楊少輝，覃 暉，張 洋

（1.中國城市規(guī)劃設計研究院，北京100044；2.北京市建筑設計研究院，北京100045）

在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃屬于法定規(guī)劃。城市總體規(guī)劃是指導控制性詳細規(guī)劃和各專項規(guī)劃的法定依據，城市總體規(guī)劃的強制性內容是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和實施的重中之重[1-2]。根據《城市規(guī)劃編制辦法》，城市總體規(guī)劃中的強制性內容共有7類，其中交通部分包括“城市干道系統(tǒng)網絡、城市軌道交通網絡、交通樞紐布局”[2]。該辦法是針對原《中華人民共和國城市規(guī)劃法》(已廢止，以下簡稱《城市規(guī)劃法》)制定的，與近年城市規(guī)劃、交通規(guī)劃編制實踐的不適應性日益突出。尤其是對強制性內容的界定，該辦法較為籠統(tǒng)，缺乏根據城市規(guī)模和交通系統(tǒng)組成的分類指導。在規(guī)劃編制中對強制性內容理解不一的情況普遍存在，而且該辦法與相關規(guī)范、標準之間均存在一定矛盾，特別是對于中小城市更為明顯。鑒于此，本文將對中小城市總體規(guī)劃過程中涉及的交通強制性內容有關問題進行探討，并以青海省平安縣城市總體規(guī)劃為例進行分析。

1 城市軌道交通網絡

近年來城市軌道交通系統(tǒng)發(fā)展迅速，規(guī)劃、建設和運營的規(guī)模不斷擴大，城市軌道交通網絡在城市總體規(guī)劃編制階段的落實，已經成為一個突出性問題。

1.1 軌道交通線網強制性要求的適用性

軌道交通線網按服務范圍可以分為：城區(qū)軌道交通、市域軌道交通、區(qū)域軌道交通、城際軌道交通等，其中城區(qū)軌道交通線網作為城市總體規(guī)劃的強制性內容沒有異議。但是，軌道交通的市域線、區(qū)域線、城際線，特別是作為城區(qū)軌道交通對周邊城市的延伸線時，是否作為強制性內容，還需要進一步探討。

與軌道交通線網的強制性內容相關的城市規(guī)劃法規(guī)、文件主要包括：《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)、《城市規(guī)劃編制辦法》和《國務院辦公廳轉發(fā)建設部關于加強城市總體規(guī)劃工作意見的通知》(國辦發(fā)[2006]12號)。

1）《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對城市總體規(guī)劃中軌道交通線網的強制性內容并未做出明確規(guī)定。該法第十七條規(guī)定：“規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內建設用地規(guī)模、基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產保護以及防災減災等內容，應當作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內容?！盵2]由于缺乏相關的實施細則和對應的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法，該法并未明確對市域軌道交通、區(qū)域軌道交通和城際軌道交通的強制性要求。

2）《城市規(guī)劃編制辦法》第三十二條第四款“城市基礎設施和公共服務設施”中提出城市軌道交通網絡應作為城市總體規(guī)劃的強制性內容，但并未明確軌道交通網絡的具體組成[2]。

3）《國務院辦公廳轉發(fā)建設部關于加強城市總體規(guī)劃工作意見的通知》規(guī)定：“資源環(huán)境保護、區(qū)域協調發(fā)展、風景名勝管理、自然文化遺產保護、公共安全等涉及城市發(fā)展長期保障的內容，應當確定為城市總體規(guī)劃的強制性內容?！盵3]軌道交通的市域線、區(qū)域線、城際線，本質上屬于區(qū)域統(tǒng)籌和協調發(fā)展的內容，按照本通知應作為強制性內容。

綜合分析上述三個法規(guī)、文件，《城市規(guī)劃編制辦法》是針對《城市規(guī)劃法》修訂的，《國務院辦公廳轉發(fā)建設部關于加強城市總體規(guī)劃工作意見的通知》則是對《城市規(guī)劃編制辦法》和《城市規(guī)劃法》的補充規(guī)定。限于當時的城市發(fā)展水平和城市規(guī)劃編制實踐，軌道交通線網以城區(qū)線為主，將其作為城市總體規(guī)劃的強制性內容并無異議。

隨著城市快速發(fā)展，城市的空間拓展和基礎設施發(fā)展需求猛增，城市規(guī)劃的視角從中心城區(qū)擴展到市域。2008年開始實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，從法律層面確定了城鄉(xiāng)規(guī)劃的覆蓋范圍。由于尚未制定相應實施細則和對應的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法，當前的城市總體規(guī)劃編制仍然以《城市規(guī)劃編制辦法》為主要依據之一，在編制內容、深度的要求上存在一定的錯位，特別是對于中小城市，強制性內容的確定存在一定的爭議性。

中小城市的軌道交通線網一般都是特大城市、大城市的市域軌道交通、區(qū)域軌道交通或城際軌道交通的組成部分，甚至是特大城市、大城市城區(qū)軌道交通的延伸線，其建設主體為特大城市和大城市。因此，中小城市的軌道交通線網是否作為本城市總體規(guī)劃的強制性內容還需要探討，尤其是實際執(zhí)行的難度需要作為主要的考慮因素。

從規(guī)劃體系上來看，屬于區(qū)域統(tǒng)籌和協調發(fā)展的內容，應當統(tǒng)一到上位規(guī)劃中去明確，下位規(guī)劃中來落實。例如大城市延伸至周邊小城市的軌道交通線路，應由上位規(guī)劃——省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃或區(qū)域性專項規(guī)劃來明確。然而，在具體的規(guī)劃編制實踐中，這一規(guī)劃承接關系很難落實。首先，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃或區(qū)域性專項規(guī)劃在規(guī)劃內容和深度上偏重宏觀[4]，可以對每個城市提出規(guī)劃指導，對區(qū)域重大基礎設施提出布局和統(tǒng)籌要求，但并不能確定每個城市總體規(guī)劃需要強制的具體內容；其次，在規(guī)劃編制時序上，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃或區(qū)域性專項規(guī)劃先于城市總體規(guī)劃制定，城市總體規(guī)劃提出的需要區(qū)域統(tǒng)籌的內容，一般難以納入上位規(guī)劃；再次，在規(guī)劃實施上，如前所述，中小城市軌道交通線網的建設主體在大城市，中小城市應當預留足夠的線位空間和場站用地，但作為強制性內容的意義不大。

綜合考慮各種因素，市域軌道交通線、區(qū)域軌道交通線、城際軌道交通線不宜作為非建設主體城市總體規(guī)劃的強制性內容，并建議在研究制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施細則和對應的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法時，予以進一步明確。

1.2 軌道交通線網的相關技術要求

除軌道交通線網的強制性要求外，軌道交通線網覆蓋范圍內道路等級和紅線寬度的技術要求同樣需要進一步探討。

1）道路等級。

根據《城市道路交通規(guī)劃設計規(guī)范》(GB 50220—95)，城市道路等級分為：快速路、主干路、次干路、支路四級[5]。其中，快速路和主干路(特別是骨架性主干路)以交通功能為主，兩側不應或不宜設置公共建筑物出入口；次干路和支路以生活性為主，兩側可設置公共建筑物出入口及交通服務設施。軌道交通作為大運量的客運交通系統(tǒng)，為沿線居民提供便捷的出行方式，直接服務于軌道交通沿線的居住、就業(yè)、商業(yè)、商務等客流集中發(fā)生、吸引的用地和公共設施。因此，統(tǒng)籌考慮城市道路的技術等級和功能要求，軌道交通線路所經城市道路應以次干路和非骨架性主干路為主，盡量減少與快速路、骨架性主干路的共線比例，促進城市交通的有序組織。

2）道路紅線寬度。

軌道交通線路所經城市道路的紅線寬度并無明確要求，相關規(guī)范僅對軌道交通走廊的規(guī)劃控制保護地界最小寬度做出規(guī)定，如表1所示。

軌道交通線路所經城市道路的紅線寬度應滿足軌道交通線路建設、運營所需要的空間條件，以及兩側建筑物安全及噪聲控制的技術要求。因此，綜合考慮相關因素，建議軌道交通線路所經城市道路的紅線寬度不小于50 m，最低不小于40 m。

2 城市干路系統(tǒng)網絡

城市干路系統(tǒng)網絡作為城市總體規(guī)劃的強制性內容，在規(guī)劃編制中的具體落實同樣存在需要研究的問題。

2.1 城市干路系統(tǒng)的組成

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖未明確干路系統(tǒng)的強制性內容，但在第三十五條規(guī)定[2]：“城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的鐵路、公路、港口、機場、道路、……的用地以及其他需要依法保護的用地，禁止擅自改變用途”。這一條實際上間接地明確了城市道路的強制性要求。

城市干路系統(tǒng)包括快速路、主干路和次干路三級，即次干路及以上等級道路。將干路系統(tǒng)全部作為規(guī)劃文本的強制性內容是目前一些規(guī)劃設計單位的建議方法[7]。根據一些城市總體規(guī)劃的編制經驗和要求，城市道路網的規(guī)劃深度一般要達到次干路等級[7]，視具體情況可包含部分重要的支路(主要是圖面表達)。如果將次干路及以上等級道路均作為規(guī)劃文本的強制性內容，就意味著總體規(guī)劃的道路網均為強制性內容。

這一做法有欠妥之處。本文認為城市總體規(guī)劃文本不必將次干路及以上等級道路組成的干路系統(tǒng)全部作為強制性內容，而應選擇其中起到骨架性作用的路網作為強制性內容，即選擇骨干道路網絡為強制性內容。

2.2 城市骨干道路系統(tǒng)

將城市骨干道路系統(tǒng)作為城市總體規(guī)劃的強制性內容，有利于對城市道路網絡骨架的把握，能夠很好地契合城市總體規(guī)劃的功能要求，同時也有利于城市道路網絡的規(guī)劃實施。不同規(guī)模城市的骨干道路網絡系統(tǒng)構成有所不同，對于特大城市和大城市，其城市道路等級較完備[5]，骨干道路系統(tǒng)可由全部快速路、交通性主干路(或全部主干路)組成；對于中小城市，其城市道路等級往往不完備[5]，骨干道路系統(tǒng)可由快速路(若有)、全部主干路和部分次干路組成。

表1 軌道交通走廊控制保護地界最小寬度標準Tab.1 Minimum width requirement of controlling and protection boundary for rail transit corridor

3 交通樞紐布局

交通樞紐布局作為城市總體規(guī)劃的強制性內容，是《城市規(guī)劃編制辦法》明確提出的要求[2]，《城市綜合交通體系規(guī)劃編制辦法》(建城[2010]13號)、《城市綜合交通體系規(guī)劃編制導則》(建城[2010]80號)和相關標準規(guī)范也提出了具體編制內容[5,8-10]，但在規(guī)劃編制中仍存在一些問題和矛盾。

3.1 交通樞紐分類

交通樞紐分為客運交通樞紐和貨運交通樞紐兩類。

1）城市客運交通樞紐。

圖1 西寧市市域軌道交通在平安縣中心城區(qū)的布局Fig.1 Layout of Xining rail transit in central district of Ping’an County

圖2 平安縣中心城區(qū)骨干道路網絡布局Fig.2 Layout of arterial roadway network in central district of Ping’an County

城市客運交通樞紐尚未形成統(tǒng)一定義，從構成形式上通常包括內外客運交通轉換樞紐、交通方式換乘樞紐、城鄉(xiāng)客運交通銜接樞紐、城市公共交通樞紐等形式，或幾種形式的組合[11]。對于特大城市和大城市，城市客運交通樞紐往往是幾種形式的組合而成為綜合客運交通樞紐；對于中小城市，通常是幾種交通方式簡單地布設在一起，或者將客運場站直接作為客運交通樞紐。《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GB 50137—2011)中，交通樞紐用地(S3)界定為：“鐵路客貨運站、公路長途客運站、港口客運碼頭、公交樞紐及其附屬設施用地”[10]，從用地角度體現了對城市客運交通樞紐的分類。但是，城市客運交通樞紐的明確定義和類型劃分仍未得到統(tǒng)一。

城市客運交通樞紐從定義界定到具體形式的不統(tǒng)一和不規(guī)范，使得其布局在城市總體規(guī)劃編制階段存在較大的主觀性和隨意性，作為強制性內容在規(guī)劃編制落實上爭議較大，對規(guī)劃實施的指向性不強，還需要進一步深入的研究和實踐。

2）城市貨運交通樞紐。

城市貨運交通樞紐也尚未形成統(tǒng)一定義?！冻鞘械缆方煌ㄒ?guī)劃設計規(guī)范》(GB 50220—95)將貨物流通中心作為貨運交通樞紐，并根據業(yè)務性質及服務范圍劃分為地區(qū)性、生產性和生活性三種類型[5]。隨著城市物流業(yè)的快速發(fā)展，城市貨運交通樞紐形成了多種形式：一般貨運場站(配送中心)、物流中心、物流基地、物流園區(qū)等。

如前所述，《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GB 50137—2011)突出強調客運交通樞紐用地，而將貨運交通樞紐用地直接并入物流倉儲用地(W)，物流倉儲用地的內容為“物質儲備、中轉、配送等用地，包括附屬道路、停車場以及貨運公司車隊的站場等用地”[10]。因此，城市貨運交通樞紐用地無法單獨表達，《城市規(guī)劃編制辦法》、《城市綜合交通體系規(guī)劃編制辦法》、《城市綜合交通體系規(guī)劃編制導則》提出的交通樞紐特別是貨運交通樞紐便難以落實。目前通常的做法仍然是單獨估算貨運交通樞紐用地，結合機場、鐵路貨運站及物流倉儲用地進行布局。

關于城市貨運交通樞紐的研究和規(guī)劃實踐，相對于客運交通樞紐更為欠缺，相關研究和項目需要全面展開。

3.2 交通樞紐用地估算

交通樞紐用地控制是實現樞紐布局的關鍵，但交通樞紐用地的確定方法和標準規(guī)范目前尚未形成，本文對此進行初步探討。

1）城市客運交通樞紐。

城市客運交通樞紐用地的確定方法雖未形成，但客運交通樞紐組成中的鐵路客站、公路客站、公共交通場站等用地均有標準規(guī)范。因此，關于客運交通樞紐用地的估算，建議采用分類計算、逐項求和的簡化方法：分別確定鐵路客站、公路客站、公共交通場站以及換乘通道的用地，各項加和即為客運交通樞紐總用地。其中，換乘通道用地計算可根據客流規(guī)模、場地條件綜合確定通道數量、通道長度和寬度。

2）城市貨運交通樞紐。

城市貨運交通樞紐用地估算，可參考《城市道路交通規(guī)劃設計規(guī)范》(GB 50220—95)對貨物流通中心用地控制的建議，并根據城市實際情況和相關規(guī)劃進行具體調整。

4 案例分析

4.1 概況

平安縣為青海省海東地區(qū)行署所在地(2013年2月國務院批準撤地建市，現為海東市，政府駐地樂都區(qū))，西距西寧僅35 km，距西寧曹家堡機場僅8 km，是西寧的東大門和空港門戶。依據相關規(guī)劃，平安縣定位為西寧都市圈的主要成員、青海省東部城鎮(zhèn)群的重要成員。根據《青海省平安縣城市總體規(guī)劃(2011—2030年)》[12]，平安縣2010年縣域總人口12.18萬人，其中中心城區(qū)人口5.76萬人，城市建成區(qū)面積6.30 km2；2030年規(guī)劃縣域總人口達到29萬人，其中中心城區(qū)人口達到19萬人，城市建設用地面積達到20.66 km2。

4.2 交通強制性內容編制要點

平安縣城市總體規(guī)劃中對交通強制性內容的處理情況如下。

1）西寧市市域軌道交通。

西寧市市域軌道交通線路規(guī)劃延伸至機場，平安縣積極進行銜接，預留線位用地，并規(guī)劃支線銜接平安縣城，見圖1。在規(guī)劃文本處理上，西寧市市域軌道交通線路未作為平安縣城市總體規(guī)劃的強制性內容；平安縣中心城區(qū)軌道交通線路所經城市道路以次干路為主，受地形和空間限制，部分路段與主干路共線，所經道路紅線寬度不小于40 m。

圖3 平安縣中心城區(qū)客運交通樞紐布局Fig.3 Layout of passenger terminals in central district of Ping’an County

表2 平安縣中心城區(qū)交通樞紐用地估算Tab.2 Land use estimation of transportation terminals in central district of Ping’an county

2）骨干道路網絡。

平安縣中心城區(qū)道路系統(tǒng)分為主干路、次干路和支路三級，規(guī)劃文本中的強制性內容為骨干道路網絡，全部由主干路組成，見圖2。

3）交通樞紐布局。

作為小城市，平安縣的交通樞紐布局較為簡單。客運交通樞紐界定為內外客運交通轉換樞紐，依托平安縣高鐵車站和公路客運站布設，同時整合相關客運設施，見圖3a。貨運交通樞紐方面，依托鐵路貨站布設平安物流中心，同時布設三處貨運配送中心，均作為貨運交通樞紐，見圖3b。

平安縣中心城區(qū)客、貨運交通樞紐的用地估算如表2所示，其中客運交通樞紐用地為換乘空間用地。

4.3 對規(guī)劃實施的影響

平安縣城市總體規(guī)劃編制中對交通強制性內容進行的上述調整，在實施過程中可能會產生以下影響：

1）西寧市市域軌道交通在平安縣境內的選線存在不確定性，最終實施線位可能改變。規(guī)劃線位的非強制性，降低了線位調整、道路紅線預留方面的約束程度。

2）城市骨干道路網絡確定為由主干路組成，將增加次干路實施的靈活性，這對路網結構可能會帶來一定的影響，但總體上有利于規(guī)劃的實施。

3）由于缺乏相關基礎研究，交通樞紐布局和用地規(guī)模在實施過程中可能會面臨一些調整，強制性程度會受到一定削弱。

綜上，強制性內容的調整對于城市總體規(guī)劃的實施，既增加了靈活性，也放大了隨意性，這需要在規(guī)劃的實施上加強監(jiān)管，以保持城市總體規(guī)劃的嚴肅性和連續(xù)性。

5 結語

城市總體規(guī)劃的強制性內容，是城市總體規(guī)劃編制和實施的核心內容。城市軌道交通網絡的強制性問題對于中小城市尤為突出；城市干路系統(tǒng)網絡和交通樞紐布局，不僅對于中小城市存在問題，對于特大城市和大城市仍需要深入研究。這些問題關系到城市總體規(guī)劃強制性內容的具體指向，即強制性內容的具體構成以及落實方式。本文對此進行了一些思考，并以平安縣為例進行說明，具體結論仍需通過實踐和后續(xù)研究進一步深化和完善。

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[1]中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法(主席令第74號)[EB/OL].2007[2013-03-02].http∶//www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-10/28/content_788494.htm.

[2]建設部.城市規(guī)劃編制辦法(建設部令第146號)[EB/OL].2006[2013-03-02].http∶//www.gov.cn/ziliao/flfg/2006-02/15/content_191969.htm.

[3]國務院辦公廳.國務院辦公廳轉發(fā)建設部關于加強城市總體規(guī)劃工作意見的通知(國發(fā)辦[2006]12號)[EB/OL].2006[2013-03-02].http∶//www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_284196.htm.

[4]住房和城鄉(xiāng)建設部.省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法(住房與城鄉(xiāng)建設部令第3號)[EB/OL].2010[2013-03-02].http∶//www.gov.cn/flfg/2010-06/30/content_1641639.htm.

[5]GB 50220－95城市道路交通規(guī)劃設計規(guī)范[S].

[6]建標104－2008城市軌道交通工程項目建設標準[S].

[7]中國城市規(guī)劃設計研究院.城市交通規(guī)劃統(tǒng)一技術措施(試行)[R].北京：中國城市規(guī)劃設計研究院，2012.

[8]住房和城鄉(xiāng)建設部.城市綜合交通體系規(guī)劃編制辦法(建城[2010]13號)[EB/OL].2010[2013-03-02].http∶//www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjcsjs/201002/t20100208_199623.html.

[9]住房和城鄉(xiāng)建設部.城市綜合交通體系規(guī)劃編制導則(建城[2010]80號)[EB/OL].2010[2013-03-02].http∶//www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjcsjs/201006/t20100608_201282.html.

[10]GB 50137－2011城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準[S].

[11]韓印，范海燕.公共客運系統(tǒng)換乘樞紐規(guī)劃設計[M].北京：中國鐵道出版社，2009.

[12]中國城市規(guī)劃設計研究院.青海省平安縣城市總體規(guī)劃(2011—2030年)[R].北京：中國城市規(guī)劃設計研究院，2011.