邢 亮

論地方政府立法評估的第三人參與權(quán)利和保護(hù)

邢 亮

通過比較和實(shí)證的方法，對我國地方政府立法評估的基礎(chǔ)理論、性質(zhì)、第三人參與的權(quán)利內(nèi)容以及權(quán)利保護(hù)等問題進(jìn)行可分析，提出了立法評估的性質(zhì)是立法，立法評估中第三人參與的權(quán)利應(yīng)包括參政議政權(quán)、知情權(quán)、動(dòng)議權(quán)、聽證權(quán)、建議修改廢除權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。對第三人參與權(quán)的保護(hù)應(yīng)當(dāng)有實(shí)體權(quán)的確認(rèn)、程序權(quán)的完善。

地方政府；立法評估；第三人；權(quán)利；權(quán)利保護(hù)

亞里斯多德在他的《政治學(xué)》一書中關(guān)于法治的解釋是：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律應(yīng)該是良好的法律?！雹賉古希臘]亞里斯多德著：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第199頁。從此，“良好的法律”就一直成為法治的內(nèi)在要求。改革開放30多年來，我國一直在探尋著如何制定出“良好”的法律。2003年8月，我國《行政許可法》首次規(guī)定：“公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)就行政許可的設(shè)定和實(shí)施提出意見和建議?！?004年4月，國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》要求：“制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其實(shí)施情況進(jìn)行評估。實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評估意見報(bào)告制定機(jī)關(guān)；制定機(jī)關(guān)要定期對規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理?！?/p>

上述兩個(gè)法律文件的通過和實(shí)施，標(biāo)志著我國法制建設(shè)已經(jīng)從注重?cái)?shù)量和體系建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅刭|(zhì)量和法的實(shí)施建設(shè)的新階段。自此，全國各省、市相繼出臺(tái)了立法評估辦法（規(guī)定）等，并展開了不同程度的立法評估，以保證地方出臺(tái)的各項(xiàng)法規(guī)和規(guī)章更加接近“良法”的要求。經(jīng)過十年的實(shí)踐，立法評估已經(jīng)成為地方政府一項(xiàng)經(jīng)常性的工作?；仡櫤涂偨Y(jié)我國地方政府立法評估中的一些做法，對我國實(shí)現(xiàn)“良法”之治具有十分積極的作用。

一、現(xiàn)實(shí)的分析及問題的提出

截止目前，我國各級(jí)地方政府中已有14個(gè)省、市制定了立法評估規(guī)定（辦法），這表明我國各級(jí)地方政府立法評估已經(jīng)從非規(guī)范狀態(tài)向規(guī)范化發(fā)展和轉(zhuǎn)變。從已制定的14個(gè)規(guī)定（辦法）看，對于評估主體有三種規(guī)定：一是規(guī)定政府法制部門作為立法評估主體，如《蘇州市規(guī)章立法后評估辦法》、《廈門市規(guī)章立法后評估辦法》等；二是規(guī)定由法制機(jī)構(gòu)和相關(guān)行政主管部門（立法制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)）負(fù)責(zé)立法評估，如《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》、《安徽省政府立法后評估辦法》等；三是規(guī)定由人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)為立法后評估的主體，如《廣州市人大常委會(huì)立法后評估辦法》、《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》等。由此看出，我國地方政府立法評估的主體是廣義的政府概念，既包括地方政府，也包括地方人大，因此，本文探討的地方政府立法評估中的政府是廣義的概念。而“第三人”則包括地方政府和地方人大以外的公民、社會(huì)團(tuán)體、研究機(jī)構(gòu)等。本文以圖表的方式展開對第三人參與立法評估的權(quán)利及其保護(hù)的探討。

下表是我國14個(gè)省、市關(guān)于第三人參與立法評估的具體規(guī)定：

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從以上列表中我們可以看出，在14個(gè)地方立法中，有9個(gè)地方立法在關(guān)于第三方參與立法評估的規(guī)定中使用的是“可以”，有2個(gè)地方立法使用的是“應(yīng)當(dāng)”，還有4個(gè)地方立法規(guī)定使用的是“應(yīng)當(dāng)”加“可以”。 毋庸諱言，“可以”的意思是既可以這樣做，也可以不這樣做，做不做都由立法評估組織機(jī)構(gòu)決定，做不做都不違法?！皯?yīng)當(dāng)”加“可以”的4個(gè)規(guī)定中有3個(gè)規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”的事項(xiàng)是抽象的權(quán)利，而“可以”的規(guī)定上卻是具體的權(quán)利，如：《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》第13條規(guī)定：“開展立法后評估工作應(yīng)當(dāng)依法保障公民、法人和其他組織參與立法后評估的權(quán)利。”這是抽象規(guī)定。第6條規(guī)定：評估機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要，將立法后評估的部分事項(xiàng)或者全部事項(xiàng)委托高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體（以下統(tǒng)稱受委托評估單位）進(jìn)行，而這則是具體規(guī)定。《廣州市人大常委會(huì)立法后評估辦法》第10條規(guī)定：“開展立法后評估應(yīng)當(dāng)成立評估組和專家組。評估組由部分市人大常委會(huì)組成人員、市人大代表和市人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)的部分工作人員組成，必要時(shí)可以邀請市政協(xié)委員、公眾代表、專家學(xué)者等參加。”寧波的規(guī)定與之基本相同，只有廈門的規(guī)定中連用3個(gè)“應(yīng)當(dāng)”，既包括了抽象的權(quán)利，也包括了具體權(quán)利。而西寧市規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”的內(nèi)容中完全沒有關(guān)于第三人參與的具體內(nèi)容。

通過以上分析我們發(fā)現(xiàn)，雖然我國地方各級(jí)政府廣泛地開展立法評估工作已有近10年之久，立法評估也取得了不小的成就，但立法評估依然主要是內(nèi)部評估，第三人切實(shí)有效參與立法評估并沒有在法律上得到應(yīng)有的保障。而且，第三人參與評估的規(guī)定有三個(gè)突出的特點(diǎn)：一是不確定性，包括參與不參與不確定，如何參與不確定，參與后的權(quán)利不確定；二是參與的被動(dòng)性，在所有14項(xiàng)規(guī)定中如何主動(dòng)參與立法評估沒有明確規(guī)定，第三人能否參與完全由評估機(jī)構(gòu)決定；三是參與的有效性大打折扣。缺乏第三人有效參與，這成為地方政府立法質(zhì)量雖有所提高，但離“良法”的要求還有很長的路要走的重要原因之一。

二、第三人參與立法評估的理論分析

理論是制度設(shè)計(jì)的靈魂，制度設(shè)計(jì)是理論的具體反應(yīng)；沒有理論作指導(dǎo)的制度設(shè)計(jì)必然雜亂而無效，沒有具體制度支持的理論也是空洞的理論。①羅豪才著：《現(xiàn)代行政法治發(fā)展的趨勢》，法律出版社2004年版，第199頁。

（一）人民主權(quán)理論

18世紀(jì)下半葉，盧梭第一次完整地提出了人民主權(quán)學(xué)說，他認(rèn)為以社會(huì)契約的方式建立起的國家的最高權(quán)力是屬于全體人民的，人民行使國家主權(quán)就稱為人民主權(quán)。盧梭認(rèn)為，國家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果，國家的權(quán)力來自于人民的讓渡，因此國家的行為應(yīng)該體現(xiàn)人民的意志。法律是國家的生命和靈魂，而人民是立法者，立法權(quán)永遠(yuǎn)屬于人民，人民作為法律的制定者，能更好的遵守和履行法律?！胺彩遣辉鵀槿嗣袼H自批準(zhǔn)的法律，都是無效的，那絕不可能是法律”；“制定法律的人比任何人都更清楚法律應(yīng)該怎樣執(zhí)行和怎樣解釋?！雹賉法]盧梭著：《社會(huì)契約論》，商務(wù)印書館1982版，第101頁。

人民主權(quán)原則是現(xiàn)代絕大多數(shù)國家的一項(xiàng)憲法原則。然而，由于國家規(guī)模的龐大和社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜等因素，人民主權(quán)原則只能通過代議民主來實(shí)現(xiàn)。如我國憲法就規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！睉椃ㄍ瑫r(shí)還規(guī)定，行政機(jī)關(guān)跟其他國家機(jī)關(guān)一樣，要傾聽人民的意見、建議，接受人民的監(jiān)督，為人民服務(wù)，要經(jīng)常同人民保持密切的聯(lián)系。所有這些規(guī)定和精神是公民民主參與的直接憲法依據(jù)。作為立法評估這樣嚴(yán)肅的立法活動(dòng)，當(dāng)然也應(yīng)該成為公民參與的重要內(nèi)容?？傊?，人民主權(quán)理論清晰地闡明了人民擁有國家最高權(quán)力，而人民對于立法權(quán)的掌控也是其行使國家主權(quán)的必然要求。因此，人民主權(quán)理論是當(dāng)今我國公民參與立法評估的邏輯起點(diǎn)。

（二）政治參與理論

在我國，一般認(rèn)為政治參與是“公民通過一定的參與渠道，參與或者影響政府公共政策或公共事務(wù)的行動(dòng)過程?！雹邳h秀云：《論公共管理中的公民參與》，載《中國行政管理》2003 年第10 期，第33頁。

美國政治學(xué)家亨廷頓將公民政治參與定義為：“平民試圖影響政府決策的活動(dòng)?！焙嗤㈩D對此概念的詮釋包括四點(diǎn)：第一，政治參與的主體是平民，而不是政府官員、政治候選人、政黨要員和職業(yè)院外活動(dòng)分子等政治家，因此，平民的政治參與是非職業(yè)化的；第二，政治參與是實(shí)際行動(dòng)而不是主觀態(tài)度，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐性；第三，政治參與指向政府決策；第四，政治參與涵蓋意圖影響政府的全部活動(dòng)，但并不顧及是否能夠產(chǎn)生實(shí)際效果。③[美]塞繆爾·P. 亨廷頓、瓊·納爾遜著：《難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與》，汪曉壽等譯，華夏出版社1989 年版，第 5頁。

克弗森指出，公民只有不斷直接地參與社會(huì)和國家的管理，個(gè)人的自由和發(fā)展才能充分實(shí)現(xiàn)。哈貝馬斯等人更是強(qiáng)調(diào)直接民主，強(qiáng)調(diào)完善民主程序、擴(kuò)大參與范圍、強(qiáng)調(diào)自由平等的對話來保證公共理性和普遍利益的實(shí)現(xiàn)。公民參與立法評估正是這一系列公民政治參與理論的實(shí)際運(yùn)用。法律無論制定得多么完善，都必須通過社會(huì)的實(shí)踐檢驗(yàn)，而檢驗(yàn)人不僅僅只是法律的制定者和執(zhí)行者，更應(yīng)該包括法律的被執(zhí)行者。因?yàn)橹挥斜粓?zhí)行者才切實(shí)感受到法律的制定和執(zhí)行是否客觀公正，也正因?yàn)槿绱?，法律的被?zhí)行者才是真正的檢驗(yàn)法律是否“良法”的鑒定者。正如梅因在《古代法》一書中所說：“社會(huì)的需要和社會(huì)的意見常常是或多或少走在法律前面的。我們可以非常接近地達(dá)到他們之間的結(jié)合處，但永遠(yuǎn)存在的趨向是要把這缺口重新打開來。因?yàn)榉墒欠€(wěn)定的，而我們所談到的社會(huì)是進(jìn)步的，人民幸福的或大或小，完全決定于缺口縮小的快慢程度?！雹躘英]梅因著：《古代法》，沈景一譯，商務(wù)印數(shù)館1959年版，第15頁。也因?yàn)椋ㄖ尾粌H應(yīng)該是良法之治，法治還是眾人之治。法治是多數(shù)人治理的國家，“……因?yàn)槎鄶?shù)人必將從各個(gè)角度評判、審慎思量，集思廣益，仔細(xì)斟酌方能窺其貌，必能百密無一疏了。”⑤曾仰如著：《亞里斯多德》，臺(tái)灣東大圖書公司1988年版，第462~463頁。在多元化社會(huì)條件下，第三人立法評估的參與是將社會(huì)需求和社會(huì)意見與法律之間的缺口縮小到最小程度的有效路徑，更是對法律多角度評判、集思廣益，使其百密無一疏的有效路徑。

（三）治理理論

治理一詞難以定義，人們只能從其內(nèi)涵上取得對其一致的認(rèn)識(shí)。其內(nèi)容包括：治理主體的多元化；主體間責(zé)任界限的模糊性；主體間權(quán)力的互相依賴性和互動(dòng)性；自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系的建立；政府作用范圍及方式的重新界定。

從其內(nèi)涵中我們可以看出，治理的核心內(nèi)容有三個(gè)，即治理主體的多元化；主體間權(quán)力的互相依賴性和互動(dòng)性；政府作用范圍及方式的重新界定。埃莉諾·奧斯特羅姆在通過研究公共事物的治理過程中，發(fā)現(xiàn)自主治理以及治理模式多元化異常重要，在她看來，公共領(lǐng)域中各種公共機(jī)構(gòu)的利益沖突在所難免，參與人的利益關(guān)系原本就是多元化的，由于事前的完美機(jī)制設(shè)計(jì)無法實(shí)現(xiàn)，那么利用不同參與人和機(jī)構(gòu)之間的利益競爭來達(dá)成某種事后的治理就是有效的，也是可能的。這就意味著好的治理應(yīng)該是不同利益團(tuán)體或者中心的競爭和制衡過程中自我演變出來的多元治理模式。在這些理論的指導(dǎo)下，西方國家的改革中出現(xiàn)了一種多元化的潮流，這種多元化與其源遠(yuǎn)流長的市民社會(huì)傳統(tǒng)密切相關(guān)，相比之下，我國缺乏市民社會(huì)傳統(tǒng)，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民參政意識(shí)的加強(qiáng)，也出現(xiàn)了社會(huì)化、多元化的趨勢。而治理理論中對于多元化、互動(dòng)的研究，為我國立法評估中第三人的有效參與也提供了一種很好的理論依據(jù)。

三、立法評估性質(zhì)之辨

以上理論為第三人參與立法評估提供了有力的支持。但問題似乎并不在于我們對這樣一般理論的認(rèn)知和接受上，而在于我們對立法評估屬于“立法”還是非立法行為性質(zhì)的認(rèn)定上。如果把立法評估作為立法對待，那我們沒有理由不完善我們已有的立法評估程序；而如果我們僅僅將立法評估作為非立法行為，似乎現(xiàn)有的規(guī)定已經(jīng)完全能夠滿足社會(huì)的要求。這需要我們認(rèn)真考察。

目前我國法學(xué)界和實(shí)務(wù)界對立法評估的概念認(rèn)識(shí)大致可以分為幾種：一是立法反饋論。認(rèn)為立法評估“是地方性法規(guī)頒布實(shí)施一段時(shí)期后，相關(guān)部門、團(tuán)體和群眾對該法規(guī)在實(shí)踐中的運(yùn)行情況，是否符合立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中的作用和效果如何等問題，向立法機(jī)關(guān)進(jìn)行反饋，由其分析研究后提出相應(yīng)處理措施的一種機(jī)制或制度”；①陳洪江著：《地方立法簡本》，天津人民出版社，2007年3月第1版，第303頁。二是立法評價(jià)論。認(rèn)為立法評估實(shí)際上“是立法評價(jià)，而立法評價(jià)是指法律實(shí)施一定時(shí)間后對法律的功能作用，實(shí)施效果的評論估價(jià)和在此基礎(chǔ)土對整個(gè)立法質(zhì)量和價(jià)值的評價(jià)”；②周旺生、張建華著：《立法技術(shù)手冊》，中國法制出版社1999年版，第499頁。崔卓蘭、于立滌著：《地方立法實(shí)證研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2007年版，第421頁。三是立法完善論。認(rèn)為立法評估是“以立法為目的，將立法后評估作為進(jìn)一步完善立法的一個(gè)手段”由立法部門、執(zhí)法部門及社會(huì)公眾，專家學(xué)者等，采用社會(huì)調(diào)查，定量分析，成本效益計(jì)算等多種方式，對法律、法規(guī)在實(shí)施中的效果進(jìn)行分析評價(jià)，針對法律法規(guī)自身的缺陷及時(shí)加以矯正和修繕”③童海保：《試論構(gòu)建我國立法效果評估制度》，載《江淮法治》2006年第13期，第39~40頁。；四是立法監(jiān)督論。即對法律、法規(guī)、規(guī)章的合法性予以評估”；五是后立法過程論。認(rèn)為我國的“立法分為前立法和后立法階段，并且認(rèn)為法律需要進(jìn)行修改和完善，進(jìn)行后立法階段，對各項(xiàng)法律、法規(guī)進(jìn)行立法后評估然后予以修改和完善?！?/p>

對于立法評估的性質(zhì)大體有四種認(rèn)識(shí)：一是認(rèn)為“立法評估是立法行為的延續(xù)，是立法機(jī)關(guān)或立法工作機(jī)構(gòu)對立法進(jìn)行調(diào)查研究、綜合分析評價(jià)的自我總結(jié)或者自我評判，其目的是改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量”；二是認(rèn)為“立法評估是與立法相關(guān)的、輔助性的社會(huì)活動(dòng)，它可以影響但不能決定立法，屬于立法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)工作制度”；三是認(rèn)為“立法評估是立法工作機(jī)構(gòu)的內(nèi)部活動(dòng)”；四是認(rèn)為：“立法評估是一種立法監(jiān)督特別是自我監(jiān)督?！雹茑嵨慕穑骸读⒎ê笤u估探討—全國人大常委會(huì)立法后評估研討會(huì)觀點(diǎn)綜述》，載《理論探討》2008年第9期，第12頁。

從以上對立法評估的性質(zhì)認(rèn)定上看，“立法完善論”相對能夠較全面、準(zhǔn)確地描繪立法評估的全過程和實(shí)質(zhì)內(nèi)容。因?yàn)闊o論從立法評估的相關(guān)規(guī)定看，還是從我國地方立法評估的實(shí)踐看，立法評估都包含了立法前評估、立法中評估和立法后評估三個(gè)階段，然后整理出擬完善和修改的意見進(jìn)行完善和修改。因此，實(shí)際上，立法評估涵蓋了立法的所有階段。從評估的內(nèi)容上看，立法評估不僅僅是對合法性進(jìn)行評估，也對其他諸多問題進(jìn)行評估。如，《廣州市人大常委會(huì)立法后評估辦法》規(guī)定包含有：合法性、合理性、操作性、時(shí)效性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性等內(nèi)容。經(jīng)評估的法規(guī)需重新制定或者修改、廢止的，應(yīng)當(dāng)盡快列入年度立法計(jì)劃或者立法規(guī)劃?！赌暇┦腥舜蟪Ｎ瘯?huì)立法后評估辦法》則規(guī)定：評估的事項(xiàng)包括：實(shí)施的總體情況，以及對經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)等產(chǎn)生的影響；主要制度的執(zhí)行情況以及社會(huì)公眾的反映；實(shí)施取得的社會(huì)效益或者經(jīng)濟(jì)效益；實(shí)施中存在的問題及其原因；其他實(shí)施效果分析。評估報(bào)告要對照評估標(biāo)準(zhǔn)，立法質(zhì)量、實(shí)施效果等情況的分析和評價(jià)；提出立法和執(zhí)法建議；評估報(bào)告提出需要對地方性法規(guī)進(jìn)行修改或者廢止的，可以建議主任會(huì)議將其列入常委會(huì)立法規(guī)劃或者年度立法計(jì)劃，由有提案權(quán)的主體依照法定程序向常委會(huì)提出修改、廢止該地方性法規(guī)的議案。①參見：《廣州市人大常委會(huì)立法后評估辦法》第11條，第21條；《南京市人大常委會(huì)立法后評估辦法》第14條，第17條。全國其他省、市的立法評估規(guī)定與上述兩個(gè)規(guī)定類似，在此不再贅述。

從以上分析可以得出的結(jié)論是：立法評估是嚴(yán)肅的立法活動(dòng)，它包括立法前評估，立法中評估、立法后評估；包括對合法性、合理性、可操作性等諸多內(nèi)容的評估。評估不是目的，目的是找出問題并進(jìn)一步完善和修改，使已實(shí)行的法規(guī)和規(guī)章最接近于“良法”的要求，提高立法和執(zhí)法的質(zhì)量。其他對立法評估的界定，都不能全面、準(zhǔn)確概括我國已有的立法評估的實(shí)質(zhì)。

四、第三人參與立法評估權(quán)利及其保護(hù)

立法評估是嚴(yán)肅的立法行為，第三人參與立法評估的權(quán)利及其權(quán)利保護(hù)就是要進(jìn)一步談?wù)摰膯栴}。我們認(rèn)為第三人參與立法評估所享有的基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

（一）參政議政權(quán)。我國憲法第2條規(guī)定：“ 中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！边@一規(guī)定是第三人參與立法評估的法律基礎(chǔ)。第三人通過參與立法評估實(shí)現(xiàn)其主權(quán)者的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)其影響政府公共政策或公共事物，影響政府決策的目的。

（二）知情權(quán)。又稱了解權(quán)和知悉權(quán)。是指尋求、接受和傳遞信息自由，從官方或者非官方獲得信息的權(quán)利。包括接受信息的權(quán)利和尋求獲得信息的權(quán)利。后者還包括尋求獲得信息而不受公權(quán)力妨礙與干涉的權(quán)利以及向國家有關(guān)機(jī)關(guān)請求公開有關(guān)信息的權(quán)利。知情權(quán)是人民主權(quán)理論的應(yīng)有之義，是表達(dá)自由所隱含的內(nèi)容，人民當(dāng)家做主也好，參政議政也罷，知情權(quán)都是其前提和基礎(chǔ)。在這樣一個(gè)權(quán)利的時(shí)代，權(quán)利關(guān)乎每一個(gè)人的切身利益；在這樣一個(gè)信息時(shí)代，信息影響著每一個(gè)人的生活。從來沒有哪個(gè)時(shí)代像這個(gè)時(shí)代一樣的人們?nèi)绱岁P(guān)心自己的權(quán)利，關(guān)心對自己權(quán)利可能帶來各種影響的信息。因此，知情權(quán)成為最具這個(gè)時(shí)代特色的權(quán)利和要求，成為第三人參與立法評估的前提和保障。

（三）動(dòng)議權(quán)。“動(dòng)議權(quán)”一詞來源于英語中的motion。目前，它還不是一個(gè)明確的法律概念，也沒有成為一個(gè)立法術(shù)語?！皠?dòng)議權(quán)”在我國只是一些學(xué)者們討論的問題，在法律中并沒有明確的規(guī)定。但是，法律中卻可以找到表現(xiàn)其精神內(nèi)涵的具體規(guī)定，如《立法法》第90條第2款規(guī)定：“前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見?！睋?jù)此，動(dòng)議權(quán)可以理解為“行政相對人依法向有行政立法權(quán)的機(jī)關(guān)提出有關(guān)制定、修改或廢除某項(xiàng)立法性文件的立法申請，該機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對相對人的申請作出相應(yīng)處理的權(quán)利。①上官丕亮：《立法法對行政立法程序規(guī)定的缺陷及其完善》，載《行政法學(xué)研究》2001年第l期，第27頁。

動(dòng)議權(quán)在我國法治實(shí)踐中是有先例的。2003年孫志剛事件中的北大三位博士就是依照該條規(guī)定對《收容遣送辦法》提出審查的建議，并最終促成了《城市生活無著人員救助管理辦法》的出臺(tái)。這實(shí)際就是動(dòng)議權(quán)的具體實(shí)踐。

西方一些國家已經(jīng)建立了動(dòng)議權(quán)制度。如，美國《聯(lián)邦行政程序法》第553節(jié)第5款規(guī)定：“各機(jī)關(guān)應(yīng)給予利害關(guān)系人申請發(fā)布或廢除某項(xiàng)法規(guī)的權(quán)利?！逼咸蜒馈缎姓绦蚍ā返?15條第1款規(guī)定：“利害關(guān)系人可以向有權(quán)限機(jī)關(guān)提出請?jiān)?，要求制定、修改或廢止規(guī)章。為方便行政機(jī)關(guān)了解其內(nèi)容，該請?jiān)疙氄f明理由?！边@些制度的有效性和先進(jìn)性，很值得我們借鑒。動(dòng)議權(quán)的設(shè)置，可以有效地改變目前我國地方立法評估過程中第三人參與的被動(dòng)性，為第三人參與立法評估更為主動(dòng)地提供法律上的保障。

（四）聽證權(quán)。聽證最早淵源于英國普通法中的“自然公正”原則，最初僅適用于司法領(lǐng)域，謂之“司法聽證”，“即，任何人不能沒有審問就受處罰，法官必須聽取雙方意見才能作出判決，這是一個(gè)公正的判決程序的最低要求?！雹谕趺麚P(yáng)著：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1987版 ，第153頁后來為了適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)立法民主化和公眾對公正程序的要求，這一制度逐漸移植到立法領(lǐng)域，謂之“立法聽證”。 一般指在國家機(jī)關(guān)作出決定之前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，對特定事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證、辯駁的程序，其內(nèi)涵是聽取當(dāng)事人的意見，③楊海坤、劉洋林：《關(guān)于行政聽證制度的討論》，載《江蘇公安專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2000年第2期，第77頁。聽證的功能在于了解客觀事實(shí)；保障相對人平等有效的政治參與；保證決定（立法）的客觀公正。尤其是在地方立法無論是地方政府規(guī)章，還是地方性法規(guī)普遍先由地方政府各部門起草議案的情況下，很容易導(dǎo)致立法部門利益化的傾向。廣泛聽取第三人的意見有利于防止和糾正這種傾向。

地方立法評估的規(guī)定中不是沒有聽證權(quán)的規(guī)定，只是絕大部分聽證的規(guī)定都是由評估機(jī)構(gòu)發(fā)起，第三人被動(dòng)參與。本文的要求是第三人在立法評估中應(yīng)該有權(quán)主動(dòng)發(fā)起聽證程序，只有如此，第三人參與立法評估才能更加有效，地方立法和立法評估才更有可能接近“良法”。

有權(quán)利必有救濟(jì)。第三人參與立法評估不能僅有實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利，還應(yīng)該有救濟(jì)權(quán)利。當(dāng)涉及第三人立法評估的知情權(quán)、動(dòng)議權(quán)和聽證權(quán)受到損害時(shí)，法律應(yīng)該賦予第三人提起行政復(fù)議（行政復(fù)議只針對地方政府規(guī)章）或行政訴訟的權(quán)利，唯此，第三人參與立法評估權(quán)才有可能得到真正有效保障。

（責(zé)任編輯：林貴文）

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1674-8557（2014）01-0059-07

2014-02-07

邢亮（1958-），男，甘肅平?jīng)鋈?，福建省委黨校、福建行政學(xué)院法學(xué)部教授。