●倪育芬

政府非稅收入征收管理問題探究

●倪育芬

政府非稅收入作為財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種重要形式，在政府收支管理，特別是基層政府收支管理中占有舉足輕重的地位。加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入征收管理，嚴(yán)格收支兩條線管理，做好“以票控收”、“應(yīng)收盡收”，切實(shí)提高非稅收入信息化管理水平是“數(shù)字財(cái)政”建設(shè)的必然要求。本文擬根據(jù)實(shí)際工作中碰到的具體問題，對(duì)此進(jìn)行原因分析并提出對(duì)策建議。

政府非稅收入，是指除稅收和政府債務(wù)以外，由國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體和其他組織（以下統(tǒng)稱執(zhí)收單位）依法通過征收、收取、行政處罰、刑事處罰或者募集、受贈(zèng)等方式取得的資金。具體包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、彩票公益金，以及按照規(guī)定上繳財(cái)政的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入，行政處罰、刑事處罰的罰沒收入，以政府名義接受的捐贈(zèng)收入，應(yīng)當(dāng)納入政府非稅收入管理的其他資金。

一、政府非稅收入征收管理的歷史演變

（一）起始階段

政府非稅收入概念起源于預(yù)算外資金。預(yù)算外資金最初泛指各種行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、專項(xiàng)收入、主管部門集中收入等，因?yàn)楣芾磔^為松散，基本采用“誰(shuí)收取、誰(shuí)所有、誰(shuí)使用”的資金管理模式，多數(shù)未納入財(cái)政預(yù)算管理甚至未納入財(cái)政專戶管理，故名之“預(yù)算外資金”。

隨著改革的推進(jìn)、管理的加強(qiáng)，部分行政事業(yè)性收費(fèi)也納入了財(cái)政預(yù)算管理。捐贈(zèng)收入、彩票公益金、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源有償使用收入等也被納入財(cái)政管理的范圍。預(yù)算外資金的概念漸漸不能適應(yīng)改革的需要，政府非稅收入概念應(yīng)運(yùn)而生，這標(biāo)志著我國(guó)在建立公共財(cái)政體系、規(guī)范政府收入機(jī)制上向前邁出了可喜的一步。政府非稅收入與預(yù)算外資金相比，不僅僅是范圍的擴(kuò)展，管理方式的改變，更是一個(gè)質(zhì)的飛躍。政府非稅收入與稅收并列，這樣從理論上就把政府非稅收入擺到了與稅收同等的高度，提高了政府非稅收入的重要性。

（二）推進(jìn)發(fā)展階段

2004年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜【2004】53號(hào))，正式吹響了政府非稅收入管理改革的號(hào)角?！锻ㄖ返南掳l(fā)對(duì)政府非稅收入管理改革起到了很大的促進(jìn)作用，進(jìn)一步明確了政府非稅收入管理范圍，確定了大的指導(dǎo)方針。從地方到中央，對(duì)于政府非稅收入管理都有了不同程度的加強(qiáng)，制定了一系列政策，采取了一些有效措施，對(duì)于強(qiáng)化政府非稅收入管理起到了一定的積極作用。一是很多地方財(cái)政部門都陸續(xù)成立了政府非稅收入專職管理機(jī)構(gòu)，為加強(qiáng)政府非稅收入管理提供了組織保障。二是制定了一些地方性政府非稅收入管理法規(guī)和文件，為全國(guó)性立法作出了有益探索。三是將政府非稅收入納入部門預(yù)算編制范圍，通過編制綜合財(cái)政預(yù)算實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的統(tǒng)籌安排。四是建立了政府非稅收入年度稽查制度，加大了對(duì)政府非稅收入的監(jiān)督管理。五是強(qiáng)化征管措施，加強(qiáng)了征收管理，實(shí)行了收繳分離制度，有效地杜絕了執(zhí)收環(huán)節(jié)截留坐支行為的發(fā)生。

（三）深入發(fā)展階段

隨著“金財(cái)工程”網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)向縱深發(fā)展，非稅收入征收管理的信息化水平不斷得到提高，經(jīng)過多年的試點(diǎn)推廣和積累，“執(zhí)收單位開票、商業(yè)銀行代收、財(cái)政部門監(jiān)管”的執(zhí)收方式發(fā)展成熟，從而真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)收單位、代收銀行、財(cái)政部門三方的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)同步并保障數(shù)據(jù)安全。改革推行幾年來取得了一定的成績(jī)，但也存在不足。不足之處主要表現(xiàn)為：與稅收征收管理相比，非稅收入的征收管理法制化水平不高，執(zhí)法的剛性不強(qiáng)；統(tǒng)一規(guī)范的管理模式尚未建成，政府非稅收入各地管理水平參差不齊，認(rèn)識(shí)不一；預(yù)算外資金管理的觀念和模式未徹底改變，非稅收入未及時(shí)繳庫(kù)、會(huì)計(jì)核算科目設(shè)置混亂、賬實(shí)不符、財(cái)政票據(jù)使用不規(guī)范等問題還時(shí)有存在,距“金財(cái)工程”“數(shù)字財(cái)政”建設(shè)要求的規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化管理還有很大差距。

二、當(dāng)前政府非稅收入征收管理存在的問題

（一）非稅收入未及時(shí)繳庫(kù)

經(jīng)過非稅收入“收支兩條線”管理的深入推進(jìn)，原有單位多頭開戶、自收自支、截留挪用等粗放型的非稅收入征收和管理已不復(fù)存在，大部分單位已嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理。隨著“小金庫(kù)”專項(xiàng)整治工作的深入開展，不繳財(cái)政專戶情況已基本杜絕。但在新的征管模式下，特別是集中匯繳的單位，到目前為止，由于在分散征收或特殊情況的征收項(xiàng)目中，對(duì)非稅征管征收金額達(dá)多少以上或多長(zhǎng)時(shí)間以內(nèi)必須上繳并沒有像《稅收征管法》那樣對(duì)稅款征收的上繳期限做明確而具體的規(guī)定，由此造成對(duì)非稅征收的及時(shí)性、繳庫(kù)管理的足額性認(rèn)識(shí)不足。如在工業(yè)區(qū)塊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，受各種因素的影響，存有國(guó)土出讓金的預(yù)收款征收，有些地方存在國(guó)有資產(chǎn)處置收入的過渡戶匯繳征收，罰沒收入因處罰辦案科室與財(cái)務(wù)科室間的執(zhí)罰情況核對(duì)、發(fā)票開具不及時(shí)或繳款人繳款信息填寫欠詳細(xì)，都有可能造成非稅收入的未及時(shí)入庫(kù)甚至跨年度繳庫(kù)。

（二）非稅收入會(huì)計(jì)核算科目設(shè)置混亂

財(cái)政部每年印制《政府收支分類科目》，各單位的收支核算按類、款、項(xiàng)、目進(jìn)行科目編碼，每年按要求進(jìn)行修改和調(diào)整，各省根據(jù)實(shí)際情況及上級(jí)有關(guān)文件精神進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充。但從各年會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查情況看，由于受單位會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊、人員變動(dòng)頻繁、信息系統(tǒng)串戶等因素的影響，非稅收入日?？颇吭O(shè)置混亂。如有的單位為私設(shè)小金庫(kù)，把考務(wù)費(fèi)收入、業(yè)務(wù)費(fèi)收入等計(jì)入“往來款”核算；國(guó)土出讓金收入本應(yīng)按“政府性基金”核算，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)塊卻計(jì)入“往來款”核算。

（三）非稅收入賬實(shí)不符

一方面由于執(zhí)收單位實(shí)行“收支兩條線”管理，除集中匯繳外，大部分實(shí)現(xiàn)非稅收入的國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶直接上繳，單位不再設(shè)有過渡戶征收，因此很多單位淡化了對(duì)非稅收入的會(huì)計(jì)核算，既沒做非稅收入的收支核算，也沒做收支臺(tái)賬，導(dǎo)致執(zhí)收單位、代收銀行、財(cái)政部門的三方對(duì)賬工作成為“一紙空文”。執(zhí)收過程中有可能產(chǎn)生單位未及時(shí)開票、開票時(shí)執(zhí)收碼使用錯(cuò)誤、銀行收入錄入串戶、財(cái)政記賬錯(cuò)誤等導(dǎo)致賬實(shí)不符的情形卻無從發(fā)現(xiàn)。另一方面是歷史遺留問題，涉及2004年或2005年新舊會(huì)計(jì)制度交接過程中產(chǎn)生的錯(cuò)誤，再加上對(duì)賬不及時(shí)、單位會(huì)計(jì)責(zé)任性不強(qiáng)而造成收入未及時(shí)繳庫(kù)、歷年結(jié)余不實(shí)、“新任會(huì)計(jì)不理舊賬”等問題，長(zhǎng)期累積就導(dǎo)致賬實(shí)不一。

（四）非稅收入票據(jù)使用不規(guī)范

一是有的單位由于沒有專人、專柜、專賬管票，管理人員不穩(wěn)定、業(yè)務(wù)不夠熟悉而導(dǎo)致票據(jù)遺失。二是票據(jù)使用種類不準(zhǔn)確，票據(jù)混開、串用、超范圍使用，如罰沒收入、捐贈(zèng)收入等用“往來款”開具，領(lǐng)用票據(jù)后長(zhǎng)期不驗(yàn)票，跨年度使用，使用過期票據(jù)等。三是票據(jù)管理人員變動(dòng)時(shí)交接手續(xù)不全，票隨人走，造成票據(jù)丟失；有的沒有領(lǐng)用、回交登記，教育收費(fèi)中存在手工票的拆本使用、分散填開等問題。四是票據(jù)存根檔案管理薄弱，特別是醫(yī)療票據(jù)，因用量大，使用頻繁，各醫(yī)療機(jī)構(gòu)都未能按要求納入會(huì)計(jì)檔案管理，因此領(lǐng)用、繳銷、保存等不合規(guī)性、隨意性問題都有待解決。

三、強(qiáng)化非稅收入管理的對(duì)策及建議

（一）應(yīng)收盡收，強(qiáng)化非稅收入繳庫(kù)管理

以“金財(cái)工程”深入發(fā)展為契機(jī)，以“數(shù)字財(cái)政”建設(shè)為抓手，嚴(yán)格“收支兩條線”管理，嚴(yán)防過渡戶征收。要統(tǒng)一思想，摒棄部門利益格局，執(zhí)收單位、代收銀行、財(cái)政部門應(yīng)各司其職，建立健全三方合作機(jī)制，強(qiáng)化單位內(nèi)部處罰辦案科室與財(cái)務(wù)科室間的執(zhí)罰情況核對(duì)，提高非稅征管信息化、網(wǎng)絡(luò)化、科技化征收水平。為減少預(yù)收款行為的發(fā)生，對(duì)于國(guó)有出讓金收入、國(guó)有資產(chǎn)處置和有償使用收入的征收管理,國(guó)土、國(guó)資、財(cái)政等部門應(yīng)多方合作，杜絕“未批先供”行為產(chǎn)生，嚴(yán)禁國(guó)有土地出讓和國(guó)有資產(chǎn)處置的過渡戶征收。

（二）規(guī)范管理，科學(xué)設(shè)置非稅收入會(huì)計(jì)核算科目

通過對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)從業(yè)人員進(jìn)行財(cái)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)和財(cái)政會(huì)計(jì)信息質(zhì)量監(jiān)督檢查來提高單位財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)知識(shí)，增強(qiáng)會(huì)計(jì)人員財(cái)務(wù)管理水平。嚴(yán)格按財(cái)政部《政府收支分類科目》或上級(jí)有關(guān)文件精神，科學(xué)、合理、合規(guī)的設(shè)置非稅收入會(huì)計(jì)核算科目。為規(guī)范管理，由系統(tǒng)開發(fā)軟件公司對(duì)科目進(jìn)行初步設(shè)置和更新調(diào)整，各地在一定范圍內(nèi)對(duì)授權(quán)科目?jī)?nèi)容進(jìn)行調(diào)整，對(duì)于不合規(guī)或錯(cuò)誤的科目設(shè)置，系統(tǒng)將自動(dòng)給出建議修改信息提示以滿足各單位的非稅核算需求。

（三）細(xì)化管理，做好非稅收入會(huì)計(jì)對(duì)賬工作

按照最新《行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》規(guī)定，單位可根據(jù)實(shí)際情況自主選擇賬務(wù)處理方法。一是直接繳庫(kù)或繳財(cái)政專戶。因?yàn)閱挝恢回?fù)責(zé)征收管理，款項(xiàng)不通過執(zhí)收單位的過渡賬戶匯集，單位可做備查登記，也可通過借記或貸記“應(yīng)繳財(cái)政款”、“應(yīng)繳財(cái)政專戶款”進(jìn)行總賬科目核算，以此反映財(cái)政專戶管理資金的收繳情況。二是集中匯繳。取得應(yīng)繳財(cái)政專戶的款項(xiàng)時(shí)，借記“銀行存款”等科目、貸記“應(yīng)繳財(cái)政專戶款”、“應(yīng)繳財(cái)政款”科目，上繳時(shí)應(yīng)做相反會(huì)計(jì)分錄。為做實(shí)會(huì)計(jì)核算，在細(xì)化日常開票、征收、繳庫(kù)核對(duì)工作的基礎(chǔ)上，應(yīng)強(qiáng)化年終結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的對(duì)賬核實(shí)工作。

（四）以票管收，強(qiáng)化非稅收入繳庫(kù)管理

鑒于財(cái)政票據(jù)種類繁多、格式各異，應(yīng)積極探索新的財(cái)政票據(jù)管理思路。一是對(duì)票據(jù)實(shí)行“年票”管理，當(dāng)年有效，不跨年度使用；二是在精簡(jiǎn)、統(tǒng)一財(cái)政票據(jù)管理的基礎(chǔ)上，做到票據(jù)與項(xiàng)目相結(jié)合、票據(jù)與收入相結(jié)合、票據(jù)與稽查相結(jié)合；三是提高財(cái)政票據(jù)電子信息化管理水平，以完善政府非稅收入收繳管理信息平臺(tái)建設(shè)為主導(dǎo)，逐步減少手工票使用，增加電子版票據(jù)種類，以實(shí)行執(zhí)收單位開票、商業(yè)銀行代收、財(cái)政監(jiān)管的全程實(shí)時(shí)管理模式，通過強(qiáng)化信息化管理、加大監(jiān)管力度、規(guī)范票據(jù)使用來真正實(shí)現(xiàn)“以票管費(fèi)”、“以票控收”?！?/p>

浙江省磐安縣財(cái)政局）