馬勇 中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)環(huán)境法律服務(wù)中心副主任兼督查訴訟部部長(zhǎng)

化解環(huán)保領(lǐng)域矛盾糾紛需多管齊下

馬勇 中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)環(huán)境法律服務(wù)中心副主任兼督查訴訟部部長(zhǎng)

我國(guó)當(dāng)前環(huán)保領(lǐng)域矛盾糾紛高發(fā)，尤其接連發(fā)生的環(huán)境群體性事件引發(fā)全社會(huì)高度關(guān)注，妥善處理和解決環(huán)保矛盾糾紛已是一個(gè)重要的社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)環(huán)保矛盾糾紛的預(yù)防和化解顯得尤為必要。

2012年2月27日，位于山東青島哈爾濱路的錯(cuò)埠嶺變電站附近，近百名業(yè)主堵在了工地門口，要求重新進(jìn)行環(huán)境評(píng)定，并重新選址。CFP/供圖

環(huán)保矛盾糾紛總量大，積案多

《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)（2012）》顯示，2012年全國(guó)各級(jí)環(huán)保系統(tǒng)共收到群眾來(lái)信10.7萬(wàn)封，群眾來(lái)訪5.4萬(wàn)批次，9.6萬(wàn)人次，電話及網(wǎng)絡(luò)投訴89.2萬(wàn)件，這些環(huán)保矛盾糾紛短期內(nèi)得不到有效的解決，形成許多積案，涉案當(dāng)事人往往越級(jí)上訪，且赴省進(jìn)京上訪呈逐年增多趨勢(shì)。隨著生活水平的提高，人們對(duì)居住環(huán)境質(zhì)量的要求也在不斷提高，城區(qū)居民對(duì)城市噪聲、油煙、揚(yáng)塵、異味、移動(dòng)基站電磁輻射和農(nóng)村群眾對(duì)禽畜養(yǎng)殖場(chǎng)污染投訴的環(huán)境信訪事項(xiàng)也日益增多。在投訴方式上，隨著傳媒與通訊的發(fā)展，環(huán)保矛盾糾紛投訴渠道又呈現(xiàn)傳統(tǒng)信訪方式和網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖等方式并舉。

環(huán)保矛盾糾紛普遍具有涉及群體多，社會(huì)關(guān)注度高，影響范圍廣、易激化等特征，社會(huì)影響非常大。由此引發(fā)的非正常上訪和群體性事件時(shí)有發(fā)生，已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。由于一些環(huán)保矛盾糾紛沒有及時(shí)妥善化解，釀成了公共事件、社會(huì)事件，處理難度大、成本高，對(duì)政府形象造成了負(fù)面影響。

與普通民間糾紛相比，環(huán)保矛盾糾紛一般涉及人數(shù)多、形成原因復(fù)雜、利益訴求多、歷史積案多、牽涉相關(guān)職能部門也多，且具有很強(qiáng)的專業(yè)性、法律性、政策性，很多矛盾糾紛難以及時(shí)就地化解。有的調(diào)解成功后，事后也容易出現(xiàn)反復(fù)甚至激化。一些環(huán)境糾紛往往與其他社會(huì)矛盾交織在一起、與其他利益訴求夾雜在一塊，解決難度越來(lái)越大。

此外,“國(guó)標(biāo)”和“民標(biāo)”間的矛盾日益突出。一些企業(yè)雖能夠做到廠界達(dá)標(biāo)，防護(hù)距離符合要求，但仍然存在異味、噪聲等擾民問(wèn)題，即符合“國(guó)標(biāo)”但達(dá)不到“民標(biāo)”，此類糾紛解決難度非常大。

一些地方政府重視不夠

按照我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定,地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。但在實(shí)際工作中,一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、關(guān)注GDP的政績(jī)觀念依舊未變，環(huán)保意識(shí)不高,不能充分認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境就是維護(hù)群眾切身利益的重大民生工程,一味注重招商引資，忽略“招商選資”，對(duì)一些邊緣產(chǎn)業(yè)也不惜上馬。一些地方項(xiàng)目上馬后，房屋拆遷、征地補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等又難以及時(shí)到位，致使周邊居民以環(huán)境污染為名投訴不斷,一旦釀成公共事件,承擔(dān)責(zé)任的往往只是基層環(huán)保部門的工作人員,使環(huán)境執(zhí)法陷入極其尷尬的境地。

一些地方政府對(duì)本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局欠缺統(tǒng)籌，且隨意改動(dòng)區(qū)域規(guī)劃,導(dǎo)致區(qū)域功能混亂，工業(yè)區(qū)、居住區(qū)、商業(yè)區(qū)等相互間雜，造成居民與建設(shè)項(xiàng)目之間的衛(wèi)生防護(hù)距離嚴(yán)重不足,是產(chǎn)生環(huán)保糾紛的主要原因。

一些環(huán)境事件的發(fā)生和發(fā)展的背景往往源于行政監(jiān)管出了問(wèn)題，群眾在遭遇環(huán)保問(wèn)題時(shí)往往會(huì)求助于行政部門履行職責(zé)進(jìn)行有效監(jiān)管，但現(xiàn)實(shí)中環(huán)境行政執(zhí)法疲軟，“以罰代管”現(xiàn)象普遍,致使環(huán)境違法行為屢查屢犯，屢禁不止，不能從根本上打擊環(huán)境違法行為、保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益。

此外，由于我國(guó)地域發(fā)展不平衡,一些發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰的落后產(chǎn)能往往轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),甚至一些高污染高耗能項(xiàng)目選址建在省界、市界、縣界交叉地段,造成跨區(qū)域污染糾紛，但往往排污單位所在地政府為保護(hù)本地企業(yè)，消極應(yīng)付，致使跨界環(huán)境糾紛久拖不決。

重點(diǎn)行業(yè)或企業(yè)周邊矛盾突出

由于歷史遺留等原因,一些以國(guó)企為重點(diǎn)的行業(yè)企業(yè),如化工、造紙、印染、水泥、冶煉等環(huán)境污染問(wèn)題突出,尤其是因衛(wèi)生防護(hù)距離嚴(yán)重不足而產(chǎn)生的環(huán)境糾紛十分突出，且這一類糾紛因直接影響周邊群眾生活和生存環(huán)境，廠群關(guān)系十分緊張。

環(huán)境污染治理的主體是企業(yè),但當(dāng)前許多企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失,加之地方保護(hù)、環(huán)境監(jiān)管不力,致使企業(yè)違法成本低、守法成本高現(xiàn)象突出,這是造成環(huán)境污染糾紛高發(fā)的直接原因。

部分企業(yè)負(fù)責(zé)人輕視環(huán)保法律法規(guī)，不執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，擅自上馬建設(shè)項(xiàng)目，造成既成事實(shí)。行政監(jiān)管多以罰款了事，導(dǎo)致不能從源頭上杜絕新污染源的產(chǎn)生，使污染得不到有效控制。

環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度落實(shí)不到位。一些項(xiàng)目雖經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)，但在建設(shè)中環(huán)保工程不按與主體工程“同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)”的要求執(zhí)行，有的環(huán)保設(shè)施沒有建成，有的雖然建成但達(dá)不到設(shè)計(jì)要求，主體工程投產(chǎn)之日，也是污染糾紛發(fā)生之時(shí)。

一些企業(yè)不正常運(yùn)轉(zhuǎn)治污設(shè)施,而是通過(guò)偷排、直排污染物降低生產(chǎn)成本,在違法行為被發(fā)現(xiàn)受到處罰時(shí),其通常付出的代價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于獲得的收益。

公眾環(huán)境維權(quán)困難重重

隨著公眾環(huán)境維權(quán)意識(shí)的提高,加之社會(huì)輿論對(duì)環(huán)境問(wèn)題日益關(guān)注,公眾對(duì)PX項(xiàng)目、垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目、涉重金屬項(xiàng)目、輸變電等項(xiàng)目工程十分敏感。一些項(xiàng)目尚處于環(huán)評(píng)階段，公眾就開始上訪反映環(huán)評(píng)資料不實(shí)，反對(duì)建設(shè)。加之項(xiàng)目建設(shè)單位或地方政府在土地征用、拆遷安置等方面工作不到位，群眾利益訴求得不到滿足,此時(shí)環(huán)境保護(hù)就成了一個(gè)最容易表述理由、最容易產(chǎn)生社會(huì)共鳴的宣泄口,甚至一些群眾平時(shí)對(duì)社會(huì)各種不滿情緒長(zhǎng)期積累也會(huì)因此激發(fā),導(dǎo)致群體性沖突,處理不當(dāng)就會(huì)使沖突強(qiáng)度增大,甚至?xí)l(fā)展為公共事件。

我國(guó)公眾環(huán)境保護(hù)的意識(shí)近年來(lái)有較大幅度的提升,但其在維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益時(shí)面臨的困難不少。

首先， 環(huán)境維權(quán)能力不足。環(huán)境問(wèn)題專業(yè)性很強(qiáng),普通公眾在遭遇環(huán)境侵權(quán)時(shí)不知道如何保護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益。許多公眾在遭遇環(huán)境侵害時(shí)往往選擇忍受, 不知道通過(guò)何種途徑維護(hù)權(quán)益。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)曾在貴州省做過(guò)環(huán)境維權(quán)調(diào)查, 根據(jù)調(diào)查，39%的公眾在遭受環(huán)境污染或者環(huán)境影響時(shí)，不知道如何保護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益，60%的公眾在受到污染侵害時(shí)并沒有去采取措施阻止損害發(fā)生，只有6%的被調(diào)查者有過(guò)環(huán)境維權(quán)經(jīng)歷。

公眾的環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)落實(shí)不夠，主要表現(xiàn)在環(huán)境信息公開不夠。公眾獲取環(huán)境信息的渠道不充分，無(wú)法滿足自身對(duì)環(huán)境信息的需求,尤其是企業(yè)日常環(huán)境監(jiān)管、排放數(shù)據(jù)、環(huán)評(píng)情況三大關(guān)鍵信息的公開嚴(yán)重不足。在知情權(quán)得不到保障時(shí),公眾就很難實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)和參與權(quán),實(shí)際工作中一些企業(yè)不怕被公眾監(jiān)督,尤其在建設(shè)單位開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)公眾參與的意見調(diào)查作假現(xiàn)象嚴(yán)重。

公眾在遭受環(huán)境污染侵害后未采取措施維護(hù)自己權(quán)益的最主要原因是沒有足夠的時(shí)間、精力、財(cái)力。無(wú)論是通過(guò)行政途徑還是司法途徑進(jìn)行環(huán)境維權(quán),當(dāng)事人都會(huì)付出高昂的成本,甚至還會(huì)遭遇打擊報(bào)復(fù)。

當(dāng)前,群眾在遇到環(huán)保糾紛時(shí)第一選擇往往是進(jìn)行上訪,“信訪不信法”現(xiàn)象突出,甚至一些群眾存有“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的思想,致使本該通過(guò)法律途徑解決的普通環(huán)境民事糾紛,都要通過(guò)信訪去解決,并因此而產(chǎn)生許多鬧訪、纏訪、重訪的積案,給基層政府工作帶來(lái)相當(dāng)大的壓力。

2012年2月27日，位于山東青島哈爾濱路的錯(cuò)埠嶺變電站附近，近百名業(yè)主再次堵在了工地門口，要求重新進(jìn)行環(huán)境評(píng)定，并重新選址。CFP/供圖

標(biāo)本兼治落實(shí)各方責(zé)任

切實(shí)有效地化解因環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)致的糾紛或最大限度地預(yù)防和減少此類糾紛演變成群體性事件、越級(jí)上訪問(wèn)題，就現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)，有的需要從矛盾糾紛的源頭上解決，有的需要做細(xì)致的宣傳、教育和動(dòng)員工作，有的則需要采取經(jīng)濟(jì)、法律、行政、教育等綜合手段來(lái)解決。

落實(shí)地方政府環(huán)境責(zé)任,為治本。第一，需要規(guī)范政府的行政行為。按照新《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，要突出強(qiáng)化落實(shí)地方政府的環(huán)境責(zé)任,并付諸相應(yīng)的追責(zé)措施,使地方政府真正成為環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人。

第二，嚴(yán)格環(huán)保考核,實(shí)現(xiàn)環(huán)保一票否決。在考核各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)和干部時(shí),嚴(yán)格落實(shí)環(huán)?？己酥笜?biāo),實(shí)現(xiàn)環(huán)保一票否決,管得住干部,才能管得住環(huán)保。

第三，嚴(yán)把環(huán)評(píng)審批關(guān)口，從項(xiàng)目源頭上控制矛盾糾紛。嚴(yán)把環(huán)保前置審批關(guān)口，對(duì)新建項(xiàng)目嚴(yán)格按國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和法律法規(guī)進(jìn)行環(huán)評(píng)審批，特別要求項(xiàng)目審批前必須進(jìn)行環(huán)保信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，存在環(huán)境信訪隱患的項(xiàng)目必須在消除隱患后才能審批，對(duì)環(huán)評(píng)過(guò)程中公眾參與沒有按規(guī)定落實(shí)的項(xiàng)目不予審批。

第四，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境規(guī)劃。落實(shí)城市總體規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，嚴(yán)格按照環(huán)境規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)業(yè)布局,嚴(yán)禁不按程序隨意改變規(guī)劃,從源頭上預(yù)防因規(guī)劃產(chǎn)生的污染糾紛,保障城市建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)推進(jìn)。

落實(shí)企業(yè)治理污染的責(zé)任,為治標(biāo)。按照新《環(huán)境保護(hù)法》的要求，企業(yè)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中,必須嚴(yán)格遵守環(huán)評(píng)要求,落實(shí)環(huán)保“三同時(shí)”制度,達(dá)不到要求的不準(zhǔn)其投產(chǎn)運(yùn)行，否則就要承擔(dān)包括行政拘留的法律責(zé)任。

要落實(shí)好《環(huán)境保護(hù)法》修改中加入按日計(jì)罰的法律規(guī)定,提高企業(yè)違法成本,使其承擔(dān)違法行為的巨大經(jīng)濟(jì)代價(jià)。要嚴(yán)格執(zhí)行排污許可制度，排污許可制度一方面可約束企業(yè)違法排污,另一方面也便于總量控制管理,配套在線監(jiān)測(cè)和監(jiān)控后能有效杜絕偷排偷放，促進(jìn)我國(guó)整體環(huán)境質(zhì)量的改善。

強(qiáng)化環(huán)保領(lǐng)域法制建設(shè)

當(dāng)前,絕大部分環(huán)境糾紛是通過(guò)行政途徑上訪解決問(wèn)題的,公眾往往不愿通過(guò)司法途徑解決環(huán)境糾紛。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間，我國(guó)環(huán)保系統(tǒng)受理環(huán)境信訪達(dá)30多萬(wàn)件，相比之下，環(huán)境行政訴訟只有980件，環(huán)境刑事訴訟只有30件，環(huán)境民事案件只有12278件。以上三大訴訟的案件總量?jī)H占同期環(huán)保行政部門受理環(huán)境信訪的4。4%。究其原因主要是司法維權(quán)成本太高,且費(fèi)時(shí)耗力,最終得到的判決執(zhí)行還是個(gè)大問(wèn)題。而司法本身在保護(hù)環(huán)境中也明顯力度不夠,主要表現(xiàn)在環(huán)境民事糾紛立案難、取證難、鑒定難等問(wèn)題突出;環(huán)境行政訴訟難勝訴;環(huán)境刑事懲處力度不夠;環(huán)境公益訴訟制度缺失。

我國(guó)目前雖在《民事訴訟法》中規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的條款,但在司法實(shí)踐中由于缺失立法和司法解釋,導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟立案難問(wèn)題相當(dāng)突出。2013年1月新修訂的《民事訴訟法》正式實(shí)施,中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)按照此法關(guān)于環(huán)境公益訴訟的條款規(guī)定,全年共提起8起環(huán)境公益訴訟,無(wú)一立案。這相當(dāng)于在一定程度上縱容了企業(yè)污染環(huán)境的行為。

因此，強(qiáng)化環(huán)保領(lǐng)域法制建設(shè)，一要建立環(huán)境公益訴訟制度?！缎姓V訟法》修改應(yīng)加入環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)定,約束政府部門行政行為,與《民事訴訟法》規(guī)定的環(huán)境民事公益訴訟形成合力,對(duì)企業(yè)環(huán)境違法行為和政府違法行政形成威懾。

必須提高環(huán)保立法質(zhì)量。當(dāng)前,我國(guó)環(huán)保立法的問(wèn)題集中體現(xiàn)于立法規(guī)定太過(guò)原則，缺乏可操作性以及法律規(guī)定不合理甚至部分法律規(guī)范與立法目的相悖等方面。立法中存在“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”,應(yīng)在今后的立法過(guò)程中特別注重立法質(zhì)量。

二要促進(jìn)環(huán)境信息公開。在項(xiàng)目審批上，除依法需要保密的外，及時(shí)公開規(guī)劃選址、項(xiàng)目審批、環(huán)境質(zhì)量等信息。凡涉及民生的重大環(huán)保事項(xiàng)、重點(diǎn)工程和環(huán)保政策，應(yīng)邀請(qǐng)公眾和利益相關(guān)方參與決策過(guò)程，切實(shí)保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府要回應(yīng)公眾遏制污染的強(qiáng)烈訴求，必須強(qiáng)化對(duì)污染源監(jiān)管信息的公開，規(guī)范信息公開的工作程序，使之成為一種常態(tài)化的工作。

三要注重強(qiáng)化司法保護(hù)環(huán)境。各級(jí)法院應(yīng)依法支持環(huán)境民事訴訟，讓違法企業(yè)付出法律代價(jià),包括積極受理公眾環(huán)境損害賠償之訴,積極支持環(huán)境公益訴訟。依法受理環(huán)境行政訴訟，促使政府部門依法行政。加大刑事法律對(duì)環(huán)境犯罪的懲治力度,包括追究企業(yè)污染環(huán)境罪,政府部門的環(huán)境監(jiān)管失職罪。建立環(huán)保專業(yè)化審判工作機(jī)制。在條件具備的地區(qū)應(yīng)建立環(huán)保法庭,及時(shí)受理、公正審理各類因環(huán)境污染引發(fā)的民事侵權(quán)案件、環(huán)境公益訴訟和環(huán)保行政執(zhí)法案件，堅(jiān)持對(duì)環(huán)境違法犯罪“零容忍”。

鼓勵(lì)社會(huì)力量參與

要?jiǎng)?chuàng)造良好的環(huán)境監(jiān)督氛圍，進(jìn)一步壯大公眾環(huán)境保護(hù)力量，形成政府管制、排污單位自我約束和公眾監(jiān)督相結(jié)合的環(huán)境保護(hù)綜合機(jī)制。尤其在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與中,政府、企業(yè)和環(huán)評(píng)單位有義務(wù)讓群眾了解項(xiàng)目和區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題，從而讓公眾更好地維護(hù)自己的權(quán)利。對(duì)于公眾的意見，要嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)事求是地對(duì)待，不能規(guī)避公眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的意見。建設(shè)方和當(dāng)?shù)卣矐?yīng)該合理、準(zhǔn)確地回答公眾關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的提問(wèn)，讓公眾明確將來(lái)的環(huán)境問(wèn)題，享受到環(huán)境知情權(quán)。

發(fā)揮民間環(huán)保組織的正能量，積極有序參與環(huán)境保護(hù)工作,依法支持公眾環(huán)境損害賠償之訴,對(duì)違法排污企業(yè)提起環(huán)境公益訴訟。