王緒正

主題詞：工商行政管理；市場(chǎng)監(jiān)管；風(fēng)險(xiǎn)；防控

當(dāng)前，我國正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期和社會(huì)矛盾凸顯期，也是市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期。作為市場(chǎng)監(jiān)管主力軍的工商行政管理機(jī)關(guān)，如何正確認(rèn)識(shí)、有效防范和控制市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于健全現(xiàn)代市場(chǎng)體系、營造良好的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、樹立工商執(zhí)法權(quán)威具有重要意義。2010年以來，國家工商總局適時(shí)且有針對(duì)性地提出了防范市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的要求，各級(jí)工商部門進(jìn)行了實(shí)踐探索，不斷強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和憂患意識(shí)，盡力控減市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生及其可能帶來的各種負(fù)面影響。

一、市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的概念及其特征

風(fēng)險(xiǎn)是指由未來事項(xiàng)不確定性因素形成的潛在危險(xiǎn)或造成的潛在損失。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的研究最初出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分析最多是在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)分析中。市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，就是指工商行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員在履行市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法職能過程中，產(chǎn)生和形成的對(duì)市場(chǎng)和自身不利影響的可能性。工商行政管理機(jī)關(guān)是政府主管市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的重要部門，面對(duì)的主要是市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)可分為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，就是在履行市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法職能中，由于不確定性因素的影響，所造成的市場(chǎng)中幾個(gè)地區(qū)、幾個(gè)領(lǐng)域或整個(gè)行業(yè)一系列連續(xù)發(fā)生、涉及面廣、影響較大、損失較多的事故或問題的可能性。這種風(fēng)險(xiǎn)的損失主要包含兩方面，一是整個(gè)市場(chǎng)秩序(準(zhǔn)入退出秩序、交易秩序、競(jìng)爭(zhēng)秩序)受到?jīng)_擊或影響；二是整個(gè)工商行政管理系統(tǒng)由此陷入被動(dòng)境地。例如，2009年頒布實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》確立“住改商”糾紛實(shí)行一票否決制度后，全國各地工商部門根據(jù)國家工商總局《關(guān)于住所(經(jīng)營場(chǎng)所)登記有關(guān)問題的通知》精神有條件核發(fā)的部分涉及“住改商”的工商營業(yè)執(zhí)照就有可能處于不確定狀態(tài)，進(jìn)入訴訟程序后面臨著被撤銷的危險(xiǎn)，眾多弱勢(shì)群體的創(chuàng)業(yè)就業(yè)投資成本客觀上已經(jīng)被抬升，全國性的無照經(jīng)營現(xiàn)象因此難以得到根本遏制。

而市場(chǎng)監(jiān)管區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)是相對(duì)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)而言的，通常是指在履行市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法職能中，由于地方性政策與國家政策法律存在沖突、地方性特定高危行業(yè)集中、工商行政管理部門履職不當(dāng)?shù)葍?nèi)外因素單獨(dú)或共同發(fā)生作用，所造成的市場(chǎng)中一個(gè)地區(qū)、一個(gè)領(lǐng)域或一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生的涉及面較窄、影響相對(duì)不大、損失相對(duì)較小的事故或問題的可能性。如已經(jīng)發(fā)生并曾造成很大影響的“阜陽奶粉”、“海口砒霜門”事件。由此可見，對(duì)各級(jí)工商行政管理部門而言，市場(chǎng)監(jiān)管的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)是客觀存在的，并且從實(shí)際情況看，區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。

由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化性、工商管理職能的多樣性、監(jiān)管領(lǐng)域的廣泛性、監(jiān)管對(duì)象的復(fù)雜性、監(jiān)管能力的局限性，致使市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)尤如矛盾一樣，具有存在的普遍性和客觀性，總的來看，市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)具有如下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.從產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)環(huán)境來看，市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)具有時(shí)代性

目前，我國進(jìn)入了發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期和矛盾凸顯期。社會(huì)轉(zhuǎn)型的價(jià)值真空，規(guī)則滯后的無序競(jìng)爭(zhēng)，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的很多深層次矛盾和問題逐漸反映出來，每一個(gè)政府部門都面臨著風(fēng)險(xiǎn)，如環(huán)保部門、國土資源部門等等。國家工商總局原局長(zhǎng)周伯華在2009年12月指出，在復(fù)雜的國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，中央的各項(xiàng)政策措施，很多都要通過市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)，都要通過加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管去保障落實(shí)，這對(duì)工商行政管理部門賦予了更重的任務(wù)和挑戰(zhàn)。在國家的行政法律體系中，工商行政管理機(jī)關(guān)是適用法律法規(guī)最多的部門之一(僅次于公安機(jī)關(guān))。職能交叉、多頭管理引發(fā)的職責(zé)不清、權(quán)限不明、監(jiān)管盲區(qū)等問題也不同程度地存在。同時(shí)，工商行政管理監(jiān)管領(lǐng)域由實(shí)體領(lǐng)域不斷向網(wǎng)絡(luò)、電子商務(wù)等虛擬領(lǐng)域擴(kuò)展，在食品安全監(jiān)管、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷等領(lǐng)域的行政權(quán)力明顯增大，這無疑加重了行政的責(zé)任。權(quán)多則責(zé)大，責(zé)大則風(fēng)險(xiǎn)高。在近兩年的基層調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，很多基層執(zhí)法人員深深地感受到責(zé)任的沉重和風(fēng)險(xiǎn)的增大，危機(jī)感明顯增強(qiáng)。

2.從形成的原因來看，市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性

工商行政管理自身和監(jiān)管對(duì)象的特點(diǎn)，決定了市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜多變性。一方面，工商行政管理部門是一個(gè)大一統(tǒng)的綜合行政執(zhí)法部門，幾乎涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的所有法律、法規(guī)都賦予工商行政管理機(jī)關(guān)一定的管理權(quán)限。職能單一的執(zhí)法部門有專門的法律界定職能和權(quán)限，給執(zhí)法工作帶來了很大便利，執(zhí)法人員易于掌握操作和明確責(zé)任。例如，海關(guān)有《海關(guān)法》，煙草專賣部門有《煙草專賣法》，物價(jià)管理部門有《價(jià)格法》等。而工商行政管理部門是沒有事實(shí)上也不可能有一部專門法律來界定工商管理的職能和權(quán)限的，這就要求工商管理部門的執(zhí)法人員必須具備很高的法律素養(yǎng)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平。此外，由于法律法規(guī)本身的滯后性和不健全性，一些監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)了無法可依或有法難依的情況。這些不可控因素，不僅考驗(yàn)著工商管理部門的監(jiān)管能力和水平，也考驗(yàn)著他們的監(jiān)管智慧。

另一方面，從監(jiān)管對(duì)象看，市場(chǎng)的特點(diǎn)千變?nèi)f化，既有市場(chǎng)主體的變化，也有市場(chǎng)行為的變化。一是監(jiān)管領(lǐng)域跨度大。工商機(jī)關(guān)監(jiān)管的范圍涉及生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)多個(gè)環(huán)節(jié)、多個(gè)領(lǐng)域。二是監(jiān)管對(duì)象復(fù)雜化。工商管理機(jī)關(guān)在履行職能中既有對(duì)交易過程的監(jiān)管，也有對(duì)行為的規(guī)范，既涉及到商品，也涉及到每一個(gè)人。三是監(jiān)管范圍廣。工商管理部門監(jiān)管的范圍有流通領(lǐng)域所有商品和食品安全、商標(biāo)、廣告、合同、網(wǎng)吧、傳銷以及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷執(zhí)法等多個(gè)方面，造成監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)增多。隨著市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的不斷延伸，一些高端領(lǐng)域、新的經(jīng)營業(yè)態(tài)和交易方式違法行為的隱蔽性更強(qiáng)，監(jiān)管難度增大。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)商品交易、大宗商品中遠(yuǎn)期交易等虛擬市場(chǎng)的監(jiān)管，蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)很多。一些原來局限于某一地域的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)在現(xiàn)代物流、電子商務(wù)等新興的經(jīng)營業(yè)態(tài)的推動(dòng)下，迅速向全國乃至國外市場(chǎng)擴(kuò)散，風(fēng)險(xiǎn)度隨之加大，一些區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)往往可能轉(zhuǎn)化成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

3.從防控的流程來看，市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)具有關(guān)聯(lián)性

由于工商行政管理的復(fù)雜性和社會(huì)生活的多樣化，市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，許多看似離工商部門很遠(yuǎn)的行為，也可能給工商部門帶來監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

一是與市場(chǎng)主體關(guān)聯(lián)性強(qiáng)。像2011年發(fā)生的雙匯“瘦肉精”事件，雖然主要發(fā)生在畜牧生產(chǎn)領(lǐng)域，目前也只有畜牧部門被問責(zé)，但是這樣的問題產(chǎn)品一旦進(jìn)入流通領(lǐng)域，如果工商部門監(jiān)管不到位，就會(huì)給工商部門帶來失職的風(fēng)險(xiǎn)。這種在原材料及生產(chǎn)源頭傳來的風(fēng)險(xiǎn)使工商部門防不勝防。

二是與其他部門關(guān)聯(lián)性強(qiáng)。工商機(jī)關(guān)和質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、食藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)等部門監(jiān)管的對(duì)象有重疊之處，因此，防控市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，工商部門還必須和其他相關(guān)部門密切協(xié)作，加強(qiáng)配合。

三是和其他風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)性強(qiáng)。工商部門人員的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要包括監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)是相生相隨、緊密相連的。2009年8月，工商總局在《工商行政管理機(jī)關(guān)開展廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防范管理工作的意見》中指出，“廉政風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)既有區(qū)別，又有密切聯(lián)系，相互交織”。在這個(gè)意見中，不僅明確了風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防控工作的指導(dǎo)原則，也深刻點(diǎn)出了“兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)”之間的相互影響。因此，開展“兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)”防控工作，必須牢牢把握“三權(quán)”(行政審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、隊(duì)伍管理權(quán))涉及的各個(gè)部門、各個(gè)崗位、各條業(yè)務(wù)流程開展防控工作。堅(jiān)持“兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)”一起抓、一起查、一起防，避免出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，才能更好地減少“兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)”發(fā)生的機(jī)率[1](P339～340)。

二、市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的危害和誘因

由于市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)度高，影響面大，連帶性強(qiáng)，其潛藏著巨大的并發(fā)危險(xiǎn)性、沖擊的連續(xù)性和強(qiáng)烈的破壞力，如若處理不當(dāng)，極易引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”，輕則影響工商執(zhí)法權(quán)威和部門形象、地方社會(huì)穩(wěn)定、支柱性企業(yè)和產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，重則會(huì)使地方經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)方向性轉(zhuǎn)變，引發(fā)其他社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，形成沖擊波，從而對(duì)工商監(jiān)管執(zhí)法地位、國家經(jīng)濟(jì)安全和國際形象聲譽(yù)產(chǎn)生重大影響。特別是要高度重視網(wǎng)絡(luò)輿情帶來的風(fēng)險(xiǎn)。網(wǎng)絡(luò)是把雙刃劍，當(dāng)前信息化網(wǎng)絡(luò)發(fā)展迅速，新型傳播形式在引導(dǎo)社會(huì)輿論方面產(chǎn)生巨大沖擊。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)又是社會(huì)各界和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，許多在傳統(tǒng)社會(huì)中看似不起眼的小問題，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)的傳播和對(duì)網(wǎng)民的不恰當(dāng)引導(dǎo)，事情的真相就會(huì)被歪曲，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)被不斷放大，這一點(diǎn)應(yīng)該引起工商行政管理機(jī)關(guān)的高度關(guān)注。

從當(dāng)前工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的實(shí)踐來看，容易誘發(fā)市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的主要因素有：

1.國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化

世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)、國際重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)事件等國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)負(fù)面變化會(huì)對(duì)我國市場(chǎng)秩序造成破壞、沖擊和影響，從而可能產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)[2](P4)。同時(shí)，國家根據(jù)國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷發(fā)展，遵循科學(xué)發(fā)展觀的要求，會(huì)經(jīng)常性地對(duì)宏觀產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行這樣或那樣的調(diào)整，而每一次調(diào)整都會(huì)對(duì)工商行政管理部門的市場(chǎng)監(jiān)管工作產(chǎn)生連鎖性影響，如市場(chǎng)準(zhǔn)入寬嚴(yán)尺度的變化，監(jiān)管巡查力度強(qiáng)弱的變化。很關(guān)鍵的一點(diǎn)是，工商行政管理部門實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管的主要依據(jù)是法律法規(guī)，而國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整后，相應(yīng)的法律法規(guī)很難及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，再加上國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整信息在工商行政管理系統(tǒng)內(nèi)傳遞、理解方面可能出現(xiàn)的問題，這樣工商行政管理部門在執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策方面就有可能出現(xiàn)偏差，存在“兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)”的可能。

2.法律法規(guī)的滯后和相互矛盾

現(xiàn)行的法律法規(guī)都是針對(duì)過去的情況和問題制定的(當(dāng)然其中也會(huì)體現(xiàn)一定的前瞻性)，從其頒布實(shí)施起，就難免存在一定的滯后性，特別是隨著市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法中新情況、新問題的不斷呈現(xiàn)，這種滯后性就會(huì)愈加凸顯[2](P4)。因此，在執(zhí)法實(shí)踐中就會(huì)遇到依法行政與實(shí)事求是之間的矛盾，加之工商行政執(zhí)法具有一定的自由裁量權(quán)，這種尺度一旦把握不好就會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，工商行政管理法律法規(guī)之間、工商行政管理法律法規(guī)和其他行業(yè)管理法律法規(guī)之間，在內(nèi)容方面也存在著矛盾和沖突，這也就蘊(yùn)含了市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，而理解方面的爭(zhēng)議更是加劇了風(fēng)險(xiǎn)。這種爭(zhēng)議既有工商行政管理部門內(nèi)部產(chǎn)生的爭(zhēng)議，也有工商行政管理部門與行業(yè)管理部門之間產(chǎn)生的爭(zhēng)議，還有工商行政管理部門或者行業(yè)管理部門與司法部門之間產(chǎn)生的爭(zhēng)議。如工商行政管理部門認(rèn)為屬于法律、行政法規(guī)明確規(guī)定的企業(yè)登記前置許可項(xiàng)目，行業(yè)主管部門不認(rèn)同；而工商行政管理部門認(rèn)定不屬于或者不再屬于企業(yè)登記前置的許可項(xiàng)目，行業(yè)主管部門仍持須為登記前置的意見。如此，工商行政管理在某些行業(yè)的行政許可方面就存在很大程度的風(fēng)險(xiǎn)。

3.發(fā)生突發(fā)公共性事件

這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是由于工商行政管理及其他行政機(jī)關(guān)平時(shí)監(jiān)管不到位而導(dǎo)致突發(fā)性事件發(fā)生。比如某區(qū)域范圍內(nèi)食品生產(chǎn)經(jīng)營秩序長(zhǎng)期處于不規(guī)范狀態(tài)，最終出現(xiàn)大面積食物中毒這一突發(fā)事件，工商行政管理部門的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)變成了現(xiàn)實(shí)。二是突發(fā)性事件的發(fā)生本身與工商行政管理部門無關(guān)，但事后因工商行政管理在職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)不當(dāng)而產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)。比如某區(qū)域范圍內(nèi)突然爆發(fā)了大面積的自然災(zāi)害，此時(shí)在保障市場(chǎng)供應(yīng)、維護(hù)市場(chǎng)交易秩序、打擊囤積居奇等違法經(jīng)營行為，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和減輕受害市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)等方面對(duì)工商行政管理部門提出了更為嚴(yán)格的要求，如果工商行政管理部門行動(dòng)不力，導(dǎo)致災(zāi)區(qū)市場(chǎng)秩序混亂，影響災(zāi)區(qū)穩(wěn)定，區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)便會(huì)悄然產(chǎn)生。

4.“諸侯經(jīng)濟(jì)”的存在

這是誘發(fā)市場(chǎng)監(jiān)管區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的主要因素之一。從法理上講，各級(jí)工商行政管理部門理應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家統(tǒng)一的政策和法律。從屬地管轄的實(shí)際看，工商行政管理又需要認(rèn)真執(zhí)行地方黨委、政府的意志。而實(shí)踐中，由于我國地方政府之間存在競(jìng)爭(zhēng)，呈現(xiàn)出“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，不少地方的黨委、政府從本區(qū)域利益出發(fā)，制定出臺(tái)的地方性政策常常又與國家統(tǒng)一的政策和法律發(fā)生沖突。在這種情況下，該區(qū)域內(nèi)的工商行政管理部門面臨著兩難選擇。而大多數(shù)情形下，工商行政管理部門只能是放棄原則，遷就于不太合法的地方性政策，據(jù)此作出的抽象行政行為和具體行政行為就面臨一定的合法性風(fēng)險(xiǎn)。

5.高危企業(yè)過度集中

為了發(fā)展所謂的“塊狀經(jīng)濟(jì)”，發(fā)揮“聚集效應(yīng)”，不少區(qū)域根據(jù)本區(qū)域的自然、人文、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特色，大力推行“一村一品”、“一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一品”、“一縣(市)一品”模式。這其中絕大多數(shù)是成功的，但也出現(xiàn)了諸如小煤礦、小煉油、地條鋼、小造紙等高能耗、高污染、高安全事故等高危企業(yè)集中區(qū)域，或假冒偽劣商品、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)商品的集散地的現(xiàn)象。這些區(qū)域特色行業(yè)在一定時(shí)期可能還是這一區(qū)域的重要經(jīng)濟(jì)支柱，工商行政管理部門及其他部門對(duì)其實(shí)施監(jiān)督管理存在很大的矛盾和難度，稍有不慎，就可能出現(xiàn)安全事故、環(huán)境污染事故等。

6.市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法不當(dāng)

一是工作不細(xì)致、不嚴(yán)謹(jǐn)、不認(rèn)真可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，如登記注冊(cè)前置審批事項(xiàng)審查、各類現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查、廣告監(jiān)測(cè)、流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)測(cè)等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的失誤等。二是不具備監(jiān)督管理特定行業(yè)、特定商品的專業(yè)知識(shí)以及設(shè)備可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，如食品安全快速檢測(cè)、集貿(mào)市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)、網(wǎng)絡(luò)商品交易監(jiān)督管理以及其他特殊商品監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)的欠缺。三是監(jiān)管任務(wù)繁重、監(jiān)管區(qū)域范圍過大、監(jiān)管力量薄弱、不能積極地履行監(jiān)督職責(zé)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，如涉嫌犯罪案件移送、行政處罰自由裁量權(quán)使用、罰沒物資收繳和處置等環(huán)節(jié)的不當(dāng)行為。四是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間不協(xié)同、機(jī)關(guān)與基層之間不聯(lián)動(dòng)、部門與部門之間不配合可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，如區(qū)域性聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域性消費(fèi)糾紛處理、涉及多業(yè)務(wù)條線專項(xiàng)檢查等環(huán)節(jié)出現(xiàn)混亂無序現(xiàn)象。五是決策不當(dāng)、失誤可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，如擴(kuò)大對(duì)國家政策和法律法規(guī)的解釋、出臺(tái)與國家產(chǎn)業(yè)政策和現(xiàn)行法律法規(guī)要求相違背的服務(wù)措施、制定不符合法律規(guī)范要求的內(nèi)部管理規(guī)定、考核指標(biāo)體系等。

三、市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的防控

風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的正?，F(xiàn)象，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)已成為現(xiàn)代社會(huì)的常態(tài)。要完全消除風(fēng)險(xiǎn)是不可能的，因?yàn)樯鐣?huì)進(jìn)步所進(jìn)行的創(chuàng)新也包含著風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)也是這樣，它是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定時(shí)期和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，是一種客觀存在。我們不能悲觀失望，無所作為，被動(dòng)應(yīng)付，而要積極作為，相信風(fēng)險(xiǎn)可防可控，可以化解。通過提高防控風(fēng)險(xiǎn)的前瞻性、預(yù)見性、針對(duì)性，不斷提升防控能力。

1.建立防范市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制

建立完善風(fēng)險(xiǎn)的排查機(jī)制，根據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管形勢(shì)變化和發(fā)展的動(dòng)態(tài)特征，開展階段性的風(fēng)險(xiǎn)集中排查，更新已知市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的變化發(fā)展情況，歸納新發(fā)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、剔除已在根源上得到排除的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，確保風(fēng)險(xiǎn)能夠找得出、查得準(zhǔn)。要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，提前介入、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、跟蹤處理，從風(fēng)險(xiǎn)形成的上游路徑增點(diǎn)設(shè)卡，始終將風(fēng)險(xiǎn)抑制在萌芽狀態(tài)。要注重對(duì)工商執(zhí)法人員防范風(fēng)險(xiǎn)的專題教育，尤其要針對(duì)承擔(dān)流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)管等職能和停征“兩費(fèi)”(個(gè)體工商戶管理費(fèi)和市場(chǎng)管理費(fèi))以后，部分基層工商人員素質(zhì)能力不適應(yīng)的普遍表現(xiàn)，強(qiáng)化知識(shí)更新培訓(xùn)，提高個(gè)體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的敏銳性和鑒別能力，使監(jiān)管執(zhí)法人員在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)都能做到見微知著。

2.建立防范市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的研判機(jī)制

在增強(qiáng)對(duì)信息把握的敏銳性的基礎(chǔ)之上，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的研究和分析，辨清風(fēng)險(xiǎn)隱患的本來面目，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的內(nèi)外因素進(jìn)行分析判斷，從防控的角度，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)依存的條件、觸發(fā)的誘因、造成的危害，防控的難易等因素，對(duì)排查出的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估界定。借鑒企業(yè)信用分類監(jiān)管的做法，按照輕、重、緩、急實(shí)施分類防控，抓住問題的關(guān)鍵，有針對(duì)性地采取措施加以解決，提高防控效能。加快建立完善對(duì)新情況、新問題的快速研究、解決機(jī)制，尤其對(duì)基層上報(bào)上來迫切需要解決的實(shí)際問題，要及時(shí)研究、及時(shí)答復(fù)、對(duì)癥施治，給基層指出解決問題的方向和法律依據(jù)，防止問題久拖不決而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化，增強(qiáng)工商系統(tǒng)內(nèi)在的抗風(fēng)險(xiǎn)能力[3](P46～47)。

3.建立防范市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的處置機(jī)制

面對(duì)很多隱患邊界不清、部門職權(quán)交叉、管轄責(zé)任未明的事項(xiàng)和領(lǐng)域依然存在的現(xiàn)實(shí)狀況，要積極爭(zhēng)取政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，通過向政府匯報(bào)工作、反應(yīng)情況、服務(wù)決策，使各級(jí)政府對(duì)工商工作有更深入的了解，從而在決策的層面上為工商機(jī)關(guān)創(chuàng)造良好的環(huán)境。要克服爭(zhēng)議風(fēng)險(xiǎn)面前“部門避險(xiǎn)”的本能反應(yīng)，不推責(zé)、不后退，立足社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定大局，盡早一步介入，對(duì)屬于工商職能范圍的要認(rèn)真進(jìn)行處理，對(duì)不屬于職能范圍的，要在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下強(qiáng)化部門之間的協(xié)調(diào)與溝通，通過召開聯(lián)席會(huì)議、組織聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)助案件移送、實(shí)現(xiàn)信息共享等形式，對(duì)爭(zhēng)議管轄事項(xiàng)該移交的移交，該共同治理的共同治理，使各個(gè)部門之間實(shí)現(xiàn)無縫連接，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施“鯨魚圍獵”，消除因職能交叉和監(jiān)管執(zhí)法盲區(qū)所帶來的本部門職能錯(cuò)位、越位、失位的風(fēng)險(xiǎn)。正確應(yīng)對(duì)好新型違法行為的不可預(yù)見性和不確定性與法律法規(guī)滯后性這一矛盾所造成的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)、多變、高危的嚴(yán)峻考驗(yàn)，大力倡導(dǎo)積極行政，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，深入探索、研究先進(jìn)的監(jiān)管方式方法，將工商部門的每一個(gè)單位、每一名人員都引領(lǐng)到一種積極履職的狀態(tài)中，把“千條線”擰成“一股繩”，激發(fā)主動(dòng)防控、排除風(fēng)險(xiǎn)的合力。要防止泛責(zé)任追究，發(fā)生問題不能亂追究責(zé)任，要正確地引導(dǎo)和保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法人員積極行政的工作熱情，避免執(zhí)法人員因懼怕責(zé)任追究而不敢履職或消極履職。

4.建立防范市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)量化評(píng)估是防范市場(chǎng)監(jiān)管區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。構(gòu)建市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，要做好四個(gè)方面的工作：一是制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理制度。制定市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理制度，明確評(píng)估的目的、組織、原則、范圍、程序和結(jié)果處理等相關(guān)事項(xiàng)，以推動(dòng)該項(xiàng)工作制度化、規(guī)范化和程序化。二是建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)系統(tǒng)。以現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)理論為基礎(chǔ)，建立多層次、多視角、多方位的以工商履職潛在問題指標(biāo)和反應(yīng)市場(chǎng)秩序、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撛陔[患指標(biāo)為主體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)系統(tǒng)。設(shè)定的指標(biāo)包括定性與定量指標(biāo)、宏觀與微觀指標(biāo)、數(shù)量與質(zhì)量指標(biāo)、絕對(duì)數(shù)與相對(duì)數(shù)指標(biāo)，涵蓋工商履職的各類動(dòng)態(tài)、靜態(tài)信息、市場(chǎng)秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撛陲L(fēng)險(xiǎn)信息，以及中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)輿論等信息，具有有效性、靈敏性、準(zhǔn)確性特點(diǎn)和便于收集、操作性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度高等屬性，從而使評(píng)價(jià)結(jié)論契合實(shí)際。三是科學(xué)設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。積極開發(fā)定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)軟件，借鑒企業(yè)安全生產(chǎn)作業(yè)場(chǎng)所危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)公式，即D(風(fēng)險(xiǎn)等級(jí))=L(發(fā)生概率)×E(發(fā)生頻率)×C(后果嚴(yán)重度)，通過為每個(gè)變量規(guī)定情形和賦值，運(yùn)用數(shù)據(jù)分析法、圖標(biāo)曲線法、專家會(huì)診法、經(jīng)驗(yàn)剖析法、內(nèi)部交流法等方法，統(tǒng)籌評(píng)估，將區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)劃分為重大、嚴(yán)重、一般和輕度四個(gè)等級(jí)，并確定相應(yīng)的監(jiān)管防控措施和執(zhí)法力量配備。四是明確風(fēng)險(xiǎn)對(duì)抗方法。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，確立轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、減少風(fēng)險(xiǎn)等對(duì)抗的方式方法，對(duì)于有的尚未轉(zhuǎn)移或放大的風(fēng)險(xiǎn)，也可通過一定措施將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為展示工商執(zhí)法權(quán)威和部門形象的機(jī)會(huì)。

5.建立防范市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的溝通機(jī)制

市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后經(jīng)常會(huì)成為社會(huì)各界尤其是新聞媒體關(guān)注的焦點(diǎn)，如處理不當(dāng)，其負(fù)面影響可能會(huì)被誤傳擴(kuò)大。因此，各級(jí)工商行政管理部門要充分滿足社會(huì)公眾和新聞媒體的知情需要，爭(zhēng)取和贏得公眾輿論方面的主動(dòng)。對(duì)于一些負(fù)面報(bào)道，要有大局意識(shí)，客觀分析，正確看待，盡量及時(shí)提供權(quán)威、真實(shí)、全面的數(shù)據(jù)或者信息，讓社會(huì)公眾了解實(shí)情，了解工商行政管理部門在市場(chǎng)監(jiān)管方面所作出的積極努力和取得的實(shí)際效果，從而在輿論導(dǎo)向上掌握主動(dòng)。切忌反應(yīng)遲緩，回避問題，避免出現(xiàn)社會(huì)公眾急需要了解而職能部門又保持沉默的現(xiàn)象。作為市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員尤其是各級(jí)工商行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，要對(duì)有關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管的基本數(shù)據(jù)、基本法律條款掌握得非常清楚，要對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、人文、自然及地方政策熟知，對(duì)相關(guān)的突發(fā)性事件要清楚其中的來龍去脈。這樣，在介紹情況、回答問題時(shí)，就能夠抓住要點(diǎn)，沉著自如，得心應(yīng)手，信息真實(shí)，口徑一致。要明白新聞媒體進(jìn)行采訪是現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)公眾知情權(quán)的重要表現(xiàn)形式，不侮辱、指責(zé)、蔑視記者，不使接受采訪過程出現(xiàn)意外而成為新的公眾話題，加重“兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)”造成的負(fù)面影響。

6.建立防范市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的善后機(jī)制

“一手防范風(fēng)險(xiǎn)、一手應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)”，兩手抓，兩手都要硬，形成從緊急介入、全面掌控、逐級(jí)上報(bào)到圍堵危害、引導(dǎo)輿論、消除影響，直至最后總結(jié)歸納、吸取教訓(xùn)的完整處置流程，做到風(fēng)險(xiǎn)處理有條不紊、忙而不亂。既要制定好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，又要經(jīng)常開展應(yīng)急演練，確保風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生以后，沖得上、打得贏，有計(jì)劃、有步驟，積極穩(wěn)妥，有序應(yīng)對(duì)，把風(fēng)險(xiǎn)所帶來的危害控制在“最小化”。特別是要建立風(fēng)險(xiǎn)防控的長(zhǎng)效機(jī)制，著眼治本，從消費(fèi)者和經(jīng)營者的方面入手，不斷擠壓風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的“土壤”和“空間”，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)爆發(fā)時(shí)的應(yīng)急處理和“后危機(jī)”條件下的舉一反三和查缺補(bǔ)漏的統(tǒng)籌兼顧。要通過消費(fèi)維權(quán)、法律宣傳進(jìn)社區(qū)、創(chuàng)建食品安全放心社區(qū)、創(chuàng)建元傳銷社區(qū)、拒絕傳銷建設(shè)平安校園主題活動(dòng)等，提高消費(fèi)者的自我保護(hù)意識(shí)和能力。要引導(dǎo)企業(yè)增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識(shí)，通過組織開展“重合同守信用單位”、“消費(fèi)者滿意單位”、“文明誠信私營企業(yè)”等創(chuàng)建活動(dòng)，大力表彰遵紀(jì)守法的先進(jìn)典型，以此來引導(dǎo)企業(yè)積極地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。