●吳東興

專員辦工作轉(zhuǎn)型視角下的基本建設(shè)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

●吳東興

中央財政在地方和中央基層預(yù)算單位的重大項(xiàng)目中，基本建設(shè)項(xiàng)目是大頭。中央財政投資的重大基本建設(shè)項(xiàng)目，財政部作為出資人，成為建設(shè)項(xiàng)目的重要“監(jiān)管人”，代表著政府行使監(jiān)督權(quán)。對于中央重大基本建設(shè)項(xiàng)目，財政部駐各地專員辦如何監(jiān)管，特別是在專員辦工作轉(zhuǎn)型視角下，如何加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)控，有幾個問題亟待探討、厘清。

一、專員辦監(jiān)管的定位問題

對于重大項(xiàng)目的財政監(jiān)管，專員辦必須定位于第二業(yè)主。這是因?yàn)橹醒胝顿Y的重大基本建設(shè)項(xiàng)目的資金來源是中央財政資金，中央財政是出資人。從資金流轉(zhuǎn)來看，委托代理鏈條延伸到業(yè)主（建設(shè)單位）；從財政業(yè)務(wù)來看，委托代理鏈條延伸到各地專員辦。正是因?yàn)閷T辦得到財政部的授權(quán)，代理了出資人的部分職能，因此本質(zhì)上就是業(yè)主（建設(shè)單位），只不過形式上是幕后的業(yè)主、抽象的業(yè)主，是第二業(yè)主。只有把專員辦定位于第二業(yè)主的監(jiān)管人身份和地位，專員辦自己才好理解為什么要去監(jiān)督和管理，建設(shè)、監(jiān)理、施工等單位才好理解專員辦為什么來監(jiān)管，監(jiān)管工作才能順勢而為、有所作為。

二、專員辦監(jiān)管的方式問題

重大建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)技術(shù)復(fù)雜、資金投入大、建設(shè)周期長、質(zhì)量要求高，相對而言財政監(jiān)管難度較大。專員辦是財政部主體業(yè)務(wù)工作在地方的前置和延伸，對重大項(xiàng)目實(shí)行財政監(jiān)管員（或財務(wù)總監(jiān)）制度，可以充分發(fā)揮專員辦就地監(jiān)管的現(xiàn)場優(yōu)勢，發(fā)揮專員辦專人、專崗的持續(xù)跟蹤優(yōu)勢。

三、專員辦監(jiān)管的范圍問題

對重大項(xiàng)目的財政監(jiān)管，必須是全過程的監(jiān)管，也就是對立項(xiàng)決策、設(shè)計施工、竣工投產(chǎn)以及生產(chǎn)運(yùn)營過程的監(jiān)管。因?yàn)轫?xiàng)目建設(shè)是一個系統(tǒng)的、專業(yè)化的過程，孤立地看每一段流程，可能看不出問題，有必要看聯(lián)系、看全局。

全過程監(jiān)管，有利于科學(xué)決策建設(shè)項(xiàng)目，防止技術(shù)條件不具備、經(jīng)濟(jì)條件不滿足的情況下倉促上馬造成“半拉子”工程，有利于及時糾正項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題，促進(jìn)項(xiàng)目保質(zhì)按期完成，有利于正確評價項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)和社會效益，提高項(xiàng)目管理水平。

專員辦對重大項(xiàng)目的全過程監(jiān)管，結(jié)合專員辦工作轉(zhuǎn)型來看，就是微觀上強(qiáng)化對項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督與控制，是從事后檢查為主逐步向事前、事中控制為主轉(zhuǎn)變。從這個意義上說，全過程監(jiān)管既是項(xiàng)目的外部監(jiān)督，又是項(xiàng)目的內(nèi)部控制。

四、專員辦監(jiān)管的內(nèi)容問題

財政監(jiān)管，顯然不能“包打天下”，代替建設(shè)單位、監(jiān)理單位、施工單位進(jìn)行項(xiàng)目日常管理工作。財政監(jiān)管工作，第一層面應(yīng)該是對項(xiàng)目的程序性、符合性、制度性的監(jiān)管，常見的是對項(xiàng)目履行業(yè)主法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)工程監(jiān)理制、合同管理制的監(jiān)管。這個監(jiān)管，應(yīng)該是以第三方監(jiān)督為主，以第二業(yè)主管理為輔。第二層面才是實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，即對具體事務(wù)的真實(shí)性、合規(guī)性、有效性進(jìn)行檢查和評估。

財政監(jiān)管實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的重點(diǎn)，參考建設(shè)流程，主要是分析性復(fù)核。即核對立項(xiàng)批準(zhǔn)內(nèi)容與初步設(shè)計內(nèi)容，有無擴(kuò)大范圍和設(shè)計漏項(xiàng)；核對初步設(shè)計概算和工程預(yù)算，有無大概算小預(yù)算、超預(yù)算，有無提高標(biāo)準(zhǔn)、漏項(xiàng)或計劃外單項(xiàng)工程；核對招投標(biāo)文件與中標(biāo)合同，有無不合規(guī)招投標(biāo)行為；核對項(xiàng)目建設(shè)的各類合同與工程預(yù)算，合同標(biāo)底是否控制在預(yù)算造價之內(nèi)，合同內(nèi)容是否符合項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容；核對施工圖預(yù)算與施工圖紙、造價定額，有無高套低套定額；核對竣工決算與完成工作量、竣工圖、設(shè)計變更簽證、施工現(xiàn)場簽證，工程價款結(jié)算與實(shí)際完成投資是否一致和真實(shí)；核對工程核算資料與會計核算資料，有無成本不實(shí)或核算不一致等等。

對專員辦而言，財政監(jiān)管實(shí)質(zhì)性監(jiān)督還存在一些專業(yè)技術(shù)難點(diǎn)，如果涉及這些方面，則可以引用專業(yè)部門和人士的意見。

五、專員辦監(jiān)管的切入點(diǎn)問題

基本建設(shè)項(xiàng)目管理的核心是造價、質(zhì)量、工期。盡管是全程監(jiān)管，專員辦進(jìn)行財政監(jiān)管仍然必須圍繞核心、抓住重點(diǎn)。就專員辦的技術(shù)力量來看，重點(diǎn)依然是造價，也就是項(xiàng)目投資。控制投資，設(shè)計單位、建設(shè)單位、監(jiān)理單位都有責(zé)任。財政監(jiān)管要控制投資，不能總在建設(shè)差不多完成才開始，那樣即使發(fā)現(xiàn)問題也難以挽回?fù)p失，所以必須關(guān)口前移，防患于未然。就基本建設(shè)項(xiàng)目來說，財政預(yù)算執(zhí)行控制的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，可以選擇“四算”，即工程概算、工程預(yù)算、工程結(jié)算、工程決算。

在切入點(diǎn)上，除了頂層財政部門參與立項(xiàng)決策，根據(jù)財力實(shí)施財政預(yù)算硬約束，框定項(xiàng)目大概算，專員辦可以委派監(jiān)管員參與以下事項(xiàng)，以期建立一種嵌入業(yè)務(wù)流程的財政支出監(jiān)督機(jī)制。

（一）監(jiān)督評標(biāo)

監(jiān)管員作為業(yè)主代表進(jìn)入評標(biāo)委員會，主要是對其他經(jīng)濟(jì)技術(shù)專家履行職責(zé)情況進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督，有條件的直接參與對商務(wù)標(biāo)部分評標(biāo)。

（二）審閱合同

市場經(jīng)濟(jì)條件下，項(xiàng)目建設(shè)就是一系列合同簽訂和履行的過程，所以必須通過合同來配置資源、控制項(xiàng)目。合同糾紛是項(xiàng)目建設(shè)主要的不確定因素。建設(shè)單位與其他市場主體簽訂的主要合同草案，都應(yīng)該經(jīng)過財政監(jiān)管員審閱或備案，由財政監(jiān)管員以旁觀者角度查漏補(bǔ)缺，適時提出意見，規(guī)范完善合同。

（三）審查款項(xiàng)的支付情況

財政監(jiān)管員的具體手段，就是充分利用中央財政國庫直接支付系統(tǒng)控制撥付金額和進(jìn)度。既要現(xiàn)場了解項(xiàng)目的形象進(jìn)度，參考監(jiān)理單位確定的已完工工程量，還要在建設(shè)單位審核的基礎(chǔ)上，與合同對比，抽查大額預(yù)付款、進(jìn)度款、竣工結(jié)算款的付款條件、手續(xù)要件、數(shù)字金額，確認(rèn)施工簽證、施工記錄、設(shè)計變更等資料的真實(shí)性、完整性、有效性等等。

（四）檢查建設(shè)單位項(xiàng)目會計信息質(zhì)量

《會計法》賦予財政部門進(jìn)行會計監(jiān)督的權(quán)力和責(zé)任。檢查建設(shè)單位項(xiàng)目會計信息質(zhì)量，就是進(jìn)行財務(wù)監(jiān)管，全面監(jiān)督概預(yù)算執(zhí)行情況和決算是否真實(shí)、合法，確保財政資金合理使用，為實(shí)施后評價打下基礎(chǔ)。

（五）參與驗(yàn)收

監(jiān)管員要督促、協(xié)調(diào)項(xiàng)目早驗(yàn)收、早投入使用發(fā)揮效益，堅持不驗(yàn)收就不結(jié)算尾款。要關(guān)注尾工實(shí)施情況，提示預(yù)留足額的質(zhì)量保證金，要參與項(xiàng)目缺陷期內(nèi)的工程質(zhì)量復(fù)查。

（六）實(shí)施后評價

后評價反映項(xiàng)目真實(shí)效益，反饋財政資金效能，有利于類似項(xiàng)目預(yù)算編制的準(zhǔn)確嚴(yán)密。開展中央重大項(xiàng)目的績效評價，實(shí)施后評價，是在項(xiàng)目管理流程末端發(fā)揮財政監(jiān)管作用，既是單個項(xiàng)目全過程監(jiān)管的終點(diǎn)，也是下一個類似項(xiàng)目財政預(yù)算編制參考的起點(diǎn)?！?/p>

財政部駐湖北專員辦）