●張曉紅

公共治理視角下加強政府購買公共服務監(jiān)管的思考

●張曉紅

十八大以來，我國不斷深化在政治領域和社會領域的改革，政府購買公共服務既遇到良好的機遇也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，怎樣充分把握好改革的良好契機，加快形成政府與社會組織共同提供公共服務的合作局面，切實有效地實施對購買過程的監(jiān)督管理是未來政府要考慮的嚴肅問題。

一、政府購買公共服務監(jiān)管的理論研究視角：公共治理理論

現(xiàn)代社會的組織結構由政府、企業(yè)和社會組織組成，政府的義務是管理社會，企業(yè)承擔著向社會供給生存發(fā)展資料的職能，社會組織是介于政府和市場之間的公益性組織。20世紀80年代以來，作為獨立于政府和市場的應對政府失靈和市場失靈的第三種力量，社會組織已經(jīng)日益發(fā)展成為一支促進經(jīng)濟社會發(fā)展不可忽視的重要力量。政府、市場、社會組織在公共服務供給方面各自有著自己的優(yōu)勢，同時三種服務供給模式都面臨著失靈的問題，即政府失靈、市場失靈和志愿失靈。因此，公共服務的合作供給成為最優(yōu)選擇，它通過集三者之長、避三者之短的綜合機制解決公共服務治理失靈的問題。上世紀90年代，公共治理理論便由此誕生，它是一種多個治理主體共同參與公共管理的理論。通過“善治”或“多中心治理”可以達到公共服務供給的平衡狀態(tài)，最終構建形成社會組織和政府間互相對話的一個多元化社會治理模式。公共治理具有以下特點：

（一）公共治理目標的公共性屬性

公共治理的主要理念是滿足社會公共需求，它是基于公共利益作為出發(fā)點，以基本公共服務與公共產(chǎn)品作為優(yōu)先考慮對象，把解決社會公共問題作為重要使命和責任，其實質是追求社會公平與正義。對于現(xiàn)代政府來說，政府治理的最重要內容是“公共性”，因為它體現(xiàn)了現(xiàn)代民主政治發(fā)展的內在要求。當然政府治理作用領域和范圍重點是市場機制提供社會公共服務的失靈領域（被界定在公共服務領域）。

（二）公共治理主體的多元化屬性

由于現(xiàn)代社會的多元化背景，以往傳統(tǒng)的權威單一式治理模式已經(jīng)難以適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，同時也相悖于現(xiàn)代民主政治理念。公共治理理論否定了政府作為治理主體的唯一性，治理主體還包括私營部門和社會組織，公民、社會組織可以參與政策的制定和公共事務的管理，提供公共服務并承擔一定的責任，社會組織的權力也得到社會的廣泛認可。它是現(xiàn)代社會多元化發(fā)展的客觀要求，也是現(xiàn)代公共治理的必然選擇。

（三）公共治理運行方式的權威性

公共治理要求多元主體在運行方式上追求公共利益，在此基礎上對公共產(chǎn)品與公共服務進行合理的權威性分配。由于公共服務需求復雜多樣，為了提高公共管理水平和質量，公共治理過程應該是在一定程序框架下整合治理層級、功能和公私部門，溝通與協(xié)調多元、多層次利益主體的關系，從而在廣泛互動與合作中有效解決各類利益矛盾與沖突，搭建一個連接特定精英與公眾等多元主體進行交流的橋梁。

二、政府購買公共服務監(jiān)督管理的制約因素分析

（一）政府監(jiān)管機制不健全，統(tǒng)一的監(jiān)管體系尚未建立

1、形式性購買公共服務模式，導致政府購買行為監(jiān)管乏力。在公共服務的市場供給模式中，根據(jù)購買主體間是否具備獨立性和競爭性，分為三種購買方式，即競爭性購買、非競爭性購買和形式性購買。目前，在我國政府購買公共服務的實踐中，非競爭性的形式購買模式最為普遍。所謂形式性購買是由政府設立社會組織，接受委托的社會組織的決策與委托服務的政府之間不具有完全獨立性的一種常見模式。由于在這種模式下，政府并不一定通過契約的方式向社會組織購買服務，所以被稱為形式性購買。我國的文物保護、扶貧等天生只能由內部供應商提供公共服務，社區(qū)矯正、戒毒、地震監(jiān)測、天氣預報等需要專業(yè)性的技術服務，這些公共服務往往采用形式性購買。在形式性購買下，政府對社會組織的治理難度大。

2、購買程序不規(guī)范，不能約束購買過程中的政府行為。公共服務購買程序不同于一般的服務采購，它是一種采購內容復雜，數(shù)量和要求難以確定的特殊采購，而且公共服務采購的生產(chǎn)者與使用者高度分離。特別是在形式性購買模式下，社會力量提供公共服務時常常聽從于政府的行政指令，購買的監(jiān)管和評估是依靠行政管理方式進行，沒有形成既有利于工作又有利于監(jiān)管的工作程序，進而導致政府購買公共服務的行政成本提高、工作效率降低，阻礙了政府購買公共服務的改革進程與實行效果。

3、政府內部監(jiān)管動力不足。從我國實踐來看，我國對政府購買公共服務的監(jiān)管主要集中在政府部門內部，而在形式性購買模式下，政府同時也是社會力量的主管部門，相互之間存在的依賴關系使得內部監(jiān)管非常乏力。與此同時，年度檢查是唯一的政府監(jiān)管方式，相較于西方國家顯得十分單薄。

（二）社會監(jiān)管渠道不暢通，缺乏監(jiān)管機制

一般來說，媒體監(jiān)管和公眾監(jiān)管是社會監(jiān)管的兩個組成部分。在當前國家體制下，媒體很難通過有效的渠道了解社會組織內部運行情況，報道出的問題都比較淺顯，媒體監(jiān)管的力度和效果大打折扣；其次，公共服務的受益群體很多是弱勢群體，個人素質的欠缺導致他們沒有足夠多的監(jiān)管意識。而且公共服務供給的結果本來就具有不可預測性和計量復雜性，監(jiān)管的有效性就隨之降低。與此同時，社會組織自身監(jiān)管缺乏。社會組織對很多工作信息不對外公開，缺失自律制度。組織自身監(jiān)管機制的缺失導致社會組織難以被公眾完全認可。

（三）評估機制缺乏有效性

目前我國政府購買公共服務評估機制不健全。一方面，公共服務重要的接受對象是弱勢群體，他們缺乏評估服務效果的能力；另一方面，教育、養(yǎng)老等“軟服務”的服務質量本身就難以量化，成本和價格的計算比較復雜，加重了評估的難度。

1、在評估主體方面，第三方評估有效性不足。據(jù)相關調查研究發(fā)現(xiàn)，除了中央對社會組織參與公共服務供給實施了第三方項目評估與審計外，超過一半的政府對社會組織參與公共服務沒有規(guī)范的第三方項目評估，全部沒有來自專業(yè)的第三方機構的審計。評估人員專業(yè)能力的不足往往也導致客觀評估難以實現(xiàn)，很少出現(xiàn)有服務項目被評估為不合格而終止合同或社會組織被懲罰的情況。

2、在評估標準上，不同的公共服務的評價標準不可能完全一致。但目前的評估標準基本上是統(tǒng)一的，分門別類的評估標準沒有建立，很難準確評估公共資金是否得到最好地使用?？茖W、系統(tǒng)的評價體系尚未建立，缺乏合理的評估指標，種種因素導致很難準確衡量政府購買公共服務的成效。

3、在評估方法上，主要以聽取和匯報檢查為主，評估缺乏連續(xù)性。評估往往發(fā)生在事后，政府對評估的積極性不高，很多評估行為都是敷衍了事，評估人員在評估過程中不負責、不認真，評估的結果很難出現(xiàn)不合格或者追究處罰相關責任人員的情況，這難免導致評估的結果出現(xiàn)紕漏，評估的效果大打折扣。

（四）信息公開制度不完善

信息公開是現(xiàn)代法治和民主原則的基本要求，這決定了承擔公共服務生產(chǎn)職能的社會組織需要承擔一定的信息公開義務。由于購買公共服務并未被納入政府采購法中，公共服務領域的信息公開推進緩慢，對承擔公共服務生產(chǎn)職能的社會組織的信息公開顯得捉襟見肘。從總體來看，我國的政府購買服務信息公開制度仍不完善。從政府信息發(fā)布來看，購買公共服務的預算資金不公開；從社會組織信息發(fā)布來看，目前我國要求基金會向社會公開的信息僅包括基金會年度工作報告、公益資助項目、信息募捐活動信息。信息公開的不透明引起政府購買公共服務成本居高不下，效率很難得到提高。

三、建立和優(yōu)化政府購買公共服務監(jiān)管體系的路徑選擇

（一）建立科學的多元化監(jiān)管體系

由于政府購買公共服務在監(jiān)管實踐中的困境，建立一套完善的監(jiān)管機制以保證政府與社會組織的持久合作成為當務之急。在監(jiān)管體系建設上，要建立集法律監(jiān)管、公眾監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管為一體的多元化監(jiān)管體系。

1、政府監(jiān)管。主要包括對社會組織資格的審查和認定以及對社會組織運行的監(jiān)管兩方面。資格審查、認定主要涉及社會組織的準入問題。加強政府對社會組織的運行監(jiān)管，一是加強政府部門對社會組織的年度檢查監(jiān)管，對服務的質量、數(shù)量進行監(jiān)管評價。二是加強對社會組織的財務監(jiān)管，可采取由財政部門對政府供給公共服務資金的使用情況進行監(jiān)管，防止詐騙、挪用、浪費、財務混亂等問題的產(chǎn)生，保護利益相關者的利益。社會組織應健全定期向政府主管部門報告經(jīng)費收支情況、接受政府審計部門財務審查的制度。

2、法律監(jiān)管。我國應改變目前各地方政府、各行業(yè)部門各自立法的混亂現(xiàn)狀，在對已有的關于政府購買公共服務監(jiān)管制度進行修訂的基礎上制定專門的《政府購買公共服務監(jiān)管法》，增強法律的約束力，形成統(tǒng)一的政府購買公共服務監(jiān)管法律制度。在監(jiān)管機構的設置上，可以嘗試在各級人民代表大會下設“政府購買公共服務監(jiān)督委員會”，將業(yè)務主管部門對社會組織的監(jiān)管職能轉移到監(jiān)督委員會上，委員會負責對購買服務活動開展監(jiān)管活動和處理服務供給方的質疑和申訴。

3、公眾和媒體監(jiān)管。政府購買的各種公共服務與民眾的切身利益直接相關，因為公眾能在現(xiàn)實生活中親身體會公共服務的效果，對政府購買服務行為有極大的發(fā)言權，所以社會公眾非常樂于去監(jiān)管政府購買公共服務的行為，因此應該組織公眾參與監(jiān)管。政府可以完善聽證制度及投訴制度，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)管作用。媒體監(jiān)管指媒體公開報道政府購買公共服務的活動內容或揭露政府在購買公共服務工作中的不當行為，前者直接促使政府購買公共服務的信息公開，后者間接促進政府購買公共服務的信息公開。

4、專業(yè)性監(jiān)管。紀檢、監(jiān)察、審計這些專業(yè)監(jiān)管部門應相互協(xié)調配合，及時溝通，對政府購買公共服務形成一種“立體式”的監(jiān)管合力。此外，還要發(fā)揮外部監(jiān)管中第三方監(jiān)管和專家監(jiān)管的優(yōu)勢。要發(fā)展獨立的包括會計事務所、法律事務所、審計事務所等機構在內的第三方監(jiān)管機構，這些機構在監(jiān)管方面擁有專業(yè)人才，技術性更強，促使監(jiān)管更具專業(yè)性、科學性，以及客觀性和公正性。與此同時，還要保持第三方監(jiān)管機構的獨立性，避免其成為一個形式化的機構。

5、行業(yè)監(jiān)管。行業(yè)監(jiān)管是指同類的社會組織通過自發(fā)組織起來的協(xié)會或行業(yè)社團等，對同類會員單位進行監(jiān)督和管理。美國有負責制定基金會行業(yè)互律條款的基金會理事會，理事會由各大基金會的主要負責人組成。理事會的每個基金會成員必須遵守行業(yè)規(guī)定，否則會被開除。行業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢在于社會組織自身的監(jiān)管能夠有效地節(jié)約成本，是社會監(jiān)管和政府監(jiān)管外的一個有力幫手。

（二）加強對公共服務供給中社會組織的監(jiān)管

社會組織一旦被確認為合作伙伴之后，政府和社會組織多半通過合同的方式形成委托代理的關系，政府成為委托人，社會組織是代理人，這樣可能導致政府或社會組織在此過程中非法謀取經(jīng)濟利益，為防止壟斷行為的發(fā)生，可以借鑒美國的經(jīng)驗，在重大活動前要求社會組織報批監(jiān)管部門，定期發(fā)送報告給監(jiān)管部門。

（三）建立第三方評估機制

1、在評估主體上，要合理引入第三方評估并保證其獨立性。美國1977年就成立了專門評估社會組織的“認可委員會”(COA)，COA評估申請的社會組織，根據(jù)評估的標準開始評估并將評估結果交給政府作為參考。我國可以考慮成立一個類似于COA的第三方機構對購買公共服務的執(zhí)行過程和效果進行評估。第三方評估機構可以是如會計師事務所、法律事務所、稅務事務所等專業(yè)性機構，并且第三方評估機構要保持一定的獨立性，不能受政府的控制。

2、在評估標準上，制定具有可操作性的評估標準，科學設計指標體系。政府及獨立的評估機構應制定某個公共服務的各項評估指標，選取評估指標要考慮它是否明確、具體，可行性、時效性是否與現(xiàn)實匹配。指標體系的內容不僅要包括公共服務的數(shù)量、質量，還需包括內外部運行情況、組織信譽度、公眾滿意度、公共服務的成本收益比等方面內容，把公眾滿意度作為評判服務的重要標準。香港在這一方面的做法值得我們借鑒，香港社會福利署《十六項服務質素標準評估模式參考指引》中規(guī)定了對社會組織評估的19項服務標準，針對每項標準設置了相應的指標。

3、在評估方式上，對政府購買的事前、事中、事后三個階段進行評估，保證政府購買服務的質量。事前要做好對公眾公共服務需求的調查，合理分析數(shù)據(jù)，根據(jù)公民的需求提出購買服務建議。事中運用多種方法進行評估，部門抽查、公眾反饋意見、社會監(jiān)管、自律性評估都可以成為很好的評估方式，全面跟蹤整個購買服務過程。事后由會計師事務所、法律事務所等專業(yè)機構對購買公共服務進行評估，充分發(fā)揮這些專業(yè)性機構的優(yōu)勢，做到評估結果公正化和科學化。同時，可以考慮對評估結果較好的社會組織給予資金資助、放寬捐贈條件、提高社會組織等級等方式進行獎勵，將評估結果作為社會組織以后承接服務和退出的重要依據(jù)。

（四）完善信息披露制度

1、建立社會組織信息披露制度。承接公共服務的社會組織要將注冊登記證書、稅務登記證書等信息通過恰當?shù)姆绞焦_，要把公共服務的內容、標準、程序等信息向社會做出階段性或長期性承諾，形成有效的輿論和社會監(jiān)管。要不定期地對社會組織的財務賬目、檔案資料等情況進行檢查并向社會公開，形成公開、透明、暢通的社會組織信息披露機制。財政部印發(fā)的《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》中明確提出，要拓寬公開渠道，搭建公開平臺，及時將購買的服務項目、服務標準、服務要求、服務內容、預算安排等信息向社會公開。此外，要改革信息公開方式，建立信息公開形式多樣化體系，采取靈活多樣的信息公開形式，搭建網(wǎng)絡平臺，舉辦聽證會、論證會、交流會、信息發(fā)布會等。

2、健全社會組織準入制度。為了防止社會上出現(xiàn)社會組織雜亂無序的局面，對社會組織進入公共服務供給領域應制定社會組織準入資格標準。社會組織資質包括：人的條件，指只有具備一定專業(yè)知識的人才能成為社會組織工作人員；物的條件，主要是指在場地、設備、資金等方面對社會組織提出要求；組織條件，主要是指社會組織在機構設置、行政管理、財務制度等方面的要求。按照規(guī)定受理合格的社會組織成為公共服務供應商的申請，處置不誠信或不夠格的公共服務供應商。

（五）營造政府購買公共服務良好的外部環(huán)境

1、改革事業(yè)單位管理制度?，F(xiàn)行的事業(yè)單位管理制度難以適應新的歷史階段公民需求的不斷增長，從長遠上看，通過政府購買服務有利于積極推進事業(yè)單位改革。我國《事業(yè)單位人事管理條例》已經(jīng)于2014年7月1日實施，在事業(yè)單位逐漸施行打破終身制的同時，要在科學分類的基礎上，將依附在行政主管部門的事業(yè)單位，比如環(huán)衛(wèi)、綠化、道路路燈維護等市場機制比較健全的經(jīng)營性事業(yè)單位轉換成市場主體，在人財物領域徹底與政府脫鉤。

2、加快推進省直管縣和大部門體制改革?！笆」芸h”改革精簡了政府機構和人員，將更多公共服務的職能轉移給社會組織來承擔，弱化政府對公共事務的直接干預。2007年，十七大指出“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機制”，大部門體制改革第一次在政府性文件中被提出來。2008年的十一屆全國人大一次會議上，《國務院機構改革方案》的通過進一步開啟了大部制改革的序幕。大部制改革把政府的部分職能轉交給社會，激發(fā)民間成立團體共同參與社會公共事務管理，減少了政府的行政壓力。這些措施在合理配置政府職能、優(yōu)化行政層級方面邁出重要的一步，在我國政府購買公共服務存在諸多困境的局面下，努力推動省直管縣和大部制改革，對政府購買服務的發(fā)展具有積極地促進作用。

3、加強中央政府與地方政府的合作。中央和地方的事權與財權不匹配是我國公共財政長久以來面臨的問題之一。我國地方政府事情多，但是財力嚴重缺乏。建立政府購買公共服務機制需要充分發(fā)揮中央和地方政府的積極性，合理界定中央和地方政府在公共服務供給中的權責。純公共產(chǎn)品一般應由中央政府提供，準公共產(chǎn)品則由地方政府提供，中央政府應統(tǒng)一購買全國范圍的公共服務，包括義務教育、農(nóng)村基本醫(yī)療服務等。地方政府則應承擔社區(qū)矯正等地方性公共產(chǎn)品。建立和完善中央和地方政府購買服務政策協(xié)調機制，促進不同層級政府間的縱向合作。在縱向上，中央政府的監(jiān)管機構和地方的監(jiān)管機構要相互配合，合理劃分監(jiān)管權限。在橫向上，監(jiān)管機構應保持獨立性，與其他執(zhí)行機構進行合理的權限職責劃分，確保其公正有效地履行監(jiān)管職能?！?/p>

東北財經(jīng)大學財政稅務學院）