董慶佳

新型城鎮(zhèn)化的本質是用科學發(fā)展觀統(tǒng)領城鎮(zhèn)化建設，重點是抓好涉農地區(qū)中心鎮(zhèn)發(fā)展。四川省、尤其是成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實踐中的成功經驗為我國開展新型城鎮(zhèn)化發(fā)展探尋出一種重要

模式。

基金項目：四川省教育廳2013年度立項課題“四川省涉農地區(qū)中心鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展研究”成果。

黨的十八大報告明確提出：要加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系。這就為中國未來新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路指明了科學的方向。

中國新型城鎮(zhèn)化的本質就是要用科學發(fā)展觀來統(tǒng)領城鎮(zhèn)化建設。其核心在于不以犧牲農業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發(fā)展，實現共同富裕。

一、堅持中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的重大意義

新型城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展必然結果的和普遍規(guī)律，也是我國現代化建設的顯著特征和強大動力。早在2002年，黨的十六大報告就明確指出“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”；2007年黨的十七大報告進一步將“中國特色城鎮(zhèn)化道路”作為“中國特色社會主義道路”的五個基本內容之一。而新型城鎮(zhèn)化道路則是中國特色城鎮(zhèn)化道路的發(fā)展和升華，其本質仍然是中國特色，但更具轉型發(fā)展和科學發(fā)展的特點。

加快新型城鎮(zhèn)化進程是確保未來我國經濟社會全面、協調和可持續(xù)發(fā)展的關鍵措施和有力抓手，具有重大而深遠的意義：一是有利于擴大內需，確保我國經濟繼續(xù)保持快速增長勢頭；二是有利于加快發(fā)展方式轉變，促進經濟結構和布局優(yōu)化調整；三是有利于改善民生，大規(guī)模普遍提高人民生活水平，促進城市文明的普及、人口素質的提高和社會和諧進步；四是有利于促進人與自然的和諧發(fā)展，促進資源集約高效利用，減少對生態(tài)環(huán)境的不利影響，確保生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略衍進與體系構建

（一）建國60年以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展經歷了三個階段。

緩慢起步階段（1949～1978年）。新中國成立之初，城鎮(zhèn)化水平只有10.64%。到1978年改革開放前，我國城鎮(zhèn)化水平也只提高到17.92%，年均增加只有0.25%。

加速發(fā)展階段（1978～2000年）。這一時期，城鎮(zhèn)化經歷了返城時期、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時期、工業(yè)園區(qū)和民工潮等階段，城鎮(zhèn)化水平由17.92%上升到36.22%，年均增加0.83%，超過建國60年平均提高速度；設市城市由193個增至663個；建制鎮(zhèn)由2173個增加至20312個。

快速發(fā)展階段（2001-今）。進入21世紀，我國制定并實施了加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體戰(zhàn)略。2011年城鎮(zhèn)化率達51.27%，城鎮(zhèn)化率年均增長1.2%，發(fā)展速度進一步加快。

（二）我國城鎮(zhèn)化體系構建

“十二五”規(guī)劃指出了我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展格局：以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展?？茖W規(guī)劃城市群內各城市功能定位和產業(yè)布局，緩解特大城市中心城區(qū)壓力，強化中小城市產業(yè)功能，增強小城鎮(zhèn)公共服務和居住功能，推進大中小城市基礎設施一體化建設和網絡化發(fā)展。

三、存在的主要問題

城鎮(zhèn)化水平不高、質量較差。我國城鎮(zhèn)化水平明顯滯后，2010年的數據低于世界的平均水平；同時，大量的農民工難以真正落戶城鎮(zhèn)，實際城鎮(zhèn)化水平可能更低。城鎮(zhèn)化質量不高，突出表現在“城中村”、工礦棚戶區(qū)和小城鎮(zhèn)破敗，人居生態(tài)環(huán)境惡化等方面。

城鎮(zhèn)規(guī)模結構不盡合理，大城鎮(zhèn)對外輻射能力還比較弱。城鎮(zhèn)布局結構不合理主要表現為“大的太大、小的太小、缺乏中間環(huán)節(jié)”。 城鎮(zhèn)宏觀區(qū)域布局和城鎮(zhèn)內部空間布局存在的主要問題是城市數目太少、鄉(xiāng)村太多、建制鎮(zhèn)規(guī)模太小。

城鄉(xiāng)差距調控不力，城鄉(xiāng)“二元結構”依然突出。城鄉(xiāng)之間基本公共服務和社會保障沒有均等化，城鄉(xiāng)沒有形成良性互動的格局，城鎮(zhèn)化未能有效穩(wěn)定地推進。

四、中國城鎮(zhèn)化推進主要模式

根據城鎮(zhèn)化推進的動力機制和空間模式的實踐總結，我國城鎮(zhèn)化的推進模式主要包括七種類別：建立開發(fā)區(qū)、建設新區(qū)和新城、城市擴展、舊城改造、建設中央商務區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)化和村莊產業(yè)化。我國許多地方在城鎮(zhèn)化推進實踐中涵蓋了多種模式。

建立開發(fā)區(qū)方式。該模式在中國城鎮(zhèn)化推進中最具代表性，是政府主導型城鎮(zhèn)化的典型范例。通過開發(fā)區(qū)的建設，可以在較短時間內完成產業(yè)集中和人口集聚，實現城市地域空間和人口規(guī)模的跳躍性增長及產業(yè)結構轉型。

建設新區(qū)和新城的方式。新區(qū)和新城的建設也是典型的政府主導型，即通過對人口、土地 產業(yè)、交通以及其他基礎設施的重新規(guī)劃，推動人口和資源在一定范圍集中的城鎮(zhèn)化過程。新區(qū)、新城一般處于大城市輻射的區(qū)域范圍內 具有某種資源優(yōu)勢，可以成為城鎮(zhèn)體系中的重要環(huán)節(jié)，推動城市經濟的集聚或者分擔城市中心的某種功能。

城市擴展方式。城市擴展是最為傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化方式，指隨著城市人口的增長，不斷向外擴大城市用地范圍的發(fā)展方式。世界范圍內的城鎮(zhèn)化過程大多采取這種方式推進。

舊城改造方式。舊城改造（或舊城更新），指對位于城市核心地段、經濟價值較高的老舊街區(qū)進行更新改建，以改善城市環(huán)境、更新城市功能。我國城市土地國家所有的特征，決定了舊城改造是一種政府主導行為， 體現在政策出臺、拆遷補償、方案制定等各個環(huán)節(jié)。

建設中央商務區(qū)（CBD）方式。建設中央商務區(qū)（CBD）是我國推進城鎮(zhèn)化過程中一種比較獨特的方式，我國CBD既有結合舊城更新建設的，也有在新區(qū)和開發(fā)區(qū)核心新建的，但是CBD建設有其獨立特征，單純的舊城改造、建設新區(qū)、建立開發(fā)區(qū)這些模式都難以將其涵蓋。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)化方式。根據空間層次的不同，我國農村就地城鎮(zhèn)化的方式可以分為兩種：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)化的發(fā)展方式，另一種是村莊產業(yè)化的發(fā)展方式。從1993年開始，隨著國家將小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略視為帶動農村經濟和社會發(fā)展、解決“三農問題”的重大戰(zhàn)略，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的農村工業(yè)化迅速發(fā)展，“珠三角”和“長三角”地區(qū)是其典型代表。2000年以來，尤其是2005年提出的“社會主義新農村建設”政策，又引導了新一階段的農村就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

村莊產業(yè)化方式。以村集體經濟為依托的村莊產業(yè)化方式雖然不一定帶來空間上的城市形態(tài)特征，但卻體現了城鎮(zhèn)化的內涵。通過非農產業(yè)的發(fā)展帶動農村生活實質的城鎮(zhèn)化。

五、四川省特色城鎮(zhèn)化體系構建實踐

作為中國特色新型城鎮(zhèn)化實踐重要的試驗區(qū)，四川省暨成都市在城鎮(zhèn)化體系建設中開展了積極有效的探索。特別是成都經濟區(qū)輻射面積大，是整個四川地區(qū)涉農中心鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設的縮影。

四川省第十次黨代會指出：在推進新型工業(yè)化新型城鎮(zhèn)化的進程中，必須同步推進農業(yè)現代化。堅持把“三農”工作放在全部工作的重中之重，不斷夯實農業(yè)基礎地位。把握未來城鄉(xiāng)發(fā)展的形態(tài)和走勢，形成大中小城市、小城鎮(zhèn)和新農村相互銜接、架構合理的城鄉(xiāng)空間布局。實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，加大工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村力度，著力破除城鄉(xiāng)二元分割的體制性障礙，構建現代城鄉(xiāng)新形態(tài)。

成都市十二次黨代會提出：圍繞建設西部經濟發(fā)展高地的全省戰(zhàn)略定位和建設城鄉(xiāng)一體化、全面現代化、充分國際化的世界生態(tài)田園城市的全市總體目標，堅持領先發(fā)展、科學發(fā)展、又好又快發(fā)展，繼續(xù)深化改革擴大開放，大力實施“五大興市戰(zhàn)略”，全面推進經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設和黨的建設，奮力打造西部經濟核心增長極，為在中西部地區(qū)率先基本實現現代化和國際化打下決定性基礎。

成都市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，堅定不移地深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，鞏固和擴大走在全國前列的優(yōu)勢，進一步把試驗區(qū)建成了示范區(qū)。通過多年實踐，走出了一條“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體、協調發(fā)展”的新型城鎮(zhèn)化路子，提升了城鎮(zhèn)化速度和質量。

成都市按照“產城一體、商住平衡”的規(guī)劃理念，加快了新型城鎮(zhèn)化進程，逐步構建起了“特大城市——中等城市——小城市——特色鎮(zhèn)——社區(qū)”梯次銜接、以大帶小、功能配套、用地集約的網絡化、組團式城鎮(zhèn)體系，為帶動農村經濟和農民就近轉移提供空間載體。

成都在加快新型城鎮(zhèn)化進程、開創(chuàng)城鄉(xiāng)一體化新格局中有許多亮點，效果明顯、效益多元。主要舉措概括起來有以下六個方面：

一是變單純的城市規(guī)劃為城鄉(xiāng)規(guī)劃。成都順應城鎮(zhèn)化梯度推進的趨勢，改變“規(guī)劃不下鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)，在全國率先將規(guī)劃延伸至鄉(xiāng)、村一級，變單純的城市規(guī)劃為城鄉(xiāng)規(guī)劃，結束了農村發(fā)展建設的無序狀態(tài)。該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環(huán)球市場信息導報》雜志http：//www.ems86.com總第577期2014年第45期-----轉載須注名來源以“全域成都”理念為指導，在市域范圍內，統(tǒng)籌規(guī)劃中心城區(qū)、中小城市、城鎮(zhèn)和農村新型社區(qū)合理分布的城鎮(zhèn)體系，同步推進城市和農村的現代化，并逐步建立完善了覆蓋城鄉(xiāng)、多規(guī)協調，編制、審批、監(jiān)督“三分離”的新型規(guī)劃管理體制。同時，適應農民改善居住和生活條件的迫切要求，加快新農村綜合體建設步伐，完善基礎設施和公共服務配套。借助這一整套理念和措施，成都從規(guī)劃、建設和管理上確保了農村、農業(yè)、農民有機融入城鎮(zhèn)化的進程。

二是開展“三項制度改革”（ 農村產權制度、社會保障制度和戶籍制度改革），夯實制度基礎。開展農村產權制度改革，讓農民帶著財產權利進城。推進社會保障制度改革，建立城鄉(xiāng)一體的基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、住房保障和社會救助體系。推進戶籍制度改革，出臺《關于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現居民自由遷徙的意見》及14個配套文件，消除附著在戶籍上的城鄉(xiāng)居民就業(yè)、社保、住房等9項權利、待遇的不平等，實現城鄉(xiāng)居民在全域成都范圍內依法自由遷徙。

三是堅持“三個集中”（工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農民向城鎮(zhèn)集中和土地向規(guī)模經營集中），促進三化（工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化）同步。推進工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集聚，制定工業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃綱要、“一區(qū)一主業(yè)”產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，增強城鎮(zhèn)化動力，2011年底全市工業(yè)集中度達79.3%。鼓勵引導農民分層次向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中，探索城鎮(zhèn)化新路徑，累計建成城鄉(xiāng)新型社區(qū)1500余個，140余萬農民生活居住條件得到改善。積極推進土地向適度規(guī)模經營集中，鞏固提升城鎮(zhèn)化質量。

四是實施“四大基礎工程”（農村基層治理機制建設、農村產權制度改革、農村土地綜合整治和村級公共服務及社會管理改革），筑牢發(fā)展基礎。推進農村新型基層治理機制建設，強化管理民主化基礎。推進村級公共服務和社會管理改革，強化社會公平基礎。將村級公共服務和社會管理經費納入財政預算，設立專項資金，逐年增長。推進農村土地綜合整治，強化經濟市場化基礎。將農村土地整治與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目結合，圍繞改善農村居住環(huán)境、增加耕地數量、提高耕地質量，整體推進田、水、路、林、村綜合整治。推進新村建設，強化“產村一體”發(fā)展。推進小規(guī)模、組團式、生態(tài)化的新農村綜合體建設。

五是推進“六個一體化” （城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)市場體制一體化、城鄉(xiāng)基礎設施一體化、城鄉(xiāng)公共服務一體化、城鄉(xiāng)管理體制一體化），打破體制障礙。打破規(guī)劃體制障礙，推進城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。打破產業(yè)體制障礙，推進城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展一體化。打破市場體制障礙，促進生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推進農村投融資體制改革，拓展農村金融服務，培育農村市場主體，推進城鄉(xiāng)市場一體化。打破基礎設施建設體制障礙，推進城鄉(xiāng)基礎設施一體化。打破公共服務體制障礙，推進城鄉(xiāng)公共服務一體化。打破管理體制障礙，推進城鄉(xiāng)管理體制一體化。

六、確定重點發(fā)展鎮(zhèn)，加快城鎮(zhèn)化步伐。為加快推進城鄉(xiāng)一體化，成都確定了34個重點發(fā)展鎮(zhèn)，14個優(yōu)先發(fā)展鎮(zhèn)。在產業(yè)聚集、財政支持等方面給予扶持。近年來，34個重點鎮(zhèn)貫徹落實全域成都發(fā)展思路，大量推進“三圈一體”，著力主導產業(yè)培養(yǎng)，加快基礎設施和公共服務設施，不斷改善農業(yè)生產條件和農民居住環(huán)境，聚集效益不斷增強，在推進城鎮(zhèn)化作用巨大。

經過近十年的改革實踐，成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌正按照有關規(guī)劃和要求快速發(fā)展，成都市新型城鎮(zhèn)化水平得以不斷躍進。

——城鎮(zhèn)化發(fā)展水平：2020年城鎮(zhèn)化水平達到73%以上。目前，成都的城鎮(zhèn)化水平正處于城鎮(zhèn)化中期末端、正加快向城鎮(zhèn)化后期邁進的關鍵階段。到2015年，全市城鎮(zhèn)化水平達到69%以上，到2020年，全市城鎮(zhèn)化水平達到73%以上，基本建成1個主要中心城市（中心城區(qū)）、1個次級中心城市（天府新區(qū)）、14個新城、34個重點鎮(zhèn)、156個一般鎮(zhèn)、2000-3000個農村新型社區(qū)構成的城鄉(xiāng)一體、協調發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。

——新型城鎮(zhèn)體系：城市格局向“大城市群帶大郊區(qū)”轉變。成都將圍繞“一軸雙核六走廊”的城市架構，通過以大帶小、梯次銜接、功能互補、用地集約的方式，推進大中小城市組合布局、集群發(fā)展，加快構建多中心、多層次、網絡化的新型城鎮(zhèn)體系。大力實施“交通先行”戰(zhàn)略，加快構建市域半小時交通圈，將大中小城市和各個城市組團聯接成緊密融合的城市群，推動城市格局由“大城市帶大郊區(qū)”向“大城市群帶大郊區(qū)”深刻轉變。

——產城一體：市域城鎮(zhèn)體系的主體骨架與市域重大生產力布局相匹配。在推進“產城一體”發(fā)展過程中，將注重把產業(yè)園區(qū)作為城市的特色功能區(qū)來統(tǒng)籌布局，同步規(guī)劃產業(yè)新城和城市新區(qū)，同步推進產業(yè)項目建設和生活設施配套，同步形成產業(yè)聚集效應和人口承載能力。依靠產業(yè)為動力建設城市，依托城市為載體支撐產業(yè)，使市域城鎮(zhèn)體系的主體骨架與市域重大生產力布局相匹配。

——城市形態(tài)建設：市政和公共設施適度超前規(guī)劃。通過適度超前規(guī)劃和加快建設市政設施和公共服務設施，著力塑造國際大都市的城市風貌和功能，建設現代化的城市形態(tài)。通過堅持城市建設“有機更新”，注重打造城市公共文化空間，鮮明體現成都文化的特色和本底，打造特色化的城市文態(tài)。通過切實抓好城市公共綠地建設和濱水空間打造，把生態(tài)系統(tǒng)作為最優(yōu)先的基礎設施來建設，塑造優(yōu)美化的城市生態(tài)。

四川省委書記王東明同志視察成都時明確提出：成都是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，在貫徹落實黨的十八大精神過程中，要進一步深入推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，為全省發(fā)展提供可資借鑒的經驗。要在全面建成小康社會的總要求下謀劃和推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推進城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)產業(yè)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)管理統(tǒng)籌，促進農村勞動力向二三產業(yè)轉移，促進農村工業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中，促進土地規(guī)?；洜I，促進城市基礎設施向農村延伸，促進城市社會服務向農村覆蓋，逐步改變城鄉(xiāng)二元結構，縮小城鄉(xiāng)差距，實現城鄉(xiāng)一體發(fā)展。

因此，從我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的幾種模式和成都市構建特色城鎮(zhèn)體系的實踐總結，新型城鎮(zhèn)化道路應遵循黨的十八大確定的科學發(fā)展方向，堅持以下基本經驗：

一方面，從宏觀視角上要充分尊重中國國情，徹底破解城鄉(xiāng)“二元結構”，堅持“四化”協調發(fā)展，堅持新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌同步發(fā)展，構建新型工農、城鄉(xiāng)關系。

另一方面，從成都新型城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展看，就是要推進城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌，充分發(fā)揮規(guī)劃的先導作用，推動城市基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、城市文明向農村輻射。在推進城鄉(xiāng)產業(yè)統(tǒng)籌中認真落實“以工促農、以城帶鄉(xiāng)”方針，堅持用抓工業(yè)的理念抓農業(yè)，用新型工業(yè)化的物質成果裝備農業(yè)，用現代服務業(yè)提升農業(yè)經濟效益，積極推進三次產業(yè)互動、城鄉(xiāng)經濟相融。新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要實踐平臺，必須認真推進城鄉(xiāng)管理統(tǒng)籌，下決心突破城鄉(xiāng)二元結構的制度障礙，推進城鄉(xiāng)之間要素合理流動和資源有效配置。以優(yōu)質、高效的實際行動落實中央和四川省關于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。

（作者單位：成都航空職業(yè)技術學院）