●張明

財政監(jiān)督與財稅改革的鏈動機(jī)制與效應(yīng)

●張明

編者按：2014年，新一輪財稅體制改革揚帆起航。以此為契機(jī)，財政監(jiān)督也步入新的發(fā)展階段。縱觀歷史，歷代財稅改革對財政監(jiān)督有哪些影響？在全面深化財稅改革過程中，財政監(jiān)督應(yīng)如何發(fā)揮作用？本期專題“深化財稅體制改革與加強(qiáng)財政監(jiān)督”邀請財政領(lǐng)域?qū)＜壹皩崉?wù)工作者從歷史和現(xiàn)實角度展開探討。

一、財政監(jiān)督與財稅改革鏈動原理

財政是政府收支的分配及監(jiān)管，是人類生存發(fā)展最核心的公共權(quán)利問題，也是人類社會最早實施監(jiān)督的領(lǐng)域。現(xiàn)有歷史考證表明，管理與監(jiān)督基本上是同時產(chǎn)生的意識和行為范疇。早在氏族社會時期，因處理氏族事務(wù)需要而產(chǎn)生的原始氏族管理機(jī)構(gòu)，就有依靠氏族成員的相互監(jiān)督來保證和支持氏族管理機(jī)構(gòu)，憑借氏族習(xí)俗和傳統(tǒng)力量實施氏族管理的做法，這其中自然包括對氏族漁獵采集等剩余產(chǎn)品貯藏、分配、享用的管理與監(jiān)督，也就是國家財政管理與監(jiān)督的早期形態(tài)。

管理與監(jiān)督之所以是同一行為或活動的兩個不同范疇，主要在于管理是直接的執(zhí)行、控制行為或活動，而監(jiān)督不直接參與執(zhí)行、控制的觀察、知情行為或活動，但通常會通過其他方式和渠道，對直接執(zhí)行、控制的管理活動產(chǎn)生輔助、促進(jìn)作用，這就是一般管理活動中要求強(qiáng)化監(jiān)督職能、發(fā)揮監(jiān)督作用的意義所在。另一方面，管理活動的改進(jìn)、完善，又將引起相關(guān)觀察、知情方式轉(zhuǎn)變，推動監(jiān)督方式轉(zhuǎn)變，從而形成管理與監(jiān)督交替演進(jìn)發(fā)展的鏈動機(jī)制與效應(yīng)，呈現(xiàn)出監(jiān)管一體化、監(jiān)督融于管理，監(jiān)督寓于管理、服務(wù)于管理的狀態(tài)。

財稅改革是政府收支分配管理及監(jiān)督制度與時俱進(jìn)的變革創(chuàng)新，根據(jù)管理監(jiān)督的鏈動原理，財稅改革既包括財稅管理和財政監(jiān)督的并列變革創(chuàng)新，也包括財稅管理與財政監(jiān)督相對獨立的交替促進(jìn)的變革創(chuàng)新，即通常說的“深化財稅改革、促進(jìn)財政監(jiān)督”或“加強(qiáng)財政監(jiān)督、推進(jìn)財稅改革”的鏈動機(jī)制與效應(yīng)。如下所示：

二、我國財政監(jiān)督與財稅改革鏈動機(jī)制與效應(yīng)實證分析

建國以來，我國財政監(jiān)督制度建設(shè)的穩(wěn)步完善發(fā)展，基本上是始于1978年后的改革開放?？梢哉f，我國現(xiàn)有財政監(jiān)督制度的健全完善、財政監(jiān)督職能的發(fā)揮和財政監(jiān)督作用的加強(qiáng)，主要是財政監(jiān)督與30多年的改革開放及財稅改革的鏈動結(jié)果。正如原財政部監(jiān)督檢查局局長耿虹(2008)所言：“在30年改革歷程中，財政監(jiān)督逐步探索并總結(jié)出與財稅管理及改革相適應(yīng)的，有中國特色的財政監(jiān)督工作方式，鞏固壯大了財政監(jiān)督事業(yè)?！?/p>

（一）我國財政監(jiān)督制度建設(shè)與財稅改革鏈動進(jìn)程

表1

從表1列示的實踐歷程不難發(fā)現(xiàn)，改革開放以來我國財政監(jiān)督與財稅改革的鏈動發(fā)展，主要表現(xiàn)在財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)、監(jiān)督業(yè)務(wù)擴(kuò)展和監(jiān)督方式拓展三方面。

（二）財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展與財稅制度改革鏈動機(jī)制與效應(yīng)

改革開放后，我國財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)主要經(jīng)歷了從改革初期的恢復(fù)重建，到與財稅改革相輔相成逐漸完善的鏈動式外延建設(shè)和內(nèi)涵建設(shè)的發(fā)展歷程。

1、財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)外延發(fā)展鏈動機(jī)制與效應(yīng)。為配合“企業(yè)基金制、利潤留成制、增值稅試點、基建投資撥改貸”等“放權(quán)讓利”財稅改革，1978-1979年國務(wù)院相繼要求恢復(fù)各級財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)；1982年財政部恢復(fù)派駐央企財政監(jiān)察駐廠員制，各級財政部門相繼實施；1983年成立國家審計署；1985年設(shè)國務(wù)院稅收、財務(wù)大檢辦(1986年改國務(wù)院稅收、財務(wù)、物價大檢辦，1989年改常設(shè))；1986年國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部在十八個省、市財政廳（局）設(shè)中央企業(yè)財政駐廠員機(jī)構(gòu)。盡管這一時期監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督方式及監(jiān)督特點各有不同，但都無一例外地表明，以解決“高度統(tǒng)一、過度集中”為目標(biāo)的“放權(quán)讓利”財稅改革，需要健全完善的財政監(jiān)督體系與之鏈動，因而財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)空前發(fā)展。同時，財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)發(fā)展，也促進(jìn)了財政監(jiān)督業(yè)務(wù)開展，加強(qiáng)了國企財稅執(zhí)法監(jiān)督，促進(jìn)了國企財政監(jiān)督規(guī)范發(fā)展，適應(yīng)了當(dāng)時國企監(jiān)督管理需要，有效保障了財政收入穩(wěn)步增長和實施國民經(jīng)濟(jì)監(jiān)督等。當(dāng)然也應(yīng)看到，這一時期對財政監(jiān)督認(rèn)知比較有限，難免出現(xiàn)財政監(jiān)督與審計監(jiān)督、國務(wù)院稅財物大檢辦等機(jī)構(gòu)建設(shè)模糊的問題。

2、財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)內(nèi)涵發(fā)展鏈動機(jī)制與效應(yīng)。1994年成立財政監(jiān)督司，將國務(wù)院稅財物大檢辦并入；財政部各省、地市央企駐廠辦改為各省財政監(jiān)察專員辦，撤地市央企駐廠辦并裁員2/3。這一時期的發(fā)展表明，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)的確立和分稅制等市場化財稅改革的實施，財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)在外延發(fā)展基礎(chǔ)上開始轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)發(fā)展。如優(yōu)化整合國務(wù)院稅財物大檢辦和財政央企駐廠辦等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，健全我國市場經(jīng)濟(jì)下的財政監(jiān)督及派駐制度體系。這些措施使我國的財政監(jiān)督體系不斷趨于完善，開展了與財稅改革相適應(yīng)的財政監(jiān)督業(yè)務(wù)，從而保障了財稅改革的順利實施。

（三）財政監(jiān)督業(yè)務(wù)擴(kuò)展與財稅改革的鏈動機(jī)制與效應(yīng)

改革開放后，財政監(jiān)督業(yè)務(wù)的開展主要是配合財稅改革實施的，財政監(jiān)督業(yè)務(wù)擴(kuò)展是與財稅改革聯(lián)系最緊密的鏈動領(lǐng)域。具體業(yè)務(wù)內(nèi)容主要是從初期的國企收入為主，到收支并重，再到金融、會計、內(nèi)部監(jiān)督等，直至覆蓋政府資金收存支、核算、賬戶、融通等全流程。

1、財政監(jiān)督業(yè)務(wù)與“放權(quán)讓利”財稅改革的鏈動機(jī)制與效應(yīng)。改革初期，以“企業(yè)基金制、利潤留成制、增值稅試點、基建投資撥改貸”等“放權(quán)讓利”措施為主的財稅改革，推動了空前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，同時也出現(xiàn)了財政收入不規(guī)范、不遵守相關(guān)審計和監(jiān)督制度，偷逃騙稅、揮霍浪費等問題。為強(qiáng)化對國企財務(wù)及收入的監(jiān)督，嚴(yán)肅經(jīng)濟(jì)法律和紀(jì)律，保證財政收入的規(guī)范性、安全性，剛恢復(fù)建立的財政監(jiān)督司大力開展專項和突擊性檢查。當(dāng)時要求各單位每年自查一次，3年重點查一次，檢查聲勢之大、動員人力之多、涉及范圍之廣、管理效果之明顯至今也不多見。據(jù)《瞭望》刊載，1985-1992年各類專項或突擊檢查中，全國查出的各種違紀(jì)金額占同期全國財政收入的4.25%，在緩解國家財政困難、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、加強(qiáng)廉政建設(shè)、遏制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)違紀(jì)違法、堵塞各種漏洞、推進(jìn)改革開放和改進(jìn)企業(yè)經(jīng)營管理方面發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

2、財政監(jiān)督業(yè)務(wù)與“分稅制”改革的鏈動機(jī)制與效應(yīng)。財政監(jiān)督服務(wù)于分稅制財稅改革和財政管理，大力開展專項監(jiān)督、重點監(jiān)督和日常監(jiān)管，在促進(jìn)財政政策落實、維護(hù)財稅法令統(tǒng)一、規(guī)范財經(jīng)秩序、查處違法違紀(jì)、保障財政正常運行和宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮了重要作用。監(jiān)督業(yè)務(wù)從注重企業(yè)財務(wù)收支轉(zhuǎn)向政府財政收支；監(jiān)督重點從只重視收入，轉(zhuǎn)向既重視收入又重視支出，有效地保障了中央財政收入和分稅制改革的實施。據(jù)《財政監(jiān)督十年》(金蓮淑，2005)載，1995-2004年財政監(jiān)督專員辦審核扣減支出(含收入退庫)、追繳(扣撥)財政資金、監(jiān)繳征收中央非稅收入三項合計占同期中央收入的比重如表2所示。

表2

為配合地方分稅制改革實施，地方財政監(jiān)督派駐制逐漸完善。如1997年山西省財政駐廠員制改為財政監(jiān)察員制，設(shè)14個財政監(jiān)察組，編制100人；1997年湖北省財政設(shè)駐部分市州“財政監(jiān)督辦事組”，2000年改為“財政監(jiān)督辦事處”，機(jī)構(gòu)增至12個，編制65人；1999年起陜西陸續(xù)向貧困縣派駐58名財政督查員，逐步開展財政支出監(jiān)督；2003年山東省駐各市財政駐廠員改為駐各市財政檢查辦，編制100人；2005年河北啟動財政監(jiān)察委派制度并列入政府規(guī)章，設(shè)財政監(jiān)察組監(jiān)督教育、交通、國土資源、林業(yè)等部門；2009年河南省財政向地市設(shè)6個派出機(jī)構(gòu)，監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)人員占比1/3。

3、財政監(jiān)督業(yè)務(wù)與公共財政改革的鏈動機(jī)制與效應(yīng)。為配合國庫單一賬戶和集中支付、部門預(yù)算等公共財政改革，財政監(jiān)督業(yè)務(wù)逐漸嵌入財政分配管理流程。如在傳統(tǒng)專項檢查基礎(chǔ)上，直接參與國庫集中支付、部門預(yù)算初審、賬戶和資產(chǎn)保值增值監(jiān)管等，逐步加大事前審核和事中跟蹤監(jiān)控力度；2001年起中央財政監(jiān)督服務(wù)國庫單一賬戶改革，專員辦開始審核各地糧庫建設(shè)資金、車輛購置稅專項資金等中央支付資金；清理各地中央預(yù)算單位銀行賬戶并實行年檢制；參與保監(jiān)會、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、海關(guān)等部門預(yù)決算編審，服務(wù)部門預(yù)算改革，強(qiáng)化金融監(jiān)管等。同時還注重發(fā)揮財政監(jiān)督的社會經(jīng)濟(jì)作用，實行監(jiān)督業(yè)務(wù)向全面監(jiān)督財稅政策執(zhí)行、強(qiáng)化財政管理、規(guī)范財經(jīng)秩序、保障財經(jīng)宏觀調(diào)控政策實施等方面拓展。地方各級財政監(jiān)督逐步實行預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督，事前、事中、事后監(jiān)督，資金審核、調(diào)查、跟蹤管理監(jiān)督，資金使用、跟蹤問效、合規(guī)性監(jiān)督等多種“三位一體”化監(jiān)管。

（四）財政監(jiān)督方式與財稅改革的鏈動機(jī)制與效應(yīng)

財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)和財政監(jiān)督業(yè)務(wù)擴(kuò)展與財稅改革鏈動的結(jié)果，必然促進(jìn)財政監(jiān)督方式的鏈動。在我國改革進(jìn)程中，財政監(jiān)督方式與財稅改革的鏈動機(jī)制具有較突出的階段性和遞進(jìn)性。

1、臨時性、突擊性財務(wù)檢查監(jiān)督的形成。從財稅改革開始時的財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)恢復(fù)及監(jiān)督業(yè)務(wù)開展時的無固定監(jiān)督，到形成臨時性、突擊性財務(wù)檢查的固定監(jiān)督。這一時期財政監(jiān)督主要是為解決財政收入流失問題而開展的稅收、財務(wù)、物價大檢查。

2、臨時性、突擊性財務(wù)檢查監(jiān)督轉(zhuǎn)向重點檢查和專項檢查監(jiān)督。1994年后，配合分稅制改革，以財政收入為監(jiān)督對象的臨時性、突擊性檢查，在監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整中，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督質(zhì)量效率的重點檢查和專項檢查監(jiān)督。

3、重點檢查和專項檢查監(jiān)督轉(zhuǎn)向監(jiān)管融合的全流程監(jiān)督。2000年后，隨著國庫單一賬戶和集中支付、部門預(yù)算改革的實施，重點檢查和專項檢查逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)?；?、制度化的財政收支全流程監(jiān)督。

4、監(jiān)督與調(diào)研、決策相結(jié)合。財政監(jiān)督還注重與調(diào)研相結(jié)合，查處與規(guī)范管理相結(jié)合，通過專項調(diào)研熱點、重點問題，組織專項檢查，分析成因，形成建議性調(diào)研報告，在此基礎(chǔ)上制定新的監(jiān)督方法及制度，促進(jìn)管理改善，并通過開展績效監(jiān)督和追蹤調(diào)研，增強(qiáng)監(jiān)督的時效性、前瞻性。

至此，財政監(jiān)督方式基本實現(xiàn)了從事后總結(jié)性檢查監(jiān)督，向事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查稽核相結(jié)合的全面監(jiān)督的轉(zhuǎn)變?；敬_立了我國財政日常監(jiān)管與專項檢查相結(jié)合，對內(nèi)監(jiān)督與對外監(jiān)督相結(jié)合，財政管理與財政監(jiān)督相結(jié)合的多層次、全方位、全流程的財政監(jiān)督機(jī)制。

三、我國財稅改革深化與財政監(jiān)督鏈動展望

根據(jù)黨的十八屆三中全會提出的我國財稅改革深化的三個方向：改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度和建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度，以及《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》的具體要求，結(jié)合正在或即將實施的與財政監(jiān)督密切相關(guān)的政府收支分配及管理改革實踐，未來我國財稅改革與財政監(jiān)督鏈動大致推斷如下：

（一）財政監(jiān)督與“營改增”擴(kuò)圍改革鏈動

“營改增”是國家實施結(jié)構(gòu)性減稅的重要舉措，也是一項涉面廣、情況雜、工作量大，需要中央至各級地方相關(guān)部門遠(yuǎn)謀近施、精心配合的系統(tǒng)性重大財稅改革?！盃I改增”是地方稅改為中央稅，現(xiàn)行體制下只有充分發(fā)揮各地財政監(jiān)察專員辦的樞紐地位和承上啟下的作用，才能使中央和各級地方財稅系統(tǒng)整合、協(xié)調(diào)一致，有效確保“營改增”平穩(wěn)有序推行，由此形成“營改增”擴(kuò)圍改革與財政監(jiān)督鏈動。具體措施是發(fā)揮中央財政監(jiān)督派駐制和業(yè)務(wù)工作優(yōu)勢，做好“營改增”擴(kuò)圍改革的服務(wù)及監(jiān)管工作。

1、做好組織聯(lián)系、信息共享、業(yè)務(wù)及問題協(xié)調(diào)處理等服務(wù)。如各地財政監(jiān)察專員辦牽頭建立財政、國稅、地稅、銀行國庫等部門的聯(lián)席會議制度，完善相關(guān)信息渠道、保持信息暢通和工作系統(tǒng)化；協(xié)調(diào)、整合國稅“金稅網(wǎng)”相關(guān)硬件采購安裝、軟件開發(fā)安裝調(diào)試等，國庫系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)和財政“金財網(wǎng)”相關(guān)環(huán)節(jié)與稅務(wù)銜接等，按稅款入庫要求，測試好財稅庫銜接，保證新增值稅準(zhǔn)確入庫；深入調(diào)查研究“營改增”實施中出現(xiàn)的問題，及時提出對策并協(xié)調(diào)督促相關(guān)部門解決；落實國家已出臺的過渡期政策和解決問題預(yù)案，協(xié)調(diào)財政、稅務(wù)測算收入變動，做好可能增加稅負(fù)企業(yè)的專項扶持財力應(yīng)對預(yù)案等。

2、強(qiáng)化“營改增”事中監(jiān)管和事后監(jiān)督。確保中央和地方收入執(zhí)行是財政專員辦及各級財政監(jiān)督基本職責(zé)及業(yè)務(wù)。如通過中央及地方收入對賬，進(jìn)一步提升財政監(jiān)督對政府收入執(zhí)行基本臺賬、報表報送、收入對賬、年度稽查等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料及信息采集整理等業(yè)務(wù)的參與度，強(qiáng)化對“營改增”執(zhí)行中應(yīng)征不征、超權(quán)減免、違規(guī)審批、退付中央及地方收入等問題的監(jiān)管；通過監(jiān)督注冊會計師及事務(wù)所業(yè)務(wù)，強(qiáng)化“營改增”行業(yè)、企業(yè)，如鐵路、航空、電信、遠(yuǎn)洋、港口等的業(yè)務(wù)收入確認(rèn)及會計信息真實性監(jiān)管，強(qiáng)化財政監(jiān)督對轄內(nèi)重點行業(yè)、重點稅源和重點企業(yè)日常收入、成本費用等財務(wù)信息的監(jiān)管；通過查核中央與地方財政結(jié)算及其他涉及中央財政的重大事項，強(qiáng)化“營改增”涉及的中央地方財政相關(guān)結(jié)算監(jiān)管。

顯然以上財政監(jiān)督工作的開展，將有力促進(jìn)“營改增”的順利實施；而“營改增”順利實施又將為財政監(jiān)督，特別是中央財政派駐監(jiān)督提供更寬廣的監(jiān)管平臺，促進(jìn)中央財政監(jiān)督完善提高。

（二）財政監(jiān)督與新一輪政府預(yù)算管理制度改革鏈動

即將推行的新一輪政府預(yù)算管理改革，是《預(yù)算法修正案(第四審議稿)》和當(dāng)前《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》的具體要求，也是黨的十八屆三中全會提出深化財稅體制改革的首要任務(wù)。具體內(nèi)容主要是完善政府預(yù)算體系、推進(jìn)預(yù)算公開，改進(jìn)預(yù)算管理控制、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，加強(qiáng)財政收入管理、清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，強(qiáng)化預(yù)算支出執(zhí)行績效管理，規(guī)范地方政府債務(wù)管理、防范化解財政風(fēng)險等。從政府收支管理與監(jiān)督來講，上述財稅改革將會在以下幾方面與財政監(jiān)督產(chǎn)生鏈動。

1、財政監(jiān)督與政府預(yù)算體系完善鏈動?！额A(yù)算法(修正案)》和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，都明確了今后我國政府的一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算收支范圍，要求政府收支全部納入預(yù)算管理，建立基金預(yù)算、國資經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算統(tǒng)籌機(jī)制，加強(qiáng)社保基金預(yù)算管理，做好基金結(jié)余保值增值、精算平衡并實現(xiàn)可持續(xù)運行。

上述改革，形式上雖只是政府預(yù)算制度及管理擴(kuò)圍，但實質(zhì)則是邁向我國改革的深水區(qū)，涉及經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展問題。前者如一些政府部門的資金監(jiān)管，國資經(jīng)營監(jiān)管特別是大型、優(yōu)質(zhì)國資監(jiān)管問題；后者如加強(qiáng)大宗政府性基金收支監(jiān)管，特別是國有土地使用權(quán)出讓金收支、國有土地收益基金收支、新增建設(shè)用地土地有償使用收支等國土資源的可持續(xù)利用監(jiān)管問題，以及社?；鸾Y(jié)余保值增值、精算平衡和可持續(xù)運行監(jiān)管問題等。解決這些問題，不僅對目前主要以稅收、部分非稅收和政府部門支出為對象的財政監(jiān)管來說是重大變革，而且對加強(qiáng)財政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)、深化財政監(jiān)督體制改革也有明顯的鏈動作用。因為，解決了我國改革開放以來長期遺留的深層次問題和我國改革發(fā)展中產(chǎn)生的可持續(xù)發(fā)展問題，也就解決了我國社會主義公有制和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的核心問題，解決了大部分民生問題和改革發(fā)展中的土地財政問題等。同時也強(qiáng)化了相關(guān)財政監(jiān)管，形成財政監(jiān)管與財稅改革的鏈動機(jī)制。

實際業(yè)務(wù)上，各級財政已不同程度地實施了完善的政府預(yù)算體系監(jiān)管，如2014年一些地方(深圳、浙江溫嶺等)已實行政府公共預(yù)算、基金預(yù)算、國資經(jīng)營預(yù)算和社保基金預(yù)算提交人代會審批，表明各級財政在完善政府預(yù)算體系管理方面也勇于改革。但各地的政府預(yù)算體系監(jiān)管差異較大，形式欠統(tǒng)一、規(guī)范，具體監(jiān)管業(yè)務(wù)尚未深入展開。因此完善政府預(yù)算體系，一是堅決貫徹黨中央“制約、監(jiān)督權(quán)力”的指導(dǎo)思想。財政監(jiān)督之于財政管理如同免疫力之于人體，在各類政府掌管資金的財政管理中，既要提倡監(jiān)督、鼓勵監(jiān)督、歡迎監(jiān)督，也要勇于監(jiān)督、善于監(jiān)督。實際上，在紀(jì)委“追懲性”反腐條件下，監(jiān)督是對公共權(quán)力及資金掌運者的最好保護(hù)。二是財政要從監(jiān)管兩方面協(xié)調(diào)、兼顧，因地制宜建立完善的政府預(yù)算監(jiān)管體系，將全部政府收支納入預(yù)算監(jiān)管，解決改革以來政府預(yù)算監(jiān)管一直不到位的問題。三是具體業(yè)務(wù)中財政監(jiān)督應(yīng)追蹤財政管理，財政管理介入的領(lǐng)域或環(huán)節(jié)，財政監(jiān)督應(yīng)及時嵌入，做到財政監(jiān)督與管理同步或并列推進(jìn)，以促進(jìn)預(yù)算制度改革或服務(wù)預(yù)算管理為目標(biāo)，提高政府預(yù)算體系的管理效率。

可以預(yù)想，隨著政府預(yù)算體系的完善，財政管理監(jiān)督范圍的擴(kuò)展，財政監(jiān)督業(yè)務(wù)內(nèi)容將愈漸完善，財政監(jiān)督方式將愈漸豐富多樣。如隨著基金預(yù)算、國資經(jīng)營預(yù)算管理強(qiáng)化，政府部門大宗收支及項目監(jiān)管問題會逐漸突出，財政監(jiān)管采用直接方式還是委托、授權(quán)方式，將通過實踐檢驗固定并完善。財政監(jiān)督嵌入財政分配流程的業(yè)務(wù)方式，將與審計的事后賬務(wù)審查監(jiān)督、人大的程序性節(jié)點監(jiān)督相輔相成，財政監(jiān)督業(yè)務(wù)和監(jiān)督方式將得到充實、豐富、完善。在此基礎(chǔ)上，財政監(jiān)督又會進(jìn)一步促進(jìn)、服務(wù)于財政管理和財稅改革。

2、財政監(jiān)督與預(yù)算管理控制方式改進(jìn)鏈動。預(yù)算管理控制方式改革，主要包括健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系和實行中期財政規(guī)劃管理。健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系具體包括：進(jìn)一步完善政府收支分類體系、基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，制定機(jī)關(guān)運行經(jīng)費實物定額和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，完善人員編制體系，建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合、按經(jīng)濟(jì)分類編制部門預(yù)決算和政府預(yù)決算體系等。以上業(yè)務(wù)內(nèi)容改革，顯然需要財政監(jiān)督與預(yù)算管理改革鏈動，強(qiáng)化對機(jī)關(guān)運行經(jīng)費、人員編制和資產(chǎn)等的監(jiān)督，促進(jìn)政府支出管理完善及效率提高。

中期財政規(guī)劃管理具體包括：編制三年滾動財政規(guī)劃、改進(jìn)年度預(yù)算控制方式和建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。中期財政規(guī)劃管理與財政監(jiān)督之間的關(guān)系，主要是推進(jìn)部門編制三年滾動財政規(guī)劃，加強(qiáng)項目庫管理，健全項目預(yù)算審核機(jī)制，強(qiáng)化三年滾動規(guī)劃對年度預(yù)算的約束，以及年度預(yù)算對支出預(yù)算的約束等。中期財政規(guī)劃管理業(yè)務(wù)的開展，實際上有補(bǔ)缺政府支出年度預(yù)算的控制作用，特別是對跨年度項目支出有明顯的管理作用。即中期財政規(guī)劃管理的實施，完善了現(xiàn)行政府部門基本支出的年度預(yù)算管控功能，以及項目支出的跨年度滾動規(guī)劃管控功能。根據(jù)支出的期間性質(zhì)，實行分類或區(qū)別的年度預(yù)算和跨年度滾動規(guī)劃管理的雙重控制，不僅是財政管理的重大創(chuàng)新，而且也要求財政監(jiān)督業(yè)務(wù)及監(jiān)督方式同步或并列創(chuàng)新；不僅產(chǎn)生跨年度的以項目為對象的期間性財政管理，也產(chǎn)生相應(yīng)的期間性財政監(jiān)督，以及以項目為對象的更為商務(wù)化的財政監(jiān)管方式，如項目預(yù)評估、項目組織、項目執(zhí)行、項目監(jiān)理、項目成本—收益控制、項目效益、項目后評估等監(jiān)管內(nèi)容及方式。同時，這種更為商務(wù)化而非政務(wù)化、公益化的監(jiān)管方式，運用于政府預(yù)算監(jiān)管，將帶來政府預(yù)算監(jiān)管質(zhì)量及效率的進(jìn)一步鏈動強(qiáng)化。

3、財政監(jiān)督與加強(qiáng)專項轉(zhuǎn)移支付和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余重點管理鏈動。專項轉(zhuǎn)移支付和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余明確被列為政府預(yù)算執(zhí)行的重點管理內(nèi)容，是《預(yù)算法(修正案)》和國務(wù)院文件提出的政府預(yù)算制度改革的重要業(yè)務(wù)措施，目的是加強(qiáng)財政專項資金監(jiān)管。具體實施必然要求財政管理與財政監(jiān)督強(qiáng)力鏈動，同步并列發(fā)力，強(qiáng)化專項轉(zhuǎn)移支付和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余執(zhí)行監(jiān)管。具體業(yè)務(wù)如：清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付和專項資金及結(jié)余；嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項轉(zhuǎn)移支付，屬地方事務(wù)的劃入一般轉(zhuǎn)移支付；逐一甄別排查競爭性領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付，取消“小、散、亂”或效用不明顯部分，保留部分壓縮或零增長，減少行政性分配，引入市場方式，引導(dǎo)帶動社會資本投入；整合目標(biāo)接近、投入方向類同、管理相近的專項轉(zhuǎn)移支付；建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制，以及項目設(shè)立、資金分配、使用管理、績效評價、信息公開等；嚴(yán)格控制專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)立、新增項目和資金規(guī)模。建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余定期清理制，上年預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)只能用于下年結(jié)轉(zhuǎn)項目；建立細(xì)化預(yù)算編制與結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理相結(jié)合機(jī)制，連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)應(yīng)作結(jié)余資金管理，一般公共預(yù)算結(jié)余應(yīng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等。

上述具體業(yè)務(wù)制度改革，通過強(qiáng)化專項轉(zhuǎn)移支付和專項資金財政監(jiān)管，在改變相關(guān)財政資金監(jiān)管同時，也促進(jìn)相應(yīng)財政監(jiān)管與預(yù)算管理制度改革鏈動，以及財政監(jiān)督與財政管理相互鏈動，提高財政監(jiān)管業(yè)務(wù)質(zhì)量及效率，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)相關(guān)預(yù)算管理改革深化。

4、財政監(jiān)督與預(yù)算執(zhí)行管理改革鏈動。從《預(yù)算法(修正案)》和國務(wù)院的改革措施看，政府預(yù)算執(zhí)行管理改革的具體內(nèi)容：一是強(qiáng)化預(yù)算約束和規(guī)范預(yù)算變更，年度預(yù)算執(zhí)行中除救災(zāi)等動支預(yù)備費外，一般不出臺增加當(dāng)年支出的政策，一些必需的政策支出可以通過以后年度預(yù)算安排；各部門、單位預(yù)算支出按預(yù)算科目執(zhí)行，不同預(yù)算科目、預(yù)算級次或項目間資金調(diào)劑使用按財政部規(guī)定辦理。二是及時批復(fù)部門預(yù)算，嚴(yán)格按預(yù)算、用款計劃、項目進(jìn)度、有關(guān)合同和規(guī)定程序及時辦理資金支付，特別是中央對地方、省對縣級以上地方的轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)按規(guī)定及時批復(fù)下達(dá)。三是全面規(guī)范管理財政專戶，完善國庫現(xiàn)金管理。四是嚴(yán)格控制權(quán)責(zé)發(fā)生制核算范圍和規(guī)模，除國庫集中支付年終結(jié)余外，一律不得按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支，按規(guī)定實行權(quán)責(zé)發(fā)生制核算的特定事項，應(yīng)向本級人大常委會報告。五是加強(qiáng)各級財政外借款管理，嚴(yán)禁違規(guī)對非預(yù)算單位及未納入年度預(yù)算的項目借款和墊付財政資金。

上述預(yù)算執(zhí)行改革措施，必定依賴財政監(jiān)督來保障實施。如強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范預(yù)算變更，首先依賴有效的人大監(jiān)督，只有各級人大的高層次有效監(jiān)督，才能決定性地約束相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)無視預(yù)算嚴(yán)肅性的行為。其次，也依賴財政部門在預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)中的高效監(jiān)管，如監(jiān)督各部門、單位預(yù)算支出嚴(yán)格按預(yù)算、按規(guī)定科目執(zhí)行，原則上不變更預(yù)算；督促檢查財政業(yè)務(wù)職能部門及時批復(fù)部門預(yù)算，資金支付嚴(yán)格按預(yù)算、用款計劃、項目進(jìn)度、有關(guān)合同、規(guī)定程序執(zhí)行；強(qiáng)化對財政專戶和國庫資金運用的監(jiān)督檢查，特別是借貸墊付等往來款項和權(quán)責(zé)制支出項目的監(jiān)管。再次，也依賴審計監(jiān)督對預(yù)算執(zhí)行后的檢查糾偏。這些改革措施使人大、審計、財政監(jiān)督在促進(jìn)政府預(yù)算執(zhí)行改革完善的同時，也強(qiáng)化了其在政府預(yù)算執(zhí)行流程中的作用，提高了相應(yīng)的監(jiān)督效能，完善了政府預(yù)算執(zhí)行流程監(jiān)督體系及業(yè)務(wù)。

5、財政監(jiān)督與政府預(yù)算績效管理改革鏈動。政府預(yù)算績效管理及監(jiān)督，是近年來我國財政改革發(fā)展的趨勢。政府預(yù)算績效管理推進(jìn)，也促進(jìn)了合法、合規(guī)、安全性財政監(jiān)督，向績效性財政監(jiān)督轉(zhuǎn)變，開辟了財政監(jiān)督新的發(fā)展空間和業(yè)務(wù)內(nèi)容，形成了財政管理與財政監(jiān)督的鏈動典范。實際上從政府預(yù)算績效的涵義、識別、標(biāo)度、計量、評價及結(jié)果反饋運用等具體業(yè)務(wù)講，績效管理與績效監(jiān)督是相互交融、無法分離的。因此，在全面推進(jìn)預(yù)算績效監(jiān)管、強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識條件下，實施績效監(jiān)管范圍逐步覆蓋預(yù)算單位和所有財政資金，績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出、政策、制度和管理，強(qiáng)化績效評價結(jié)果在支出結(jié)構(gòu)調(diào)整、財政政策和預(yù)算安排完善等方面的運用，必然形成以預(yù)算績效為中心的財政管理與財政監(jiān)督的緊密鏈動，以此促進(jìn)政府預(yù)算績效監(jiān)管改革順利實施，同時也提高政府預(yù)算績效監(jiān)管質(zhì)量及效率。

6、財政監(jiān)督與地方政府債務(wù)管理改革鏈動。由于現(xiàn)行制度禁止地方政府舉債，地方財政缺乏相應(yīng)的地方債務(wù)監(jiān)管制度規(guī)范，對近年興起的地方政府投融資公司及債務(wù)疏于監(jiān)管。但《預(yù)算法(修正案)》規(guī)定，今后地方政府可依法適度舉債并建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，推廣政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資運營。這一改革措施除增加地方財政的政府債務(wù)營運監(jiān)管職能外，還將目前地方財政尚未介入的地方政府投融資活動納入財政監(jiān)管，從而引起地方政府投融資的財政管理與監(jiān)督的共同發(fā)力與鏈動。

根據(jù)《預(yù)算法(修正案)》和國務(wù)院相關(guān)改革措施，地方政府債務(wù)監(jiān)管鏈動具體業(yè)務(wù)主要包括：一是地方政府債務(wù)實行限額控制、分類管理，如財政相關(guān)職能部門必須要求地方政府舉債不突破批準(zhǔn)限額，一般債務(wù)發(fā)行一般債券融資并納入一般公共預(yù)算管理，專項債務(wù)發(fā)行專項債券融資并納入政府性基金預(yù)算管理，建立相關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)制度，充實監(jiān)管業(yè)務(wù)人員及崗位，開展相關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)。二是嚴(yán)格政府舉債程序和資金用途監(jiān)管，即地方政府在國家分地區(qū)債務(wù)限額內(nèi)，按市場化原則，根據(jù)地方政府信用評級舉債并報本級人大或常委會批準(zhǔn)，地方政府債務(wù)只用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)。三是監(jiān)督債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及化解機(jī)制建設(shè)與實施，如以債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等評估地方債務(wù)風(fēng)險并實行預(yù)警，降低債務(wù)風(fēng)險、優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)等。四是考核問責(zé)機(jī)制監(jiān)管，如將政府債務(wù)作為政績考核硬指標(biāo)，明確落實責(zé)任。

可以預(yù)期，以上監(jiān)管業(yè)務(wù)的實施，在強(qiáng)化地方政府債務(wù)及投融資營運財政監(jiān)管，促進(jìn)政府預(yù)算管理制度改革深化的同時，也必將健全財政監(jiān)管業(yè)務(wù)制度，拓展財政監(jiān)管業(yè)務(wù)范圍，豐富發(fā)展財政監(jiān)管業(yè)務(wù)方式，提高財政監(jiān)管質(zhì)量效率，使地方政府債務(wù)及投融資營運與財政監(jiān)管進(jìn)入相互促進(jìn)的鏈動循環(huán)狀態(tài)。■

西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）