●龔勛

運(yùn)行要規(guī)范監(jiān)管須加強(qiáng)
——關(guān)于湖北省中央財(cái)政金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邎?zhí)行情況的調(diào)查報(bào)告

●龔勛

中央財(cái)政金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤侵醒胴?cái)政采取貼息、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等手段，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對特定扶持對象提供金融服務(wù)的惠民政策，主要包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、小額擔(dān)保貸款財(cái)政貼息、縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)及新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼4項(xiàng)財(cái)政資金（以下簡稱“貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金”），財(cái)政部駐湖北專員辦自2003年開始對小額擔(dān)保貸款財(cái)政貼息審核工作以來，連續(xù)10年對湖北省中央財(cái)政金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金開展審查審核工作，共審查審核貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金12.26億元，先后兩次開展金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金及政策執(zhí)行情況檢查，發(fā)現(xiàn)問題金額合計(jì)6.11億元，對于發(fā)現(xiàn)的問題，該辦一方面嚴(yán)肅處理，堅(jiān)決維護(hù)中央財(cái)經(jīng)紀(jì)律；另一方面探索長效機(jī)制，通過深入基層走訪居民村戶，實(shí)地了解政策執(zhí)行效果，探索優(yōu)化資金運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)惠民政策真正惠民，取得了良好效果。

一、政策效果

（一）小額擔(dān)保貸款財(cái)政貼息促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)

湖北省2003年啟動小額擔(dān)保貸款工作以來，堅(jiān)持以政府推動、政策聯(lián)動、上下互動引領(lǐng)小額擔(dān)保貸款工作開展，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、保障和改善民生發(fā)揮了積極作用。2012年，在中央財(cái)政0.96億元貼息資金引導(dǎo)下，全省新增小額擔(dān)保貸款31.6億元，較上年增長36.5%，財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)放大效應(yīng)32倍，共扶持4.4萬人創(chuàng)業(yè)，帶動了近10萬人再就業(yè)，發(fā)揮了良好的社會效應(yīng)。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼提高了農(nóng)業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力

從農(nóng)民角度看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開展以后，農(nóng)民遭災(zāi)后能夠得到保險(xiǎn)公司及時(shí)快速賠付，對投保農(nóng)戶抗災(zāi)減債起到了積極作用；從財(cái)政角度看，通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，使得有限的財(cái)政支農(nóng)資金效應(yīng)明顯放大，2012年，湖北省各級財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)4.81億元（其中：中央財(cái)政2.59億元，省級及縣級2.22億元），為農(nóng)業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)保障超過144.31億元，惠及農(nóng)戶814.51萬戶次，放大財(cái)政補(bǔ)貼效應(yīng)30倍。同時(shí)，通過保險(xiǎn)公司現(xiàn)場核實(shí)，掌握了農(nóng)業(yè)災(zāi)害的真實(shí)情況，提高政府救災(zāi)的針對性和準(zhǔn)確性，提高了救災(zāi)資金的使用效率，從而提高了農(nóng)業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力。

（三）縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)提高了金融支持三農(nóng)發(fā)展積極性

獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施以前，由于農(nóng)業(yè)存在高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的特點(diǎn)，涉農(nóng)貸款不良貸款率偏高，縣域金融機(jī)構(gòu)沒有發(fā)放涉農(nóng)貸款的積極性，涉農(nóng)信貸產(chǎn)品少、金融服務(wù)單一，難以滿足“三農(nóng)”信貸需求。獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施后，縣域金融機(jī)構(gòu)明顯加大了涉農(nóng)信貸產(chǎn)品與金融服務(wù)的創(chuàng)新力度，主動調(diào)整信貸投放方向和信貸結(jié)構(gòu)，把有限的信貸資金放在支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年湖北省縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款平均余額為600.77億元，2012年涉農(nóng)貸款平均余額上升為709.57億元，同比增長18.11%，獎(jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)施對縣域金融機(jī)構(gòu)增加涉農(nóng)投放刺激作用明顯。

（四）新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼促進(jìn)了農(nóng)村金融發(fā)展

定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策極大鼓勵(lì)了湖北省新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年湖北省達(dá)到銀監(jiān)會監(jiān)管指標(biāo)要求、符合定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)達(dá)33家（其中村鎮(zhèn)銀行30家、小額貸款公司3家），比2011年增加12家，2012年發(fā)放貸款54.47億元，同比增長67.36%，2012年貸款平均余額35.16億元，同比增長80.06%，農(nóng)村金融服務(wù)的數(shù)量大幅增加，質(zhì)量也大幅提高。

二、存在的問題

總體上看，檢查發(fā)現(xiàn)的問題呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是總體違規(guī)現(xiàn)象得到了有效遏制。檢查發(fā)現(xiàn)，在湖北專員辦持續(xù)跟蹤督導(dǎo)下,湖北省中央金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金管理水平得到顯著提高，2012年金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金檢查下達(dá)的處理決定得到了有效落實(shí)，各級財(cái)政部門充分認(rèn)識到執(zhí)行金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩闹匾院蛧?yán)肅性，截留、滯撥及騙取中央財(cái)政資金等違規(guī)現(xiàn)象大幅減少。二是部分系統(tǒng)性問題依然存在。如財(cái)政部門不能及時(shí)撥付財(cái)政貼息資金，導(dǎo)致銀行違規(guī)扣劃擔(dān)?；鸺疤崆笆杖€(gè)人和企業(yè)利息現(xiàn)象普遍存在，反映出政策執(zhí)行過程中相關(guān)制度設(shè)計(jì)與實(shí)際執(zhí)行脫節(jié)。三是發(fā)現(xiàn)新的問題隱患。如檢查過程中對小額貸款擔(dān)保基金延伸檢查發(fā)現(xiàn)，擔(dān)保基金管理體系混亂，導(dǎo)致出現(xiàn)大量擔(dān)保基金被擠占挪用,嚴(yán)重影響了小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)的正常開展。主要違規(guī)現(xiàn)象如下：

(一)小額擔(dān)保貸款的擔(dān)保基金運(yùn)營管理不規(guī)范

一是擔(dān)?；鹳~實(shí)不符，存在重大安全隱患，基金被擠占挪用問題突出；二是擔(dān)?；鹞泄芾聿灰?guī)范，包括部分擔(dān)?；鹞磳?shí)行專戶管理，擔(dān)保基金利息收入未記入擔(dān)?；鹳~戶；三是部分擔(dān)?；鹛潛p嚴(yán)重，未及時(shí)補(bǔ)充，無法按規(guī)定比例承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。

(二)擔(dān)保基金被挪用轉(zhuǎn)移現(xiàn)象突出

挪用擔(dān)?；馂槠髽I(yè)提供質(zhì)保；轉(zhuǎn)移擔(dān)?；鹩米鞴举Y本；違規(guī)侵占擔(dān)?；鸨窘鸺袄ⅲ贿`規(guī)使用擔(dān)?；鹬Ц顿J款本金及利息等。

(三)小額貸款財(cái)政貼息申報(bào)撥付不規(guī)范

超范圍辦理小額擔(dān)保貼息貸款，多撥付財(cái)政貼息資金；虛報(bào)小額貸款貼息資金；違規(guī)提前收取小額擔(dān)保貸款企業(yè)利息；多收小額擔(dān)保貸款企業(yè)利息；違規(guī)從擔(dān)?；鹂蹌澷N息資金等。

(四)小額擔(dān)保貸款獎(jiǎng)補(bǔ)資金分配使用不規(guī)范

未按規(guī)定分配小額擔(dān)保貸款獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助資金；虛撥小額擔(dān)保貸款獎(jiǎng)補(bǔ)資金；違規(guī)支付小額擔(dān)保貸款獎(jiǎng)補(bǔ)資金；賬外收支獎(jiǎng)補(bǔ)資金及將小額貸款財(cái)政預(yù)算資金轉(zhuǎn)移到預(yù)算外賬戶等。

(五)貼補(bǔ)獎(jiǎng)配套資金不到位或虛假到位，騙取中央財(cái)政資金

部分地方財(cái)政部門未足額支付企業(yè)小額擔(dān)保貸款貼息地方配套資金；部分地方財(cái)政部門未足額撥付或者虛假撥付涉農(nóng)增量獎(jiǎng)勵(lì)地方配套資金；部分地方財(cái)政部門通過財(cái)政部門先墊付，保險(xiǎn)公司再以虛假理賠退還資金的形式虛假支付農(nóng)戶應(yīng)承擔(dān)報(bào)廢，騙取中央農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼資金；部分地方財(cái)政部門以先撥后返或先收后撥的方式，虛假撥付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼地方財(cái)政配套資金;少數(shù)財(cái)政部門貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金核算不規(guī)范，出現(xiàn)賬面虧空現(xiàn)象。

(六)政府承辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)出現(xiàn)諸多弊端

恩施州農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取政府承辦、按村投保模式，實(shí)地檢查發(fā)現(xiàn)，該模式違背中央財(cái)政關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“市場運(yùn)作、農(nóng)戶自愿、政府引導(dǎo)”的指導(dǎo)原則，出現(xiàn)諸多問題，一是未按實(shí)際耕作面積投保，出現(xiàn)理賠面積大于投保面積等現(xiàn)象；二是投保程序不到位，出現(xiàn)保單未送達(dá)到村、憑證未送達(dá)到戶等問題；三是違規(guī)理賠，出現(xiàn)向非投保戶支付災(zāi)損理賠款等行為；四是套取中央保費(fèi)補(bǔ)貼資金，縣市財(cái)政墊付應(yīng)由農(nóng)戶承擔(dān)保費(fèi)，保險(xiǎn)公司通過費(fèi)用渠道予以返還等違規(guī)問題。

三、原因分析

針對發(fā)現(xiàn)的問題，檢查組一方面下發(fā)整改通知督促相關(guān)市州財(cái)政部門積極整改，另一方面也對違規(guī)現(xiàn)象產(chǎn)生原因進(jìn)行深入剖析，認(rèn)為問題產(chǎn)生主要源于以下幾點(diǎn)：一是中央財(cái)政金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邎?zhí)行力度不夠。檢查發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政部門對貼補(bǔ)獎(jiǎng)工作執(zhí)行力不夠，大量貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)按規(guī)定程序撥付到位，對相關(guān)申報(bào)資料的初級審核基本形同虛設(shè)，年末報(bào)表數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)更是漏洞百出。二是對政策學(xué)習(xí)理解不到位。檢查發(fā)現(xiàn)，基層財(cái)政部門對新頒布的政策規(guī)定缺乏及時(shí)深入的學(xué)習(xí)，有的還在延續(xù)已廢止的政策規(guī)定，有的只知地方性規(guī)定，有的對新頒布的政策只聞其名，有的對政策的理解偏差極大。三是財(cái)政部門職責(zé)認(rèn)識不足。檢查發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政部門對自身職責(zé)的認(rèn)識亟待提高，有的認(rèn)為資金撥付到下級財(cái)政部門就不需再管，有的認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)違規(guī)申報(bào)與自己全然無關(guān)，甚至有的還認(rèn)為財(cái)政部門做貼補(bǔ)獎(jiǎng)工作也應(yīng)獲得收益。四是為謀求地方利益，弄虛作假。檢查發(fā)現(xiàn)，部分地市，為謀取一方利益，有的甚至在地方政府的默認(rèn)或要求下，以虛報(bào)假報(bào)來騙取中央資金，損害國家利益。五是政策界定模糊。檢查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行政策規(guī)定有的地方界定比較模糊，具體執(zhí)行上缺乏可操作性。六是對基層金融機(jī)構(gòu)缺乏有效激勵(lì)。在目前國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的核算體制下，縣域金融機(jī)構(gòu)收到獎(jiǎng)勵(lì)資金做“收入”核算后，只能上繳上級機(jī)構(gòu)，因此縣域金融機(jī)構(gòu)對獎(jiǎng)勵(lì)的申報(bào)和資金的領(lǐng)取都不積極，缺乏對縣域財(cái)政配套資金到位的監(jiān)督，也是縣級財(cái)政不能在規(guī)定時(shí)間完成資金撥付的一個(gè)原因。同時(shí)，對縣域金融機(jī)構(gòu)開展涉農(nóng)貸款的激勵(lì)也缺乏成效。

四、建議

(一)加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，保證執(zhí)行力度

針對部分政府部門及金融機(jī)構(gòu)對政策學(xué)習(xí)不到位，導(dǎo)致執(zhí)行政策出現(xiàn)偏差的問題，各級主管部門應(yīng)高度重視，一方面各級政府部門自身要加強(qiáng)對中央政策及相關(guān)文件的學(xué)習(xí)，認(rèn)真、深刻領(lǐng)會中央金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呔瑁粩鄰?qiáng)化自身規(guī)范意識，堅(jiān)決將中央政策貫徹執(zhí)行到位；另一方面，各級政府部門還應(yīng)加強(qiáng)對相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的宣傳引導(dǎo)，及時(shí)向其傳達(dá)解釋中央政策精神，按照中央政策導(dǎo)向鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在規(guī)范中求發(fā)展，在政策中找機(jī)遇，將業(yè)務(wù)發(fā)展方向匯入到中央財(cái)政金融政策的大潮流中，實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政金融政策目標(biāo)與金融機(jī)構(gòu)自身發(fā)展雙贏。

(二)提高責(zé)任意識，規(guī)范工作流程

各級政府部門和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)正確認(rèn)識到金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)工作是中央“惠民支農(nóng)”政策的重要體現(xiàn)，提高經(jīng)辦人員的責(zé)任意識，加強(qiáng)貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金的過程管理，嚴(yán)格規(guī)范申報(bào)審核流程，督促財(cái)政資金落實(shí)到位，在申報(bào)環(huán)節(jié)要按照相關(guān)文件規(guī)定時(shí)間按時(shí)申報(bào)、備案，并及時(shí)完成相關(guān)審核工作；在撥付環(huán)節(jié)要嚴(yán)格在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將資金撥付到位，嚴(yán)禁虛假撥付及撥付不到位行為；在使用環(huán)節(jié)要建立評價(jià)反饋機(jī)制，正確核算使用貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金，真正發(fā)揮專項(xiàng)資金的作用，提高使用效率，確保資金安全。

(三)完善聯(lián)絡(luò)機(jī)制，形成協(xié)同合力

金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呱婕暗截?cái)政、社保及金融等諸多方面，各部門之間互不隸屬，條塊分割特征明顯，因此有必要建立各職能部門間的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，形成協(xié)同合力，共同保障金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩捻樌麑?shí)施。建議以財(cái)政部門為主體，建立三個(gè)層次的聯(lián)絡(luò)機(jī)制：中央為頂層設(shè)計(jì)層面，建議財(cái)政部聯(lián)合人社部、中國人民銀行等中央政策部門完善金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)的政策制定，不斷研究政策執(zhí)行中反映出的系統(tǒng)性問題，從制度設(shè)計(jì)上予以完善；省級為監(jiān)管協(xié)調(diào)層面，建議由財(cái)政部駐當(dāng)?shù)貙T辦牽頭，聯(lián)合省財(cái)政廳、人社廳、人民銀行及各金融機(jī)構(gòu)召開聯(lián)席會議，研究解決金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邎?zhí)行中的程序性問題，完善工作運(yùn)行機(jī)制；縣級為政策執(zhí)行層面，建議強(qiáng)化縣級財(cái)政部門執(zhí)行金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩闹黧w責(zé)任意識，會同縣級社保部門、金融機(jī)構(gòu)等職能部門齊抓共管，發(fā)揮政策實(shí)效，保證將惠民政策真正惠民。

(四)制訂監(jiān)管細(xì)則，堵塞管理漏洞

一是規(guī)范金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)對資金的全過程管理，制訂貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金申報(bào)、撥付及核算工作細(xì)則，禁止虛報(bào)、滯撥及坐收坐支行為，同時(shí)加強(qiáng)財(cái)政與金融的互動協(xié)作，協(xié)調(diào)解決金融機(jī)構(gòu)承辦貼補(bǔ)獎(jiǎng)業(yè)務(wù)中存在的制度性問題；二是加強(qiáng)對小額擔(dān)?；疬\(yùn)作管理，嚴(yán)格單一賬戶管理，依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)制定《小額擔(dān)保貸款擔(dān)?；疬\(yùn)作管理辦法》，嚴(yán)格禁止違反政策法規(guī)及擔(dān)保合同挪用墊付擔(dān)?；鹦袨椋瑫r(shí)通過規(guī)范擔(dān)保公司開展小額貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)，保證政府設(shè)置擔(dān)?；疬M(jìn)行小額貸款擔(dān)保的公益屬性，確立擔(dān)保公司開展此類業(yè)務(wù)的委托代理關(guān)系，禁止擔(dān)保公司額外收取擔(dān)保費(fèi)行為；三是規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作流程，堅(jiān)決按照中央政策精神開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，理順投保程序，培育農(nóng)民保險(xiǎn)意識，鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，督促保險(xiǎn)公司規(guī)范理賠程序，保證依規(guī)理賠到位。

(五)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制

應(yīng)加大對金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邎?zhí)行的監(jiān)督檢查力度，強(qiáng)化專項(xiàng)資金問責(zé)制，按照“資金流到哪里，責(zé)任就跟到哪里”的原則，建立嚴(yán)格的問責(zé)制度。一是建立財(cái)政全程監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行常態(tài)監(jiān)督與重點(diǎn)抽查相結(jié)合，將事后抽查轉(zhuǎn)為事前、事中、事后的全程監(jiān)督；二是將問責(zé)制度貫穿貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金申報(bào)、撥付、使用的全過程，提高申報(bào)單位用好管好貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金的責(zé)任感，真正發(fā)揮貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金的作用，提高使用效率，確保資金安全；三是建立貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金定期對賬機(jī)制，根據(jù)貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金的流向特點(diǎn)，定期將財(cái)政資金撥付數(shù)據(jù)與金融機(jī)構(gòu)入賬數(shù)據(jù)進(jìn)行對賬分析，對異常情況逐一核實(shí)，確保撥付到位。■

財(cái)政部駐湖北專員辦）

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）