問題，也就是“誠信人格”的問題。所謂“人格就是一個(gè)人真正是什么”[13](P85)，它是“一個(gè)人的行為所表現(xiàn)和形成的思想自我，是一個(gè)人的長期行為所表現(xiàn)和形成的穩(wěn)定的、恒久的、整體的心理狀態(tài)”[3](P601)。從內(nèi)涵分析，具有誠信人格的政務(wù)主體，一是在意念上具有的誠信愿望或想要做一個(gè)誠信的人的愿望；二是將這種意念指引具體的政務(wù)行為,并作為持久的目標(biāo)追求；三是在實(shí)現(xiàn)誠信的過程中積極主動(dòng)，并作為完善人格的途徑。在他們看來，擁有誠信是政務(wù)主體中的政務(wù)人員之所以為人的根本，不僅體現(xiàn)在他們的職業(yè)發(fā)展和存在價(jià)值的考量上，甚至蘊(yùn)含在一切和他們相關(guān)的社會(huì)生活中。所以，他們?cè)趯?shí)施誠信行為時(shí)，并不把做出誠信行為當(dāng)成一種負(fù)擔(dān)或客觀約束，而是當(dāng)作自我德性修養(yǎng)的提升，并愉快地享受這一行為過程。更重要的是，政務(wù)主體把誠信當(dāng)作一種權(quán)利在行使，既不是一種責(zé)任，也不是應(yīng)盡的義務(wù)，只是實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值和理想的一種途徑。那么，誠信人格的實(shí)現(xiàn)是一種完全的自控行為，不需要外在道德規(guī)范或制度約束，其表現(xiàn)出以下特征：(1)主動(dòng)追求；(2)穩(wěn)定性和持久性；(3)利他性和超功利性；(4)超強(qiáng)約束力。因此，政務(wù)誠信的價(jià)值觀境界就是政務(wù)主體誠信人格化的過程，而且誠信價(jià)值觀實(shí)現(xiàn)與誠信人格化過程是相互統(tǒng)一的。

從外延來說，政務(wù)主體包括個(gè)體政務(wù)人員和各級(jí)政務(wù)組織，“行政人格是組織人格與個(gè)體人格的統(tǒng)一”[14](P44)。所以，政務(wù)主體的誠信人格也包括政務(wù)人員的個(gè)體誠信人格和政務(wù)組織的組織誠信人格。那么，要實(shí)現(xiàn)政務(wù)主體的誠信人格，首先就要實(shí)現(xiàn)政務(wù)人員的個(gè)人誠信價(jià)值觀。在外在道德規(guī)范和法律規(guī)范不斷強(qiáng)化、深入的過程中，政務(wù)人員發(fā)揮自身的自主性、能動(dòng)性、創(chuàng)造性，使誠信逐漸成為政務(wù)主體的內(nèi)在意念，并上升至價(jià)值觀層面。在這種“外在規(guī)范”延伸至“內(nèi)在之誠”的過程中，也就表征著政務(wù)人員誠信人格的形成。他們能主動(dòng)行應(yīng)當(dāng)誠信之事，并為不誠信行為承擔(dān)后果。那么，政務(wù)人員的個(gè)體誠信價(jià)值觀的實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)的是政務(wù)人員的德性修養(yǎng)和誠信品質(zhì)的形成，是一種內(nèi)在自我控制的行為。其次是實(shí)現(xiàn)政務(wù)組織的組織誠信價(jià)值觀?！白鳛橐粋€(gè)負(fù)責(zé)任的行政人員，一方面要在客觀上為自己的行為負(fù)責(zé)，另一方面在主觀上還要使自己的行為與職業(yè)價(jià)值觀相一致”[8](P6)。終究，實(shí)現(xiàn)政務(wù)誠信的重點(diǎn)不是政務(wù)人員個(gè)體的誠信，而是整體意義上的集體誠信。通過對(duì)政務(wù)人員個(gè)體誠信價(jià)值觀的培養(yǎng)，逐步形成一種團(tuán)體意識(shí)，具有“整體性、穩(wěn)定性和主導(dǎo)性”[14](P44)特征，是政務(wù)組織普遍認(rèn)同和接受的行為準(zhǔn)則。那么，政務(wù)組織的誠信價(jià)值觀的實(shí)現(xiàn)就上升至政務(wù)誠信的最高層面了。因?yàn)椤暗赖掳l(fā)展的最高階段‘是在這樣的時(shí)候，即生活的決策和行為都源于一種自律、對(duì)與錯(cuò)的判斷都是根據(jù)原則來進(jìn)行，并且對(duì)于自己對(duì)更廣大的社會(huì)共同體所肩負(fù)的義務(wù)有了全面的意識(shí)’。這種觀點(diǎn)是建立在這樣的假設(shè)基礎(chǔ)上的，即認(rèn)為政府共同體的長遠(yuǎn)利益也就是我們自己的利益”[8](P126)。也就是說，政務(wù)主體能把公共利益的實(shí)現(xiàn)理解為自身利益的獲得，那政務(wù)主體的誠信價(jià)值觀也就形成了。但這并不是說政務(wù)組織誠信價(jià)值觀的實(shí)現(xiàn)就不需要政務(wù)人員個(gè)體誠信價(jià)值觀的存在了，兩者是相互依存、彼此聯(lián)系的。應(yīng)該說，誠信人格的最終實(shí)現(xiàn)是政務(wù)人員的個(gè)人誠信價(jià)值觀和政務(wù)組織的組織誠信價(jià)值觀的相互統(tǒng)一。所以，價(jià)值觀下的政務(wù)誠信是政務(wù)誠信體系的最高境界，誠信人格也是政務(wù)誠信實(shí)現(xiàn)的最終目的。

綜上所述，政務(wù)誠信的三重境界各有特點(diǎn)和功能，互為補(bǔ)充，從不同層面控制政務(wù)主體的誠信缺失行為。這是一個(gè)由外在控制上升至內(nèi)在自我控制的體系，表現(xiàn)出控制政務(wù)主體失信行為由弱到強(qiáng)、政務(wù)主體誠信穩(wěn)定性逐增的特點(diǎn)。整個(gè)系統(tǒng)由政務(wù)誠信的道德境界——非制度性控制，上升到政務(wù)誠信的法制境界——制度性控制，最后通過道德和法制的外在控制上升到政務(wù)誠信的倫理觀境界——誠信人格的實(shí)現(xiàn)。但這由外至內(nèi)轉(zhuǎn)變的過程，并不意味著政務(wù)誠信實(shí)現(xiàn)過程的終結(jié)。應(yīng)該說，政務(wù)主體誠信人格的實(shí)現(xiàn)表現(xiàn)為政務(wù)主體對(duì)內(nèi)在的道德精神與心性修養(yǎng)的誠信價(jià)值的追求,它需要通過外在的道德規(guī)范和法律規(guī)范作為依托和載體，是外在規(guī)范性與內(nèi)在主體性的統(tǒng)一。同時(shí)，外在的道德規(guī)范和法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)也需要誠信人格的引導(dǎo)和內(nèi)化。這是因?yàn)椋皇侨绻麤]有外在的道德規(guī)范和法律規(guī)范，誠信價(jià)值觀也就無法獲得普遍合理性的證明。判斷政務(wù)主體誠信人格的實(shí)現(xiàn)，需要有公認(rèn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)；否則，誠信人格也就只能成為政務(wù)主體的主觀任意或者自我標(biāo)榜的道德品質(zhì)。而且，誠信道德規(guī)范和法律規(guī)范的具體化是政務(wù)主體誠信度的標(biāo)尺。二是如果沒有誠信人格的實(shí)現(xiàn)，誠信道德規(guī)范和法律規(guī)范也就成為沒有目標(biāo)的、空洞的規(guī)約?；蛘哒f，無論外在規(guī)范多么合理地反映出對(duì)政務(wù)誠信缺失的控制，如果沒有政務(wù)主體的內(nèi)在自覺認(rèn)同、內(nèi)化和踐履，道德規(guī)范和法律規(guī)范對(duì)控制政務(wù)誠信缺失的功能也就無法實(shí)現(xiàn)。三是政務(wù)誠信的內(nèi)容和要求會(huì)隨著行政制度、政治環(huán)境、社會(huì)發(fā)展等多種因素的不斷變化而不斷演變，誠信人格的內(nèi)涵也會(huì)不斷豐富和完善。因此，政務(wù)誠信實(shí)現(xiàn)的三重境界并不是單線、一次性的，而是一個(gè)內(nèi)外循環(huán)不斷演進(jìn)、不斷提升的過程。