劉亞飛

（內(nèi)黃縣審計(jì)局，河南 內(nèi)黃456300）

黨的“十八大”報(bào)告提出：“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度。”這是從全局和戰(zhàn)略的高度全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，對(duì)當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期加快改革財(cái)稅體制、完善公共財(cái)政體系指明了方向。根據(jù)以往的改革實(shí)踐，財(cái)稅體制改革一直是全面經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，而當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中遇到的諸多難題也都需要通過深化財(cái)稅體制改革來(lái)破解。財(cái)稅體制改革已經(jīng)是如箭在弦，不得不發(fā)了。

財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，需要各方面的協(xié)調(diào)配合，這其中也包括審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立審計(jì)功能的發(fā)揮。正如審計(jì)署黨組成員、副審計(jì)長(zhǎng)侯凱所言:“改革就會(huì)遇到方方面面的阻力，這就要求審計(jì)要在推進(jìn)財(cái)稅體制改革中發(fā)揮作用。因?yàn)閷徲?jì)沒有自身的利益，同時(shí)在專業(yè)知識(shí)上我們也具備這樣的能力來(lái)揭示妨礙科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制弊端，另外一個(gè)有利條件，在審計(jì)過程中，我們對(duì)問題的感受很深，能聽到不同的聲音和意見?！必?cái)政審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的基本職責(zé)和永恒的主題，完善財(cái)政審計(jì)的各項(xiàng)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督在國(guó)家財(cái)政收入和分配領(lǐng)域的地位和作用，對(duì)推進(jìn)財(cái)稅體制改革有著積極和重要的意義。

1 財(cái)政審計(jì)面臨的問題

1994年分稅制改革確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的基本制度框架，對(duì)于理順中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性，加強(qiáng)稅收征管，保證財(cái)政收入和增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，都發(fā)揮了積極作用。然而，隨著時(shí)間的推移，分稅制在運(yùn)行過程中存在的一些體制、機(jī)制上的負(fù)面效應(yīng)也逐漸顯露并積累了一系列的問題，如財(cái)政管理體制不完善、內(nèi)控制度不健全、執(zhí)行政策不到位、資金決策失誤、損失浪費(fèi)嚴(yán)重等。由于財(cái)政審計(jì)工作長(zhǎng)期以來(lái)偏重于財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，導(dǎo)致財(cái)政審計(jì)監(jiān)督與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)稅體制改革的要求相比相對(duì)滯后，財(cái)政審計(jì)仍存在一些問題：

一是審計(jì)機(jī)關(guān)受行政隸屬關(guān)系的制約，審計(jì)查出的問題得不到落實(shí)。一些問題年年審年年犯，最后陷入了年年犯年年審的尷尬境地，使審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威大打折扣，嚴(yán)重影響了審計(jì)的形象和公信力。劉家義審計(jì)長(zhǎng)在向全國(guó)人大常委會(huì)做《關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》時(shí)指出，中央部門預(yù)算執(zhí)行情況總體較好，但一些部門預(yù)算執(zhí)行仍不到位，預(yù)算的約束力有待增強(qiáng)。實(shí)際上，這些問題早已是“老大難”問題，歷經(jīng)多年審計(jì)而依然頑固存在，也說明財(cái)政審計(jì)要緊跟財(cái)稅體制改革的步伐，尋找體制機(jī)制上的深層次原因，化解當(dāng)前財(cái)政審計(jì)的難題。

二是審計(jì)執(zhí)法力度不夠，缺乏敢于碰硬的決心和勇氣。審計(jì)執(zhí)法是審計(jì)成果最終體現(xiàn)的一條重要途徑。財(cái)政審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的一些帶有普遍性的問題，總是由于各種原因不能嚴(yán)格處理。比如地方財(cái)政收入中占比不斷提高的預(yù)算外資金的管理和使用，存在大量不合理、不規(guī)范的情況。但由于牽涉到地方政府的切身利益，面對(duì)來(lái)自各方面的壓力，地方審計(jì)機(jī)關(guān)往往會(huì)采取妥協(xié)的方式來(lái)處理，這就使審計(jì)在一些地方成了擺設(shè)，也是對(duì)審計(jì)事業(yè)的一種損害。

三是財(cái)政審計(jì)的理論和實(shí)踐脫節(jié)，實(shí)踐遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于理論的步伐，面對(duì)財(cái)稅體制改革中出現(xiàn)的各種新情況，勢(shì)必會(huì)有各種新的理論產(chǎn)生，這不由得讓人擔(dān)心——審計(jì)實(shí)踐連原有理論都跟不上，而對(duì)不斷涌現(xiàn)的新理論，審計(jì)真的準(zhǔn)備好了嗎？

四是審計(jì)人員的能力建設(shè)滯后，審計(jì)方法和審計(jì)技術(shù)有待改善和提高。審計(jì)人員的職業(yè)素質(zhì)直接決定了審計(jì)質(zhì)量的好壞。審計(jì)機(jī)關(guān)從成立到現(xiàn)在雖然已經(jīng)走過了30個(gè)年頭，但高質(zhì)量的審計(jì)人才依然匱乏，尤其是基層審計(jì)機(jī)關(guān)，吸收和培養(yǎng)能夠滿足未來(lái)審計(jì)需求的高素質(zhì)、復(fù)合型人才依然任重道遠(yuǎn)。此外，在一些地方，由于缺乏科學(xué)的審計(jì)方法、操作指南和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，加之財(cái)政審計(jì)對(duì)象的信息化建設(shè)水平較低，沒有標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)接口能與財(cái)政、稅務(wù)征管信息、國(guó)庫(kù)入退庫(kù)等系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)有效的數(shù)據(jù)交換和共享，財(cái)政審計(jì)在審計(jì)方法、手段上仍習(xí)慣于查賬等傳統(tǒng)方式，AO等信息化手段的應(yīng)用難以得到有效的發(fā)揮，客觀上也影響了財(cái)政審計(jì)的效率和成果。

五是財(cái)政審計(jì)還存在盲區(qū)。按照慣例，國(guó)稅系統(tǒng)屬于審計(jì)署的審計(jì)對(duì)象，地方審計(jì)機(jī)關(guān)不能對(duì)地方的國(guó)稅部門進(jìn)行審計(jì)。而審計(jì)署囿于自身力量，只能將觸角延伸到省級(jí)國(guó)稅局，全國(guó)縣以上國(guó)稅局有3000多個(gè)，每年能夠接受審計(jì)的不足5%，基層國(guó)稅部門更是成為了審計(jì)的真空地帶。

2 完善財(cái)政審計(jì)措施，服務(wù)財(cái)稅制度改革

一是要積極爭(zhēng)取黨委、人大和政府對(duì)財(cái)政審計(jì)工作的支持，發(fā)揮審計(jì)為領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策服務(wù)的功能，切實(shí)履行審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政、預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的審計(jì)，增強(qiáng)前瞻性和敏銳性，在全面掌握財(cái)政收支狀況的基礎(chǔ)上，密切關(guān)注財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾和潛在風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)向人大和政府提出防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的建議，為財(cái)政安全運(yùn)行提供保障。同時(shí)，要積極推動(dòng)審計(jì)結(jié)果公告制度，提高審計(jì)的知名度和威懾力。

二是要在財(cái)稅體制改革的進(jìn)程中，積極探索財(cái)政審計(jì)的新路子、新方法，敢于創(chuàng)新，勇于實(shí)踐。財(cái)稅體制改革勢(shì)必要對(duì)中央和地方政府的收入來(lái)源重新進(jìn)行分配，之前脫離了地方人大和政府監(jiān)管的資金，必然要納入審計(jì)監(jiān)督的范圍。財(cái)政審計(jì)大格局下，監(jiān)督全部政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過程，是大勢(shì)所趨，這些都為我們提供了廣闊的審計(jì)空間，財(cái)政審計(jì)在這些領(lǐng)域大有可為。

三是要順應(yīng)新形勢(shì)，轉(zhuǎn)變工作方法，調(diào)整審計(jì)思路。十八屆三中全會(huì)明確提出“要加強(qiáng)財(cái)政體制改革，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，對(duì)保留專項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付”。根據(jù)這一要求，財(cái)政審計(jì)工作就要密切關(guān)注財(cái)稅體制改革過程中轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行情況，推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的調(diào)整和分配的規(guī)范透明，促進(jìn)建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目決策和管理機(jī)制。關(guān)注轉(zhuǎn)移支付資金分配分散、使用效益不高等問題，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)、科教、社會(huì)保障、節(jié)能環(huán)保等重點(diǎn)資金、民生工程和重大政府投資項(xiàng)目的審計(jì)，揭示和反映政策落實(shí)不到位、政策目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)以及嚴(yán)重影響和損害群眾利益的問題。

四是要整合審計(jì)資源，內(nèi)部挖潛，外部溝通，為財(cái)政審計(jì)創(chuàng)造良好條件。審計(jì)機(jī)關(guān)要牢固樹立財(cái)政審計(jì)大格局的觀念，在內(nèi)部除了要加強(qiáng)審計(jì)人員培訓(xùn)，著重培養(yǎng)復(fù)合型人才以外，還要改變過去各個(gè)專業(yè)審計(jì)各自為戰(zhàn)的局面，統(tǒng)一組織，優(yōu)化組合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成合力。財(cái)政審計(jì)涉及的領(lǐng)域比較廣泛，對(duì)有些專業(yè)性較強(qiáng)的審計(jì)工作環(huán)節(jié)，可以聘請(qǐng)與財(cái)政、稅收、投資等對(duì)口的外部審計(jì)力量參與進(jìn)來(lái)，既可以解決審計(jì)資源不足的問題，提高工作效率，又可以降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)質(zhì)量。