孫 放

一、 問題的提出：政府投資公共性的流失

縱觀新中國成立后近60年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，投資尤其是政府投資在其中發(fā)揮了重要的作用，甚至可以說，政府投資成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主力軍。 然而，伴隨著政府投資規(guī)模的逐漸增大與投資收益的日趨增高，政府投資也出現(xiàn)了一系列不容回避的問題，其中包括政府投資傾向于競爭性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，公益領(lǐng)域的政府投資嚴(yán)重不足且結(jié)構(gòu)不合理，政府投資乘數(shù)效應(yīng)減弱，政府投資對私有經(jīng)濟(jì)的擠出效應(yīng)明顯，政府間重復(fù)投資現(xiàn)象嚴(yán)重，中央和地方投資權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理，項(xiàng)目超投資、資金浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，等等。如果說以往政府對于營利性投資的傾向還具有經(jīng)濟(jì)利益上的考慮以及歷史性的要求，那么面對十八屆三中全會開啟的全面深化改革，政府投資將如何進(jìn)行、又將發(fā)揮怎樣的作用是我們必須思考的課題。

從本質(zhì)上講，過去我國的政府投資存在“公共性流失”問題。公共性是指政府產(chǎn)生、存在的目的是為了公共利益、公共目標(biāo)、公共服務(wù)以及創(chuàng)造具有公益精神的意識形態(tài)等。而公共性的流失不僅嚴(yán)重影響社會公平，甚至使政府的信任度被削弱?！罢墓残允钦牡谝粚傩?，政府因?yàn)槠涔材繕?biāo)而成立，這也正是政府公共性的起源，雖然不同時(shí)代、不同背景對政府公共性的外部特征有不同的要求，但實(shí)現(xiàn)正義、提供公共產(chǎn)品卻是所有政府公共性的共同內(nèi)容”[1]。其中實(shí)現(xiàn)正義是政府公共性的最高價(jià)值，提供公共產(chǎn)品是政府公共性的具體實(shí)現(xiàn)方式。政府投資公共性的回歸與提升，不僅是政府投資的根本目的，也是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下對政府投資的目的、方向、模式轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)要求。

二、 政府投資法律制度的公共性價(jià)值理念

政府投資作為一種公共事業(yè)，其所應(yīng)當(dāng)追求的價(jià)值理念當(dāng)然是公平與正義。但是，公平與正義的不可度量性往往使其難以在實(shí)踐中充分落實(shí)。所有以之為價(jià)值目標(biāo)的理論都無一例外地面臨著不同程度的言行不一的尷尬。對于政府投資這樣具有明確的經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)和社會效益目標(biāo)的領(lǐng)域來說，執(zhí)著于公平與正義的探討，其道德宣誓的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實(shí)際的價(jià)值。

從根本上講，政府投資就是一種經(jīng)濟(jì)行為。它是一種與私營部門的投資活動(dòng)并不存在本質(zhì)差異的經(jīng)營事業(yè)過程。對于投資活動(dòng)這種經(jīng)濟(jì)行為，追求投資者(出資人)的利益最大化應(yīng)當(dāng)是最高的道德。從政府投資的資本來源來看，政府投資出資人的利益即應(yīng)是社會公共利益。因此，政府投資行為內(nèi)在邏輯的基本出發(fā)點(diǎn)是增進(jìn)和維護(hù)公共利益，主要服務(wù)對象是社會公眾，基本內(nèi)容是提供基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)，基本價(jià)值取向是促進(jìn)社會公平和正義。為實(shí)現(xiàn)出資人的利益最大化這一目的，政府投資法律制度應(yīng)以公共性為其核心價(jià)值理念作為保障。這一價(jià)值理念的可度量性和可操作性也為公平與正義的判斷架起了通向現(xiàn)實(shí)的橋梁。將這樣確定的價(jià)值理念貫徹和滲透到整個(gè)法律制度系統(tǒng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)細(xì)節(jié)——從立法到執(zhí)法，從法律結(jié)構(gòu)的邏輯設(shè)計(jì)到條款文字的字斟句酌，從對宏觀決策的規(guī)范指引到對個(gè)人行為的制度約束。

三、 政府投資制度邏輯的回歸

我國的政府投資法律制度還只能算是后起之秀。從監(jiān)督與管理機(jī)構(gòu)的硬件配置來看，我國現(xiàn)有的政府投資管理體系可以說是兼收并蓄，博采眾長。因此，在硬件上我國與先進(jìn)國家相比并不遜色，甚至可以做到有更多的部門參與對政府投資的管理，但是我國的監(jiān)管效果卻要遜色得多。決策失誤頻頻，問題工程比比皆是，貪污腐敗屢禁不絕，付出巨大的努力換來的是事倍功半的結(jié)果。政府投資中存在的的諸多亂象需要我們從法律制度的軟件系統(tǒng)中尋找原因。筆者認(rèn)為，一方面我國的法律制度尚不健全，使得監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)履行職能時(shí)沒有清晰、嚴(yán)格的規(guī)則作為準(zhǔn)繩，而對監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管更是沒有合理的制度安排。這當(dāng)然是政府投資出現(xiàn)問題的重要原因；另一方面，必須清醒地認(rèn)識到，任何一個(gè)監(jiān)督或者管理機(jī)構(gòu)之所以可以發(fā)揮其職責(zé)所賦予它的功能，根本的原因不是因?yàn)樗沁@個(gè)機(jī)構(gòu)并擁有這個(gè)名稱，也不是因?yàn)樗毁x予了某種權(quán)力，其所有的合理性都來源于設(shè)立它并將其置于恰當(dāng)環(huán)節(jié)的那套制度，而這套制度的全部理性則根植于產(chǎn)生它的制度邏輯之中。

(一) 政府投資的實(shí)然、應(yīng)然與制度邏輯

筆者研究政府投資行為時(shí)，首先發(fā)現(xiàn)政府投資法律制度存在兩條邏輯線索。其一，從政府投資全過程看，無論主體如何變遷，資本構(gòu)成如何多元，資本傳遞環(huán)節(jié)如何繁復(fù)以及財(cái)產(chǎn)權(quán)利如何轉(zhuǎn)移，在政府投資的結(jié)構(gòu)中都存在一個(gè)最基本的邏輯：政府投資必須反映出資人的利益，符合公共利益要求。這也是所有投資行為所共同遵從的邏輯，筆者稱之為應(yīng)然邏輯；其二，從政府投資過程內(nèi)部的結(jié)構(gòu)與層次看，一項(xiàng)政府投資包含眾多的過程、機(jī)構(gòu)和個(gè)人等構(gòu)成因素。每個(gè)構(gòu)成因素都可能期望在政府投資中實(shí)現(xiàn)或部分地實(shí)現(xiàn)自己的某些利益訴求，并在成本代價(jià)可以承受的條件下將期望付諸實(shí)踐。這樣看來，仿佛政府投資中必然存在扭曲和偏離出資人(人民)的利益而使更多外部利益得以實(shí)現(xiàn)的因素。這實(shí)際上反映了投資過程本身的邏輯，即每一個(gè)利益主體只要存在，就必然力求實(shí)現(xiàn)自身利益，除非實(shí)現(xiàn)是有代價(jià)的并且代價(jià)超過收益。筆者稱之為實(shí)然邏輯。如果將政府投資的應(yīng)然邏輯看作是一種理想，那么實(shí)然邏輯就是對這一理想的扭曲和偏離。如何對扭曲和偏離進(jìn)行修正，使實(shí)然向應(yīng)然回歸呢？這個(gè)問題促使我們思考是否還有其他的邏輯線索，即制度邏輯線索。這樣的思索導(dǎo)致第三條邏輯線索——制度邏輯的出現(xiàn)及其作用凸現(xiàn)。制度邏輯是對實(shí)然邏輯的拮抗。制度邏輯通過向?qū)嵢贿壿嬍┘訅毫?，為每個(gè)欲求實(shí)現(xiàn)的利益(除人民的利益之外的其他利益)設(shè)置合理的實(shí)現(xiàn)成本，從而使實(shí)現(xiàn)的期望和實(shí)踐的動(dòng)機(jī)降低乃至為零。這是制度邏輯可以促使實(shí)然邏輯向應(yīng)然邏輯回歸的原理所在。

(二)實(shí)然邏輯對應(yīng)然邏輯的扭曲與回歸

制度邏輯之所以產(chǎn)生是因?yàn)榇嬖趯?shí)然邏輯對應(yīng)然邏輯的扭曲和偏離，系統(tǒng)需要一種制度壓力提供矯正和糾偏的作用。制度邏輯會分別在政府投資的三個(gè)結(jié)構(gòu)層面上對實(shí)然邏輯發(fā)揮這種作用：

其一，在決策層面。政府投資在決策過程中，經(jīng)常要面對“該投什么，不該投什么，應(yīng)該投多少”的問題。究其原因，政府投資面對的正是一個(gè)以有限的資本面對眾多投資需求的局面。這種資本的有限性源于社會經(jīng)濟(jì)生活和精神生活的不斷發(fā)展。發(fā)展在達(dá)到了社會經(jīng)濟(jì)生活和精神生活的當(dāng)前規(guī)模之后，在此規(guī)模之上的后續(xù)發(fā)展必然對投資有更多更高的需求。只要社會向前發(fā)展，需求必然是越來越多，甚至是無限的。而資本卻是來源于歷史的積累，在當(dāng)下是有限的。以有限的資本來應(yīng)付相對無限的投資需求將是政府投資無法擺脫的宿命。因此，政府投資必然要面對“該投什么與不該投什么“的問題。而這種問題的解決又必然是一個(gè)多種因素綜合考量的過程。如同所有的投資行為一樣，政府投資首先要考慮的是投資收益，這種收益可能不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的評價(jià)，與此有關(guān)的投資方向、投資項(xiàng)目、投資規(guī)模、收益目標(biāo)等也是政府投資決策必須要考量的因素。上述投資自身的因素，可稱之為內(nèi)部要素，是投資決策首先要考慮的。此外，政府投資所需要考慮的外部影響，以及會受到政府投資過程和結(jié)果影響的外部過程，可稱之為外部要素，這些外部要素包括社會價(jià)值、發(fā)展戰(zhàn)略、文化宗教、生態(tài)環(huán)境以及市場健康等因素。此時(shí)的實(shí)然邏輯即具體表現(xiàn)為各種內(nèi)部和外部要素被判斷與決策以及被選擇與取舍的實(shí)際原則。而制度邏輯將通過作用于這些實(shí)際的原則，使宏觀的決策能夠?qū)崿F(xiàn)，或者盡可能地實(shí)現(xiàn)出資人的利益。首先，對于內(nèi)部要素(方向、項(xiàng)目、規(guī)模和收益目標(biāo))的判斷與決策能夠或者盡可能地完全反映人民的利益訴求，而非其他任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人的利益訴求；其次，盡其所能地找尋所有可能的外部要素并將其內(nèi)部化。外部因素的內(nèi)部化實(shí)際是對政府投資外部性在制度上的克服。制度邏輯應(yīng)該能使這樣的態(tài)度和努力成為一種長久的制度內(nèi)在動(dòng)力，而非制度惰性的時(shí)有時(shí)無、甚至可有可無的零星點(diǎn)綴。

其二，在執(zhí)行層面。政府投資行為執(zhí)行層面包含了所有那些參與政府投資的機(jī)構(gòu)、組織、企業(yè)(以下統(tǒng)稱“機(jī)構(gòu)”)以及由這些機(jī)構(gòu)、組織和企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的政府投資的所有流程。這里所涉及的就是“由誰來做”和“怎樣做”的問題。一般來說，談及政府投資往往指向建設(shè)性項(xiàng)目，如公路、機(jī)場、水利、基礎(chǔ)設(shè)施等。隨著政府性資本儲備實(shí)力的不斷加大，政府投資在金融領(lǐng)域也發(fā)生著巨大的影響，雖然這類投資并不直接形成可見的建設(shè)工程，但無論什么類型的政府投資，其執(zhí)行流程都必須包含以下基本的環(huán)節(jié)：由立項(xiàng)開始，經(jīng)評估、審批和實(shí)施而終結(jié)于評價(jià)。這種次序性結(jié)構(gòu)普遍存在于所有的政府投資過程中，雖然細(xì)節(jié)上會存在繁簡、多少的差別，即便是私營部門的投資過程也不會有例外。不做無收益的投資，盡可能減少損失并獲得最大收益是所有投資行為最基本的邏輯。因此，尋找最佳的投資機(jī)會和項(xiàng)目，充分估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)與代價(jià)，將所有問題考慮在前，盡可能控制投資過程的成本，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)最終收益的最大化，是所有投資行為與生俱來的本能。執(zhí)行流程的這種次序性結(jié)構(gòu)正是投資本能在實(shí)際操作中自然的反映，它與經(jīng)濟(jì)投資行為的內(nèi)在邏輯自然契合，從而構(gòu)成政府投資的實(shí)然邏輯。所以實(shí)然邏輯表現(xiàn)為流程環(huán)節(jié)的安排與機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)關(guān)系的設(shè)置的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。一個(gè)行為過程中步驟與階段之間有結(jié)構(gòu)的存在，這種結(jié)構(gòu)本身就是一種制度安排。而制度邏輯將通過作用于構(gòu)成中觀的每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)機(jī)構(gòu)以及它們之間的關(guān)系，使現(xiàn)實(shí)狀態(tài)接近并最終達(dá)到應(yīng)然邏輯下的合理。

其三，在個(gè)人層面。政府投資過程無論是決策還是執(zhí)行都是由人來完成的。人是政府投資過程向前推進(jìn)的最基本的行動(dòng)單元。每個(gè)身處其間的個(gè)人通過其供職的機(jī)構(gòu)(包括政府部門、國有企業(yè)，也包括參與政府投資的私營部門)服務(wù)于政府投資，從而在政府投資的過程中發(fā)揮著個(gè)人的影響和作用。因此，政府投資從過程到結(jié)果，無處不有個(gè)人影響和作用的印記。個(gè)人的影響與作用只有通過其行為方能加諸政府投資之上，而個(gè)人的行為又是受其思維、心理和意識的支配。筆者在此借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人”的概念作為對個(gè)人基本特質(zhì)的描述。作為經(jīng)濟(jì)人，個(gè)人在實(shí)施其行為時(shí)必然有利益的訴求。這種訴求所衡量的既包括直接的經(jīng)濟(jì)利益，也包括那些不表現(xiàn)為直接經(jīng)濟(jì)利益的因素，如榮譽(yù)、地位、個(gè)人的價(jià)值追求等?，F(xiàn)實(shí)情況是，每一個(gè)人，無論他服務(wù)于政府和國家還是任職于私營部門，他首先是他自己本身。服務(wù)于政府和國家并不能改變其基本的特質(zhì)。政府投資首先對于每一個(gè)為其服務(wù)的個(gè)人提出了盡職盡責(zé)的要求；政府投資的成功將為部分的個(gè)人提供政治上或者經(jīng)濟(jì)上的利益機(jī)會；政府投資涉及的巨大資本和諸多重要的權(quán)力也會為個(gè)人在經(jīng)濟(jì)上的非分欲望提供充分的想象與實(shí)現(xiàn)的空間；而政府投資由于其巨大的規(guī)模和錯(cuò)綜復(fù)雜的內(nèi)外部關(guān)系所蘊(yùn)含的困難與風(fēng)險(xiǎn)也是對個(gè)人能力與勇氣的挑戰(zhàn)。面對這諸多的要求、機(jī)會、誘惑與挑戰(zhàn)，個(gè)人的思維、心理和意識活動(dòng)時(shí)刻都在做著權(quán)衡與抉擇。而權(quán)衡與抉擇所據(jù)以為核心或者標(biāo)準(zhǔn)的是每個(gè)人在其服務(wù)于政府投資的過程中所追求的個(gè)人利益。個(gè)人最后的判斷與抉擇，是綜合考慮了這些利益和因素之后作出的；當(dāng)外部條件發(fā)生變化時(shí)，個(gè)人將面對新的機(jī)會和考驗(yàn)，因應(yīng)變化而作出反應(yīng)當(dāng)在情理之中。這種反應(yīng)表現(xiàn)為對個(gè)人利益訴求的重新調(diào)整。個(gè)人的上述理性恰恰構(gòu)成了政府投資的實(shí)然邏輯，即實(shí)然邏輯的形成來源于每一個(gè)參與到政府投資過程中的個(gè)人的理性。如果說個(gè)人在經(jīng)濟(jì)人理性的驅(qū)動(dòng)下，其個(gè)體的邏輯就是個(gè)人利益或效用的最大化，那么制度邏輯就可以通過設(shè)置合理的成本機(jī)制使其最大化的結(jié)果向應(yīng)然邏輯靠近或與之重合。

四、 制度邏輯與立法原則

如果制度邏輯可以被看作是某種線索，那么這條線索的起點(diǎn)應(yīng)該是價(jià)值理念的托付，而重點(diǎn)則落在了價(jià)值理念的最終實(shí)現(xiàn)，其間洋溢的是法律的精神。如果說支撐起制度邏輯的全部架構(gòu)是法律，那么就首先需要以制度邏輯為思考的起點(diǎn)，來探討政府投資的立法原則。立法原則作為國家立法活動(dòng)過程中應(yīng)遵循的思路、原理和準(zhǔn)則，不需要像法律規(guī)范那樣設(shè)定具體的權(quán)利義務(wù)，不需要設(shè)定特定的行為模式，也不需要確定某種法律后果，但需要集中概括立法活動(dòng)的性質(zhì)和規(guī)律，集中體現(xiàn)法律活動(dòng)的本質(zhì)和價(jià)值觀念。

具體來說，政府投資的立法原則是指能夠充分、全面地反映政府投資關(guān)系的客觀要求，并能指導(dǎo)政府投資立法的基本準(zhǔn)則。它應(yīng)該體現(xiàn)政府投資的本質(zhì)和價(jià)值取向，是政府投資立法的靈魂和基本精神所在，對政府投資活動(dòng)具有普遍意義上的指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)作用?？v觀世界各國關(guān)于政府投資的立法實(shí)踐，可以看到，盡管各國意識形態(tài)、政治體制、經(jīng)濟(jì)體制與法律傳統(tǒng)不同，其政府投資立法呈現(xiàn)出不同的特征，但其宗旨卻基本相同，即保護(hù)出資人和投資者的利益以及實(shí)現(xiàn)社會總體利益。從立法者的角度出發(fā)，這些原則分別表達(dá)了法律制度的制定者與執(zhí)行者對于制度本身的期望和對自己的要求。筆者通過對政府投資法律制度邏輯的分析，結(jié)合我國的實(shí)際情況，將政府投資立法原則分為內(nèi)生性原則、外生性原則和無效原則。

(一)政府投資的內(nèi)生性立法原則

所謂內(nèi)生性立法原則，是指制定者和執(zhí)行者對于法律制度所期望的、在其制度邏輯中應(yīng)當(dāng)包含的、并在其運(yùn)行中應(yīng)該表達(dá)的那些法律原則。

1.決策層面的出資人“到場”原則

與私人投資主體中的股東、出資人等可以到場參與決策相比較，政府投資因其實(shí)際出資人——人民是概念性主體，因此存在出資人無法到場的結(jié)構(gòu)性缺陷。而正如前文所述，保護(hù)出資人利益正是政府投資的應(yīng)然邏輯之所在。但由于政府投資一方面需要體現(xiàn)、保護(hù)出資人利益，另一方面出資人又無法到場，所以如何能夠明知并實(shí)現(xiàn)出資人這一無法到場的主體利益，是政府投資需要面對的首要問題。因此，應(yīng)將出資人“到場”作為一條重要原則在立法中加以強(qiáng)調(diào)。既然出資人在投資過程中無法“親自到場”，那么理論上可以通過制度的設(shè)置與安排，實(shí)現(xiàn)其“間接到場”。不管是直接或間接，“到場”原則是出資人在投資過程中表達(dá)其意志、實(shí)現(xiàn)其權(quán)益的根本保證。因此，出資人“到場”是一項(xiàng)根本性的原則。

政府投資的結(jié)構(gòu)性天然缺陷意味著這一原則在實(shí)質(zhì)上很難徹底實(shí)現(xiàn)。雖然如此，這一原則也不能被忽略，反而更應(yīng)備受重視。從可操作性的角度出發(fā)，原則的執(zhí)行可以從必須實(shí)現(xiàn)“到場”變通為必須盡可能向?qū)嵸|(zhì)“到場”逼近。這一變通的含義是：如果可以證明存在相對于現(xiàn)有的制度更接近于實(shí)質(zhì)“到場”的措施，無論是立法還是司法的，就按更接近的措施來執(zhí)行。這可以理解為向出資人“到場”無限逼近的原則，這意味著：即使有天然缺陷的存在，出資人的權(quán)益也必須被保護(hù)，而且如果證明存在任何改進(jìn)的可能則必須改進(jìn)。這是一個(gè)不容討論的原則。

2.執(zhí)行層面的有機(jī)構(gòu)必有制約原則

從政府投資執(zhí)行的角度講，每一個(gè)參與政府投資過程的機(jī)構(gòu)，其行為必須有其他相關(guān)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行制約，制約的內(nèi)容包括政府投資的評估、分析、審核、審查、審批、審計(jì)、監(jiān)督、檢查以及評價(jià)。對于政府投資的實(shí)施機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)構(gòu)來說，對其行為必須有監(jiān)督和制約機(jī)制。如環(huán)境評估、可行性分析、監(jiān)督、檢查、審批、審計(jì)、事后評價(jià)等。而對于實(shí)施制約的機(jī)構(gòu)來說，其行為也必須受到相應(yīng)的制約，如對其專業(yè)能力、盡職能力以及盡職情況的考核等。必須強(qiáng)調(diào)的是，如果對所有的制約作一番追根溯源，它們的源頭都應(yīng)該來自保護(hù)出資人權(quán)益這個(gè)共同的出發(fā)點(diǎn)。其他任何所謂的出發(fā)點(diǎn)，無論其如何道德高尚或莊嚴(yán)神圣，都只能是淺層次的，甚至是偽命題。

3.政府投資過程中的有行為必有責(zé)任原則

這是貫穿政府投資全過程的重要原則。政府投資的決策和執(zhí)行中各種機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，最終都是由其中的個(gè)人來操作和執(zhí)行的。個(gè)人的能力、態(tài)度和努力的意愿與程度決定了決策與實(shí)施的最終結(jié)果。從相反的方向來看，每一個(gè)行為結(jié)果必然有導(dǎo)致這一結(jié)果的個(gè)人因素存在，這是符合邏輯的。因此，為政府投資的每一個(gè)決策、每一個(gè)機(jī)構(gòu)的實(shí)施行為確定承擔(dān)責(zé)任的個(gè)人是行得通的。這一原則將為法律制度的實(shí)施落實(shí)到確切可執(zhí)行的作用對象上奠定基礎(chǔ)。

4.個(gè)人層面的有收益必有成本原則

每一個(gè)參與政府投資的個(gè)人——官員、公務(wù)員、國有企業(yè)和私營部門的股東、管理者以及職工——在這一過程中都是有收益的，這是因?yàn)槊總€(gè)個(gè)人在服務(wù)于政府投資的過程中都是付出成本的，如努力工作、開拓創(chuàng)新等。其合理收益如薪水、獎(jiǎng)金、榮譽(yù)、升職機(jī)會等正是對其所付出成本的補(bǔ)償，這體現(xiàn)了成本與收益對等的市場原則?；谕瑯拥脑瓌t，任何非法收益和不合理收益也必須承擔(dān)起相應(yīng)的成本才能真正實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。而政府投資的資源最優(yōu)化配置恰恰是出資人權(quán)益得到最充分保護(hù)的需要。

有收益必有成本的原則并不新鮮，但是依然需要強(qiáng)調(diào)，這是因?yàn)檫@一原則雖然是天經(jīng)地義的，但是在現(xiàn)有的制度條件下執(zhí)行困難、執(zhí)行不力，不能起到法律震懾的作用。在現(xiàn)實(shí)中，在政府投資系統(tǒng)中的執(zhí)政業(yè)績與其在干部人事系統(tǒng)中的評價(jià)并不直接形成因果關(guān)系。因此，可以看到很多官員下馬后又能夠調(diào)任他處甚至得到升遷，這將導(dǎo)致責(zé)任追究的失效，并可能導(dǎo)致整個(gè)責(zé)任鏈條的斷裂。有意思的是，如果考慮到有收益必有成本原則的執(zhí)行者本身就可能存在有收益而無成本的情況，就不難理解為什么現(xiàn)有制度往往執(zhí)行困難、執(zhí)行不力了。因而，有收益必有成本原則必須結(jié)合有行為必有責(zé)任原則，才能使所有人都被置于原則的影響之下，從而真正實(shí)現(xiàn)原則的威力和效用。

(二)政府投資的外生性立法原則

所謂外生性立法原則，是指法律的制定者和實(shí)施者在法律制度的制定和實(shí)施中自身應(yīng)當(dāng)遵循的那些法律原則。

1.無縫隙原則

法律最重要的一個(gè)方法論特征就是其嚴(yán)密性。就嚴(yán)密性而言，政府投資作為一個(gè)由眾多環(huán)節(jié)、眾多流程和眾多元素構(gòu)成的過程，對于以之為對象的立法和司法來說都是一種極大的挑戰(zhàn)。無縫隙原則是實(shí)現(xiàn)其嚴(yán)密性的重要原則之一。為政府投資的每一個(gè)環(huán)節(jié)、流程和元素都必須無遺漏地提供規(guī)范、配置制度，防止出現(xiàn)制度的空白和斷檔，這就是立法中的無縫隙原則。而這只是最基本層次的要求，更深層次的要求是各環(huán)節(jié)、流程和元素的制度與規(guī)范之間必須嚴(yán)密配合、構(gòu)成系統(tǒng)，防止出現(xiàn)效用上的空白與沖突。在制度與規(guī)范的內(nèi)部，條文必須完備，條文之間條理連貫，避免產(chǎn)生邏輯上的混亂甚至斷裂。在司法中，法律制度的實(shí)施必須作用到所有與相關(guān)問題有牽涉的元素，防止出現(xiàn)遺漏。任何縫隙——無論是制度規(guī)范的缺失、制度邏輯的斷裂還是法律實(shí)施的遺漏——都會為非法或不合理利益動(dòng)機(jī)提供想象的空間并可能引發(fā)實(shí)踐的沖動(dòng)。而這種想象空間之大、實(shí)踐沖動(dòng)之強(qiáng)烈都絕不是以縫隙二字可以來描述的?！扒Ю镏?，潰于蟻穴”的道理無需多言。無縫隙原則的重要意義在于不留任何想象的空間從而壓抑任何非分的沖動(dòng)，是法律之“嚴(yán)”的體現(xiàn)。

2.全細(xì)節(jié)原則

全細(xì)節(jié)原則是實(shí)現(xiàn)法律嚴(yán)密性的另一重要原則。縫隙的彌合實(shí)現(xiàn)了“嚴(yán)”的要求，而法律之“密”則要從細(xì)節(jié)上來體現(xiàn)。就立法而言，只有在對其作用對象內(nèi)部所有的細(xì)節(jié)做了充分考慮之后，所形成的規(guī)范、制度甚至每一個(gè)條文才能實(shí)現(xiàn)其效力。 就司法而言，所有的判斷和認(rèn)定必須基于對事實(shí)所有細(xì)節(jié)的充分考慮和分析，其司法的實(shí)施才能起到所期望的作用。全細(xì)節(jié)原則是法律之“密”的體現(xiàn)。它與無縫隙原則一樣，是針對粗糙立法和粗暴司法的對抗性原則。

(三)政府投資的無效原則

所謂無效原則是指當(dāng)立法與執(zhí)法過程中被證明存在上述任何一個(gè)原則的缺失或者違反其中某個(gè)原則的現(xiàn)象，其立法與執(zhí)法的結(jié)果部分或者全部無效，并由于無效的結(jié)果產(chǎn)生相應(yīng)的法律責(zé)任。無效原則是一種簡單但實(shí)用的原則，為了便于理解，下面針對每個(gè)法律原則在立法與司法中的實(shí)踐做一些解釋：

1.“出資人到場”的無效原則適用

如果證明存在更加逼近出資人實(shí)質(zhì)“到場”的措施，那么必須宣布現(xiàn)有制度無效而采用最新的措施。阻礙改進(jìn)或者不作為的任何行為必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；對于具體的投資決策而言，如果可以明確存在可以改進(jìn)出資人“到場”程度的措施的情況下不做改進(jìn)的，那么所作出的決策就是無效的，而執(zhí)行無效決策者也將承擔(dān)法律責(zé)任。

2.“有機(jī)構(gòu)必有制約”的無效原則適用

當(dāng)證明法律制度中針對某一機(jī)構(gòu)的制約機(jī)構(gòu)缺失、不明確或者不作為的情況下，相關(guān)條文甚至全部制度應(yīng)宣布無效。

3.“有行為必有責(zé)任”的無效原則適用

在法律制度的內(nèi)容不能將相應(yīng)機(jī)構(gòu)的行為與具體責(zé)任人相聯(lián)系的情況下，相關(guān)條文甚至全部制度應(yīng)宣布無效。制度必須改進(jìn)，阻礙改進(jìn)或者不作為的任何行為人必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；當(dāng)政府投資過程中某一機(jī)構(gòu)被證明沒有具體個(gè)人可為機(jī)構(gòu)的行為后果負(fù)責(zé)的情況下，該機(jī)構(gòu)的行為無效，并由該機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律責(zé)任。

4.“有收益必有成本”的無效原則適用

當(dāng)證明存在可能導(dǎo)致收益非法或不合理而無成本附加的情況，如果法律制度未做相應(yīng)的規(guī)定，相關(guān)條文甚至全部制度應(yīng)無效。制度必須改進(jìn)，阻礙改進(jìn)或者不作為的任何行為人必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；當(dāng)政府投資過程中個(gè)人獲得非法或不合理收益，其行為成本必須以法律責(zé)任的形式被追究。