劉依迪

政府審計是指國家審計機關(guān)對中央和地方政府各部門及其他公共機構(gòu)財務(wù)報告的真實性、公允性，運用公共資源的經(jīng)濟性、效益性、效果性，以及提供公共服務(wù)的質(zhì)量進行審計。我國政府審計機關(guān)成立伊始就已經(jīng)意識到政府審計的重要性，把政府審計作為一項重要的審計內(nèi)容，在1985年發(fā)布的《于審計工作的暫行規(guī)定》和1988年頒布的《中華人民共和國審計條例》及1994年頒布的《中華人民共和國審計法》中都先后提到要進行審計。但從我國目前政府審計的發(fā)展情況看，結(jié)果并不盡如人意，還存在許多問題有待進一步解決。

一.當(dāng)前我國政府審計中存在的問題和原因

政府審計無法完全地為民主和法制服務(wù)。 我國政府審計的進展和“獨立性”受現(xiàn)階段中國民主和法制現(xiàn)狀的制約。目前，我國政府審計仍然采取行政型的隸屬模式，審計報告向政府作報告再向人大報告，這在我國政府審計機關(guān)建立的初期是必要的，也是符合我國國情的，但是這樣的體制使審計往往受到政府"一把手"對審計認(rèn)識程度的影響，容易造成有問題不上報。這在一定程度上影響審計的獨立性，制約審計監(jiān)督作用的發(fā)揮。我國國家審計制度設(shè)計上的最大的缺陷就是審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)制度導(dǎo)致審計機關(guān)缺乏獨立性?，F(xiàn)行的國家審計制度下，審計機關(guān)主要是受政府領(lǐng)導(dǎo)，對于同級政府首長或其他主要領(lǐng)導(dǎo)的命令，審計機關(guān)只能遵從，地方審計機關(guān)實質(zhì)上由本級政府領(lǐng)導(dǎo)的弊端日益凸顯，所以，在這種制度下，審計職能被弱化，而審計獨立性又是審計的“生命線”。

政府審計管理體制不夠成熟。當(dāng)前，我國《審計法》與《行政處罰法》、《會計法》之間存在著不銜接、不配套的問題，大多數(shù)財經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章沒有明確審計機關(guān)是執(zhí)法主體之一，因而使得審計機關(guān)在履行監(jiān)督及處理處罰權(quán)時處于窘境；對審計監(jiān)督的性質(zhì)、地位和作用等定位也不明晰，雖然現(xiàn)行法律將審計監(jiān)督納入行政監(jiān)督的范圍，但在行使審計監(jiān)督權(quán)時卻遇到來自各級政府的許多阻力。我國《審計法》明確規(guī)定：國務(wù)院設(shè)立審計署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主持管理全國的審計工作。地方各級審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。審計業(yè)務(wù)以上一級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。這種審計的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，從委托者、被審計者及審計者的關(guān)系看，作為被審計者的國務(wù)院各部門、地方各級政府部門與審計者同屬于委托審計者領(lǐng)導(dǎo)，具有同一隸屬關(guān)系和共同利益，這種政府自己使用公共財產(chǎn)并審查自己的關(guān)系，無法有效地保障審計機關(guān)的獨立性。由于各級審計機關(guān)的人權(quán)、財權(quán)主要在同級政府，上一級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)作用往往被同級政府弱化，當(dāng)國家利益與地方局部利益發(fā)生矛盾和沖突時，審計處理觸及到地方局部利益時，審計機關(guān)和審計人員往往受到同級地方政府的干預(yù)，難以做到客觀、公正，例如同級審計機關(guān)審計同級財政部門時，由于財政部門背后是同級地方政府，而同級地方政府又是審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)部門，加之同級審計機關(guān)作為地方政府的職能部門，經(jīng)費直接來源于同級財政部門，所以審計機關(guān)審計同級財政時，一旦遇到利益攸關(guān)的敏感問題，有時只得遷就變通，而無法真正實現(xiàn)對同級政府的經(jīng)濟監(jiān)督。

審計的結(jié)果透明度較低。我國審計制度規(guī)定的審計結(jié)果的報告路徑是審計機關(guān)向政府匯報，政府將結(jié)果報全國人大審議，再告知社會公眾。然而現(xiàn)行政府審計實質(zhì)上是政府的內(nèi)部審計，對于一些重大問題或涉及某個領(lǐng)導(dǎo)的問題，審計機關(guān)可能不敢報告，即使報告了也難以通過政府這一關(guān)，該文原載于中國社會科學(xué)院文獻信息中心主辦的《環(huán)球市場信息導(dǎo)報》雜志http：//www.ems86.com總第577期2014年第45期-----轉(zhuǎn)載須注名來源即使通過了也可能成為人大“縮水”的報告。我國《審計法》規(guī)定審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果，但并沒有將向社會公布審計結(jié)果作為審計機關(guān)的法定義務(wù)，審計機關(guān)在可以公布也可以不公布審計結(jié)果的選擇中，出于對審計結(jié)果是全面、客觀、公正的擔(dān)心以及對公布審計結(jié)果會給自身帶來影響的考慮，往往會帶有“不求有功但求無過”的選擇傾向。因此，在現(xiàn)行的制度下社會公眾處于信息嚴(yán)重不對稱的地位。

審計人員各方面素質(zhì)需要提高。在行政體制下，審計領(lǐng)導(dǎo)或崗位負(fù)責(zé)人的安排不一定就是以專業(yè)背景或業(yè)務(wù)水平作為主要依據(jù)，這是本級政府所擁有的權(quán)利，越是基層越嚴(yán)重，這就影響到審計人員的工作積極性。同時，上級審計機關(guān)對下級業(yè)務(wù)骨干沒法培養(yǎng)、提拔和重用，這對于干部的成長也不利，審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)很難進一步得到提高，對審計工作的順利開展也會造成一定的障礙。

由于政府審計范圍廣泛，審計標(biāo)準(zhǔn)、方法多樣，審計結(jié)論具有建設(shè)性等，所以政府審計的實施，對我國審計人員的素質(zhì)有較高的要求：（1）較高的審計技術(shù)水平（2）較高的專業(yè)水平（3）較廣泛的知識面，包括豐富的管理知識和相關(guān)法律知識（4）較高的理解能力、分析能力、 判斷能力以及創(chuàng)造性思維能力（5）一定的社、會生活經(jīng)驗，具有良好的工作作風(fēng)。但是目前我國審計隊伍的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)尚未達(dá)到上述的要求，表現(xiàn)在目前的審計人員主要是“財會型”人員。現(xiàn)在大部分的審計機構(gòu)擁有一定數(shù)量的審計、財務(wù)和會計人才，而其他的工程經(jīng)濟類專業(yè)人才很少，甚至沒有這類人才。

二.改變我國現(xiàn)有審計問題的建議

審計體制向立法模式轉(zhuǎn)變。審計的實際工作中存在許多涉及到獨立性的問題大都與現(xiàn)行體制有關(guān)。組織上獨立決定著經(jīng)費獨立，人員獨立，工作獨立和判斷獨立。我國審計體制應(yīng)實現(xiàn)“行政型審計模式”向“立法型審計模式”轉(zhuǎn)變。設(shè)立與國務(wù)院，最高人民檢察院和最高人民法院相平行的審計院，打破目前“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的審計管理體制，強化審計監(jiān)督力度。

加強政府審計體制的建設(shè)。我國現(xiàn)行政府審計管理體制不暢的主要原因是獨立性不強，因此，要改革和完善現(xiàn)行政府審計管理體制，就必須從提高政府審計獨立性著手。除了國家審計署和審計特派員保留原管理體系外， 地方審計機關(guān)即在省、市、縣三級地方政府設(shè)置的審計機關(guān)， 依照憲法規(guī)定“獨立行使 審計監(jiān)督權(quán)， 對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)”。從業(yè)務(wù)和監(jiān)督職能上， 劃歸國家審計機關(guān)進行垂直管理；從人員配置、經(jīng)費預(yù)算、業(yè)務(wù)規(guī)范、審計立項等方面納入垂直系統(tǒng)。強化審計集中統(tǒng)一權(quán)限，提高審計效率， 完善國家宏觀調(diào)控和管理體系。

加大審計結(jié)果的透明度。審計監(jiān)督的權(quán)威性、威懾力很大程度上取決于對所監(jiān)督對象違紀(jì)違法行為的公開程度， 加大審計結(jié)果的公開程度， 是政府職能轉(zhuǎn)變的要求， 也是WTO 規(guī)則的要求。在美國， 審計機關(guān)的審計結(jié)果向社會披露面高達(dá)97% ， 只有3 %的信息因涉及國家機密而只向國會報告。政府審計機關(guān)應(yīng)確立審計機關(guān)的審計結(jié)果的通報權(quán)、公布權(quán)， 審計機關(guān)應(yīng)在不泄露審計機密和被審計單位商業(yè)秘密的前提下，決定是否以及用何種方式通報或公布審計結(jié)果， 建立起審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、和輿論監(jiān)督有機結(jié)合而不重疊的監(jiān)督機制。

提高審計人員的素質(zhì)。自建立審計制度以來，我國審計人員在規(guī)模上有了很大的增長，但是與開展政府審計的要求相比，審計人員的數(shù)量則顯得嚴(yán)重不足。要提高審計人員的素質(zhì)，審計人員不僅要通曉會計、審計、稅收以及相關(guān)的法律知識，而且要具備數(shù)學(xué)、管理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、運籌學(xué)、數(shù)量經(jīng)濟學(xué)、系統(tǒng)論、人力資源管理等許多其他學(xué)科的知識。審計人員職能發(fā)揮得如何，在很大程度上取決于其素質(zhì)的高低和對審計方法體系的掌握和運用的程度。因此，審計機關(guān)必須通過招聘等方式積極吸收相關(guān)的各種專業(yè)人才，提高其比例，以適應(yīng)之一要求，也可以通過借用民間審計和內(nèi)部審計部門的力量來優(yōu)化審計人員結(jié)構(gòu)。

（作者單位：洛陽師范學(xué)院商學(xué)院）