馮朝睿

貧困是一個世界性的問題，緩解和消除貧困是全人類面臨的共同任務。中國作為世界上人口最多、貧困問題最為突出的國家之一，貧困主要集中在農(nóng)村地區(qū)，重點在連片特殊困難地區(qū)。因此，應消除連片特困地區(qū)的貧困問題，實現(xiàn)社會的和諧與穩(wěn)定，保證社會持續(xù)健康發(fā)展。

一、研究背景

2011年5月，中共中央國務院頒布實施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》顯示，我國目前有14個集中連片特困地區(qū)(以下稱“連片特困地區(qū)”或“片區(qū)”)，六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山―太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州是扶貧攻堅主戰(zhàn)場。這些區(qū)域包括505個縣，國土面積139萬平方公里，總?cè)丝?.2億，其中農(nóng)村人口約1.9億。根據(jù)2007～2009年統(tǒng)計數(shù)據(jù)的平均值，這些地區(qū)的縣域人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為6650元，縣域人均財政一般預算收入為262元，縣域農(nóng)民人均純收入為2667元，分別相當于西部平均水平的49.1%、43.7%和73.2%。因此，要實現(xiàn)黨中央、國務院確定的2020年中國全面建成小康社會的奮斗目標，重點在中西部地區(qū)，難點在集中連片特殊困難地區(qū)。

連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅是中央根據(jù)扶貧開發(fā)新形勢和全面建設(shè)小康社會總體目標作出的重大戰(zhàn)略部署。它與我國以往的區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)戰(zhàn)略最大不同之處在于：以“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展”作為基本原則和思路，是一種將區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)有機結(jié)合的嶄新發(fā)展模式(而不僅僅是一種區(qū)域發(fā)展模式或扶貧開發(fā)模式)，改變了以前區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)互不關(guān)聯(lián)的傳統(tǒng)模式[1]。這種新模式實施的成功與否事關(guān)我國全面建設(shè)小康社會的目標與中國夢的實現(xiàn)。筆者認為，貧困的產(chǎn)生是政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境、人文環(huán)境、地理條件等多方因素共同作用所導致的最終結(jié)果，如果僅僅只關(guān)注其中一方，單方面通過政府的力量來解決貧困問題是不現(xiàn)實，也是不可能的。只有構(gòu)建起政府、社會、非營利組織等多方共同參與的多中心協(xié)同治理模式才是解決當前我國貧困問題的最終出路。

二、反貧困治理的研究現(xiàn)狀及存在的問題

隨著我國全面建設(shè)小康社會向縱深方向推進，連片特困地區(qū)的扶貧開發(fā)成為國家未來十年扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，一些學者開始著手小康社會建設(shè)背景下的連片特困地區(qū)反貧困治理研究。這些研究在近三年陸續(xù)涌現(xiàn)，主要集中在三大方面：一是連片特困地區(qū)反貧困制度創(chuàng)新研究。如曹洪民(2011)從四川省儀隴縣“搞好扶貧開發(fā)，構(gòu)建社會主義和諧社會”試點工作出發(fā)考察，認為反貧困治理應該從基于存量資源整合的制度創(chuàng)新出發(fā)，建立類似于“扶貧互助社”的方式進行扶貧治理研究分析，并提出了若干干預措施[2]；陳琦(2012)利用英國牛津大學開發(fā)的AF多維貧困測量方法，以武陵山片區(qū)為例，對連片特困地區(qū)的農(nóng)村貧困進行了多維測量；肖映勝(2011)依據(jù)武陵山民族地區(qū)民族關(guān)系、經(jīng)濟社會發(fā)展程度等特殊因素，對該地區(qū)和諧社會指標選取原則、指標體系內(nèi)容以及指標體系的具體應用作了探討[3]；呂學芳、肖映勝依據(jù)武陵山民族地區(qū)民族關(guān)系、經(jīng)濟社會發(fā)展程度等特殊因素，對該地區(qū)和諧社會指標選取原則、指標體系內(nèi)容以及指標體系的具體應用作了探討[4]。二是連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展的協(xié)作路徑和減貧戰(zhàn)略研究。王志章從組織機構(gòu)、協(xié)作目標、協(xié)作機制、協(xié)作路徑諸方面分析了武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展的協(xié)作路徑[5]；黃承偉和向家宇指出，為應對新階段連片特困地區(qū)扶貧攻堅的挑戰(zhàn)，連片特困地區(qū)扶貧攻堅戰(zhàn)略應堅持連片開發(fā)與具體扶貧項目的有機銜接，堅持各項扶貧資源的有機整合，堅持效率與公平兼顧，堅持政府主導與群眾參與并重，增強連片特困地區(qū)扶貧攻堅的科學性、統(tǒng)籌性、公平性和人本性[6]。三是連片特困地區(qū)貧困治理的理論創(chuàng)新與意義解讀。呂方認為需要通過體認“連片特困地區(qū)”減貧與發(fā)展道路的獨特性，從多元發(fā)展、多重視角、文化自覺三個層面激活“發(fā)展的想象力”，開創(chuàng)新型的貧困治理模式[7]。楊安華和李民則對連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅的戰(zhàn)略意義做了深度解析[1]。除此以外，針對連片特困地區(qū)跨域公共事務治理的研究也較為引人注目，包括環(huán)境治理，如蔣輝[8]；公共安全協(xié)同治理，如張大維[9]、楊安華[10]等的探討。近年來國內(nèi)學界對于多中心治理理論、模式及其應用等方面的研究呈現(xiàn)井噴之勢，但是對更有啟發(fā)性和實踐性的多中心協(xié)同治理模式(PCGM，Polycentric Collaborative Governance Model)研究不夠充分[11]。楊志軍對這種模式作了具體的界定和闡釋，他認為，多中心協(xié)同治理強調(diào)治理主體的多元化和治理權(quán)威的多樣性，努力尋求政府與其他各類公共性主體的合作路徑，期望建立一種共同解決公共問題的縱向的、橫向的或兩者結(jié)合的高度彈性化的協(xié)作性組織網(wǎng)絡，從而取得持久性共同利益的實現(xiàn)[12]。

總體而言，近年來連片特困地區(qū)的反貧困治理成為我國學術(shù)界研究的熱點問題，取得了大量研究成果。但從反貧困治理的研究取向來看，扎堆現(xiàn)象極為嚴重，主要集中于貧困線、收入、就業(yè)、社會保障等基于行動取向的客觀因素研究，對于政府治理主體反貧困的體制機制創(chuàng)新研究卻較少關(guān)注。相關(guān)研究中，很少有學者注意到連片特困地區(qū)地方政府反貧困治理模式創(chuàng)新的可能性，缺乏有力的分析工具和模式構(gòu)建。主張將連片特困地區(qū)反貧困治理納入小康社會建設(shè)目標之中，探索以地方政府為主體，以其功能再造為基點、府際合作為依托、社會組織參與為平臺構(gòu)建多中心協(xié)同的反貧困治理模式的研究尚未真正出現(xiàn)。而在實踐層面，雖然我國出臺了不少有關(guān)連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的政策，但在貫徹落實的過程中問題重重。因此，本文提出的構(gòu)建一種多中心協(xié)同式反貧困治理體系在連片特困地區(qū)具有理論價值和實踐意義。

三、多中心協(xié)同反貧困治理的實施策略

多中心協(xié)同反貧困治理體系倡導改變以往由政府主導的單中心治理模式，構(gòu)建政府、社會、非營利組織、貧困者積極參與的府際合作反貧困與政府—社會協(xié)同反貧困多方聯(lián)動的多中心協(xié)同治理體系。

1.由政府主導向政府組織、引導的反貧困治理模式轉(zhuǎn)化

過去的扶貧工作基本上都是以政府為中心，政府作為扶貧治理的主體在扶貧工作中發(fā)揮著主導作用。筆者認為，政府在反貧困治理過程中的角色和職能定位，不僅會影響到反貧困治理工作的績效，而且勢必影響到貧困地區(qū)反貧困治理機制及治理地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化、社會、環(huán)境、人文等因素的協(xié)同發(fā)展。必須轉(zhuǎn)變政府在扶貧中的角色和職能，把以政府為主體的反貧困治理模式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑碌纳鐣⒎菭I利組織、貧困者積極參與的多中心協(xié)同治理體系。在多中心協(xié)同反貧困治理體系中政府更應當充當監(jiān)管者，主要職能應當體現(xiàn)在制定貧困線標準，準確識別貧困目標群體，制定反貧困戰(zhàn)略，進行重點區(qū)域的貧困監(jiān)測，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和持續(xù)快速增長，提高財政轉(zhuǎn)移支付中的提供公共物品和公共服務的能力，對貧困人口進行教育、科技培訓，制定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略等。政府從主導者變?yōu)榻M織者、引導者、參與者，在整個扶貧治理過程中與其他參與主體協(xié)同互動，參與反貧困治理。

2. 構(gòu)建貧困農(nóng)民、農(nóng)業(yè)組織、政府(中央政府和地方政府)、非營利組織、私人部門、國際資源及其他組織參與的多中心協(xié)同反貧困聯(lián)盟

傳統(tǒng)意義上的扶貧工作基本由政府來唱獨角戲，多中心協(xié)同反貧困治理模式要求政府激發(fā)受助貧困人口的主動性，發(fā)揮貧困人口的主人翁效應，實現(xiàn)貧困人口在由農(nóng)業(yè)組織、政府、非營利組織、私人部門、國際資源、其他組織及自身組成的反貧困聯(lián)盟的幫助下的脫貧目的。貧困問題產(chǎn)生的原因從來都不簡單，政府應當一方面重視貧困人口的人力資本投資，加強對貧困地區(qū)人力資源的開發(fā)，培養(yǎng)和提高他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、獲取資源和參與市場競爭的能力；另一方面要引導貧困人口建立自我服務和自我發(fā)展的合作組織機制，通過各種渠道使貧困人口參與到影響他們生活的反貧困活動中，使貧困人口成為有效反貧困治理的主體力量，從而真正實現(xiàn)貧困人口自我脫貧的戰(zhàn)略目標。制約貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要因素，與其說是資金缺乏和勞動力素質(zhì)低下，不如說是缺乏體制機制創(chuàng)新。只有不斷地創(chuàng)新和完善反貧困治理體系，以觀念創(chuàng)新為前提，方式和手段創(chuàng)新為核心，組織機構(gòu)改革為運行載體，監(jiān)督完善創(chuàng)新機制為保證，整合農(nóng)業(yè)組織、政府(中央政府和地方政府)、非營利組織、私人部門、國際資源的援助方式和渠道，充分發(fā)揮反貧困制度體系的整體效應，讓貧困受助人口、民眾、農(nóng)業(yè)組織、非營利組織、行政機構(gòu)等扶貧主體互動，實現(xiàn)多中心協(xié)同治理。在多中心協(xié)同反貧困治理體系中，政府不再作為唯一中心在扶貧過程中發(fā)揮關(guān)鍵性作用，而是試圖讓參與扶貧的主體由一元變?yōu)槎嘣?，由一個中心變?yōu)槎鄠€中心。這些中心之間是平等協(xié)作關(guān)系，各自利用自己的優(yōu)勢在反貧困治理體系中發(fā)揮自身的作用，同時，與其他主體之間不斷交換資源，最終實現(xiàn)各個主體協(xié)同發(fā)展，整體效用最大化。

3. 加大國際資源的申請援助力度

盡可能地多爭取國際組織和發(fā)達國家提供的扶貧援助項目。一旦項目被批準，中央政府及地方政府必須按照扶貧基金的管理規(guī)定，嚴格管理資金的使用，杜絕擠占、挪用扶貧資金事件的發(fā)生，確保扶貧資金流向貧困地區(qū)，努力提高外援項目的經(jīng)濟效益，同時，注重加強扶貧資金使用之前、之中及之后的效果評估，使國際資源在中國貧困地區(qū)的反貧困治理中發(fā)揮主體作用。

4. 府際合作反貧困與政府—社會協(xié)同反貧困

充分正視貧困問題的長期性和艱巨性，必須認識到反貧困治理是一個需要多方努力、共同合作才能攻克的公共難題。在區(qū)域公共事務和跨界公共問題大量滋生并日益復雜化、多元化和規(guī)?；那闆r下，隨著全球化與區(qū)域一體化的推進，地方間關(guān)聯(lián)度和依賴性不斷增強，通過府際合作解決區(qū)域公共問題已成為重要策略。在全球范圍內(nèi)，打破壁壘、互惠合作，優(yōu)勢互補、資源共享，已逐漸在公共治理領(lǐng)域獲得共識。筆者認為，應告別“撒胡椒面”和竭澤而漁式的開發(fā)式扶貧或救濟式扶貧，建立以中央、地方政府，東西部政府對口協(xié)作和地方政府間府際合作為依托，讓國際、本土NGO等社會組織參與為平臺的多中心協(xié)同式反貧困治理體系。