●卜彥霖

中央政策性糧油財政監(jiān)管問題研究

●卜彥霖

近年來，中央政策性糧油已成為國家保障糧食安全、實施宏觀調控和促進農業(yè)增產增收的重要載體和工具。隨著中央政策性糧油業(yè)務規(guī)模的逐步擴大以及中央財政投入專項資金數額的快速增長，財政部門的監(jiān)管工作也面臨相應的挑戰(zhàn)。本文在合理解讀中央政策性糧油財政監(jiān)管含義的基礎上，通過深入分析其財政監(jiān)管中存在的問題，進而提出進一步完善中央政策性糧油財政監(jiān)管的政策建議，以期推動該項工作的深入開展。

一、中央政策性糧油財政監(jiān)管的內涵

中央政策性糧油財政監(jiān)管，主要是指為服務于財政部門職責履行，對中央政策性糧油各項業(yè)務和資金實施的各類監(jiān)督管理活動。結合相關政策法規(guī)文件及財政監(jiān)管工作實踐，其監(jiān)管內容可大致歸納為以下六個方面：一是負責會同有關部門擬訂中央政策性糧油的規(guī)?？偭俊⒖傮w布局和動用的宏觀調控意見；二是對中央政策性糧油管理進行指導和協調；三是會同有關部門審核、制定中央政策性糧油的收購、銷售等業(yè)務計劃；四是核定中央政策性糧油的成本費用和盈虧；五是安排中央政策性糧油的貸款利息、管理費用等財政補貼，并保證及時、足額撥付；六是對中央政策性糧油政策落實和資金管理情況實施監(jiān)督檢查。

顯然，中央政策性糧油財政監(jiān)管并非僅簡單意義上對財政專項資金的核撥與監(jiān)管活動，而是涵蓋了以下三方面內容：一是糧食政策管理，包括宏觀政策、計劃的制定以及政策落實情況的監(jiān)管；二是財政預算管理，包括各項相關財政專項支出預算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督；三是糧食財務管理，包括中儲糧系統(tǒng)預決算和財務管理，糧食成本費用和盈虧核定等。

二、中央政策性糧油財政監(jiān)管工作面臨的主要矛盾及問題

當前財政監(jiān)管工作主要面臨三大矛盾，這些矛盾引發(fā)了一系列問題，限制并影響了財政監(jiān)管工作效能的發(fā)揮。

（一）中央政策性糧油業(yè)務快速擴張與財政監(jiān)管工作緩慢發(fā)展的矛盾

中儲糧系統(tǒng)管理的中央政策性糧油，從形式上看，在原來中央儲備糧基礎上新增臨時儲存糧和最低收購價糧等；從品種上看，基本覆蓋了玉米、小麥、水稻等主要糧食品種，以及大豆、豆油、菜籽油等主要的油料品種，與人民群眾生產生活密切相關；從業(yè)務類型上看，在過去收儲、保管、輪換等基本管理業(yè)務的基礎上，增加了露天做囤、跨縣集并、跨省移庫、定向銷售、進口轉儲備等多種政策性業(yè)務；從管理技術上看，中央政策性糧油業(yè)務環(huán)節(jié)的復雜性和專業(yè)性較強，如在糧食收購環(huán)節(jié)，需要對糧食品質、水分、雜質、年份等進行量化分析和鑒定，在糧食保管環(huán)節(jié)，需要在控制溫度、通風、防鼠、防蟲、防火、防雷等多個方面采取保糧措施，在糧食輪換環(huán)節(jié)，需要對糧食市場行情變化進行預測和判斷并適時操作等；從數量上看，目前中央政策性糧油的規(guī)模已非常龐大，僅黑龍江分公司2010年至2012年管理的中央政策性糧油數量合計就達3592.77萬噸，且呈大幅上升的趨勢。

與中央政策性糧油業(yè)務的快速擴張相比，近年來財政部門監(jiān)管工作業(yè)務層次和水平的提升并不顯著，發(fā)展進度相對緩慢。具體講，第一，在監(jiān)管力量方面，專員辦投入的監(jiān)管力量在人數上無顯著增加，且由于其他中央專項支出監(jiān)管任務日益繁重，中央政策性糧食監(jiān)管只能投入有限的時間和人力；第二，在監(jiān)管內容方面，目前專員辦承接的日常審核業(yè)務，僅涉及中央政策性糧油業(yè)務流程中的幾個環(huán)節(jié)，無論在內容、范圍、深度和層次上都不夠全面；第三，在監(jiān)管手段方面，專員辦在審核中為保證覆蓋面，往往需要工作人員長途跋涉、遠赴多地查驗實物、翻閱有關憑證和資料，加之信息化水平較低，工作效率不高，用時過長、耗費精力較大；第四，在專業(yè)技術方面，財政監(jiān)管工作一直缺乏有力的專業(yè)技術支撐，限制了財政監(jiān)管工作的深入推進。面對環(huán)節(jié)復雜、技術專業(yè)性較強的中央政策性糧油業(yè)務，僅靠檢查、核查很難發(fā)現問題或線索，即便發(fā)現線索，由于缺乏權威、可靠依據，也很難確認。

（二）中央財政資金大量持續(xù)投入與財政監(jiān)管工作斷續(xù)開展的矛盾

伴隨著中央政策性糧油業(yè)務開展，中央財政投入了大量的專項資金。中央政策性糧油的各主要業(yè)務環(huán)節(jié)幾乎都有財政性資金的支持和參與，都需要財政部門開展監(jiān)督管理活動。然而，同持續(xù)投入的中央專項資金相比，相關的財政監(jiān)管工作是間斷、不連續(xù)的。具體表現為：第一，監(jiān)督檢查的次數太少，間隔過長。中央儲備糧管理總公司成立以來的13年間，財政部組織全國范圍開展的專項檢查僅2次，且時間間隔9年。由于缺乏外部督促和制約，一些單位和人員對于中央政策性糧油業(yè)務落實和中央專項資金管理的重要性缺乏足夠認識，操作不夠規(guī)范、嚴格。第二，有關費用補貼清算不及時。如中央儲備糧保管費用補貼清算到2009年（距今4年），輪換費用補貼清算到2009年（距今4年）；最低收購價糧和臨時儲存糧利息補貼自2007年、2008年以來雖然進行了初步清算，但已連續(xù)6年未進行正式清算。隨著時間的推移，業(yè)務量的不斷積累，加之管理人員變動較大，今后補貼清算工作的難度將不斷增加。第三，未實現日常化實時監(jiān)管。財政部門尚未及時、全面地掌握中央政策性糧油管理的有關信息，且搭建露天儲糧、跨省移庫等業(yè)務情況難以實時監(jiān)控，審核工作要等到業(yè)務結束數月后才能進行。第四，財政部門給予資金支持的同時，對中央政策性糧食政策目標和效果的評估和控制相對不足。

（三）中央政策性糧油外部決策監(jiān)管與中儲糧系統(tǒng)內部運營管理的矛盾

中央政策性糧油作為國家政策的重要載體和工具，主要由國家進行決策和監(jiān)管，以期發(fā)揮良好的外部效益。一是所有宏觀政策和具體計劃均體現國家意志，中儲糧系統(tǒng)各單位僅是執(zhí)行者，沒有計劃不得動用糧油，計劃下達后必須嚴格執(zhí)行；二是主要的指導協調和監(jiān)督管理均來自外部，體現了國務院及各部門各自不同的管理職權和角度側重；三是中央政策性糧油業(yè)務的外部性明顯，中儲糧系統(tǒng)除了可以通過費用補貼和操作輪換業(yè)務實現自身利益外，中央政策性糧油業(yè)務財務上操作結果由國家財政承擔，而且政策業(yè)務的實施效果對國家和社會的影響也巨大。

政府部門的政策和計劃下達后，大部分業(yè)務操作必須責成中儲糧系統(tǒng)，由其在內部具體運營操作、落實完成，具體體現在：一是計劃的詳細分解和落實由中儲糧系統(tǒng)完成；二是收儲、倉儲、輪換、銷售等業(yè)務操作主要由中儲糧系統(tǒng)管理操作，跨省移庫等業(yè)務主要在內部單位之間對接、確認和結算；三是財政資金由中儲糧系統(tǒng)具體撥付和管理；四是各項有關財務活動由中儲糧系統(tǒng)自行負責，其內部存在利潤和資金劃轉及財務結算活動；五是相關信息的上傳下達，主要由中央儲備糧管理總公司統(tǒng)一同有關部門溝通進行。

中央政策性糧油外部決策監(jiān)管，同中儲糧系統(tǒng)內部運營管理之間存在的矛盾，導致了一系列問題：

1、信息溝通不夠順暢。中儲糧系統(tǒng)基層單位關于政策和計劃的重要信息和反饋意見，以及遇到的政策和管理難題，往往需要逐級過濾、整理后，向上傳遞到中央主管部門，信息的及時性、完整性和可用性受到影響。同時，重大事項信息上報程序復雜，不利于制度、政策和計劃的及時優(yōu)化和調整。

2、計劃下達相對滯后。計劃應當首先由國務院有關部門制定，而后由中儲糧系統(tǒng)逐級分解落實。但在糧食收儲和露天儲糧等業(yè)務中，主管部門往往原則性地通知開展工作，等收儲和露天儲糧業(yè)務完全結束后，才下達計劃文件進行“事后確認”，影響了計劃的嚴肅性和強制性。

3、內部管理不夠深入、到位。中央有關部門決策主要以中儲糧系統(tǒng)各業(yè)務主管部門上報有關數據為基礎，但對中儲糧系統(tǒng)各部門的管理不夠深入、嚴格。與此同時，中儲糧系統(tǒng)各部門的管理水平還有待提高，部門間缺乏有效的溝通和相互制約機制。

4、地方糧食部門未充分參與監(jiān)管。目前對中央政策性糧油的監(jiān)管主要依靠中儲糧系統(tǒng)內部進行，地方糧食部門除間或開展清倉查庫等檢查工作外，并未充分參與,導致對中儲糧系統(tǒng)企業(yè)及地方、私人糧食承儲企業(yè)的監(jiān)管不夠到位。具體表現在：一是中儲糧企業(yè)監(jiān)管力量分散，對各庫點監(jiān)管力量相對不足。二是中儲糧企業(yè)不具備行政監(jiān)管職權和執(zhí)法主體資格，主要依靠對糧油的調撥和管理權以及合同上的有利地位控制和制約地方及私人糧食承儲企業(yè)。三是地方糧食部門未能及時、充分地發(fā)揮其行政主管部門的作用，為財政管理提供權威、可靠的專業(yè)支持。

三、加強中央政策性糧油財政監(jiān)管的對策建議

加強中央政策性糧油財政監(jiān)管是中央財政部門的重要職責。面對監(jiān)管工作中存在的矛盾和問題，在管理思路和監(jiān)管方式上要“實現四個轉變”、“建立三個機制”、“強化兩個手段”和“試行一個制度”。具體包括：

（一）實現四個轉變

該項內容具體包括中央儲備糧目標定位從模糊化向明確化轉變，最低收購價糧管理從中央向地方化轉變；臨時儲存糧管理方式從簡單化向多樣化轉變，業(yè)務管理和資金管理從內部化向外部化轉變。中央政策性糧油管理應當在管理思路和方式上尋求轉變和突破，完善儲備體系，調整收儲辦法，適應和服務于社會經濟的現實情況和發(fā)展需要，擺脫對舊有模式的“路徑依賴”。

1、中央儲備糧目標定位明確化。中央儲備糧應當明確定位為國家戰(zhàn)略儲備，其目標主要應是要保障國家基本的糧食安全，應對重大自然災害或者其他突發(fā)事件。對中央儲備糧的管理，一要嚴格制度、嚴格管理、嚴格責任，確保中央儲備糧數量真實、質量良好和儲存安全，確保中央儲備糧儲得進、管得好、調得動、用得上并節(jié)約成本和費用；二要調整儲備規(guī)模，優(yōu)化管理形式，在一定程度上替代最低收購價糧和臨時儲存糧，在必要時發(fā)揮市場調控和跨區(qū)調配等功能，為國家完善儲備體系、調整收儲辦法奠定基礎;三要剝離經營性業(yè)務，降低直至取消利潤考核指標。中央儲備糧要以完成儲備管理任務為最優(yōu)先目標，在保證業(yè)務質量、節(jié)約成本費用的前提下，不應對其實現利潤提出過高要求。

2、最低收購價糧管理地方化。最低收購價糧的主要目的應是穩(wěn)定糧食市場收購價格、保護種糧農民利益。從這個角度看，以托市、調控價格為主要收購目的的臨時儲存糧實際也具有最低收購價糧的性質。相對于中央，地方政府同糧食生產銷售利益關系密切，且具有信息及時、充分，決策和操作機動靈活等管理優(yōu)勢。因此，應將最低收購價糧從中央政策性糧調整為中央——地方共管的政策性糧；按照“價補分離”的方向轉變調整，最終取消中央最低收購價糧，由地方視情況自主決定是否實施。

3、臨時儲存糧管理方式多樣化。相對中央儲備糧，臨時儲存糧具有明顯的臨時和補充性質，可以借鑒國外糧食儲備經驗，采取靈活、多樣的方式依靠社會力量存儲，以“四兩撥千斤”的方式影響和改變供求關系。糧食部門要會同財政部門，與多元化的社會經營主體簽訂臨時儲存合同，對其暫時無法加工、銷售的糧食，要求其在規(guī)定時間內按照規(guī)范的管理方式和倉房存儲一定標的數量的糧食，并依據合同執(zhí)行情況通過國庫集中支付等方式給予費用補貼或支付合同對價。同時，糧食部門還應在監(jiān)督管理、技術指導和組織協調（如聯合烘干）等方面提供充分保障。

4、業(yè)務管理和資金管理外部化。中儲糧系統(tǒng)應該盡量采取外部化的操作方式，全面、真實地反映管理信息，在制度約束的框架內規(guī)范操作。在業(yè)務管理方面，一是輪換業(yè)務應由獨立于存儲主體的企業(yè)單獨操作，輪出糧食的銷售應盡量采用公開競價拍賣方式；二是中儲系統(tǒng)內部進行的糧食抽查、鑒定工作應盡量由本單位以外的監(jiān)管、檢驗主體異地交叉進行；三是跨省移庫業(yè)務應由獨立于存儲主體的企業(yè)單獨操作，且可以考慮通過公開招標降低成本費用。在資金管理方面，一是體現“內外有別”，嚴格限制企業(yè)經營資金同政策性貸款和財政資金的混存、串用；二是外部支付結算，財政補貼費用資金應當盡量采用國庫集中支付方式支付，減少企業(yè)內部的轉撥和結算。

（二）建立三個機制

該項內容主要包括建立綜合監(jiān)管機制、日常監(jiān)管機制和信息通報機制。

1、建立綜合監(jiān)管機制。如前所述，財政監(jiān)管的職權范圍并非局限于資金管理，乃是覆蓋糧食政策管理、財政預算管理和糧食財務管理三方面的綜合性監(jiān)管。為保證中央財政管理職責落實到位，財政監(jiān)管工作也應當體現綜合監(jiān)管的優(yōu)勢，提高工作層次。堅持以費用補貼為核心，以倉儲為重點，以貨位為基點，以內部控制為關鍵，要將中儲糧系統(tǒng)內部各業(yè)務部門的分別監(jiān)管和內部控制監(jiān)管結合起來實施監(jiān)管，不定期檢查和測試中儲糧系統(tǒng)內部控制制度的有效性，一旦發(fā)現問題，依照各自職責范圍分別問責，通過實施外部壓力、完善企業(yè)內部控制制度來提高監(jiān)管效能、降低監(jiān)管成本。

2、建立日常監(jiān)管機制。實行日?；呢斦O(jiān)管工作，可以前移監(jiān)管端口，避免間斷、分散方式監(jiān)管帶來的種種弊端。具體包括：一是文件報備日?；?。要求中儲糧系統(tǒng)向專員辦日常報備新下發(fā)的中央政策性糧油各項規(guī)章、制度和辦法文件，向上級報送的計劃申請和統(tǒng)計、財務數據文件以及分解落實業(yè)務計劃的有關文件。二是數據采集日常化。財政監(jiān)管部門應及時向中儲糧系統(tǒng)索取、采集各基層單位有關業(yè)務數據，以便掌握業(yè)務進展程度和基本情況。三是監(jiān)管巡查日?；３龑ｍ棛z查和專項審核、核查等監(jiān)管形式，還應針對一定時期內如糧食集中收購、跨省移庫等重點業(yè)務的開展情況，開展日?；亩ㄆ?、不定期巡查，提高監(jiān)管工作的影響力。四是預清算、核算日常化。得到財政部授權后，專員辦可依當地中儲糧系統(tǒng)單位申請，及時對各項補貼和成本費用開展預清算和預核算，避免有關業(yè)務拖延、積累。

3、建立信息通報機制。政策的科學制定和有效落實，是以相關信息真實、及時和順暢傳遞為重要前提的。在通報內容上，凡是對加強和優(yōu)化管理有價值的問題和情況，都應當及時向上通報；在通報方向上，中儲糧系統(tǒng)應及時向財政監(jiān)管部門通報本系統(tǒng)、本地區(qū)的要情和動態(tài)，及時報告具有苗頭性的和需要解決的問題。監(jiān)管部門也可以向中儲糧系統(tǒng)通報近期發(fā)現的典型問題，提醒有關單位注意和借鑒，同時監(jiān)管部門相互之間也應及時相互通報；在保障措施上，對于不及時通報，或故意漏報、瞞報導致嚴重管理后果的，應當采取開展重點監(jiān)控、向上級或有關部門報告以及建議追究相關責任人責任等措施和手段保障執(zhí)行。

（三）強化兩個手段

1、強化信息化手段。中央政策性糧油業(yè)務規(guī)模大、分布廣、操作主體多、持續(xù)時間較長、管理數據量大。簡單采取傳統(tǒng)的實地、手工監(jiān)管往往難以達到監(jiān)管目標，需要通過在財政監(jiān)管過程中強化信息化手段大幅度提高監(jiān)管工作效率。一是接入中儲糧系統(tǒng)內部管理信息系統(tǒng)。近年來，中儲糧系統(tǒng)在財務會計管理、計劃管理、倉儲管理、倉儲監(jiān)控、購銷協議等方面都實現了相當程度的信息化。通過接入中儲糧系統(tǒng)內部管理信息系統(tǒng)，并加裝監(jiān)管模塊，可以大幅度、低成本地提高財政監(jiān)管工作的信息化程度，提高監(jiān)管工作效率；二是開發(fā)適應財政監(jiān)管需要的專門數據庫和軟件系統(tǒng)，并為未來可能的監(jiān)管對象預留開放性接口，便于各項日常監(jiān)管業(yè)務的開展。

2、強化專業(yè)技術手段。對中央政策性糧油進行有效的財政監(jiān)管，需要必要的專業(yè)技術手段作為基礎。一是加強相關業(yè)務培訓和學習。從事相關業(yè)務的財政監(jiān)管干部要相對系統(tǒng)、全面了解和掌握中央政策性糧油各項業(yè)務知識，努力成為糧食行業(yè)的專家里手。二是在實施監(jiān)管過程中，可以通過聘請其他省份、其他行業(yè)（如食品化工、流通、中介市場等）和單位的糧食專家，為財政監(jiān)管工作提供專業(yè)化的咨詢和指導。三是進行抽樣檢驗。可以在實地檢查、核查工作中隨機抽取糧食樣本，在技術能力和獨立性、公允性都可靠的糧食質檢中心進行“雙盲”檢驗，為財政監(jiān)管工作提供有力證據。四是參考和利用地方糧食部門監(jiān)管成果和鑒證、證明，以發(fā)揮地方糧食部門的專業(yè)優(yōu)勢和信息優(yōu)勢。

（四）試行一個制度

派駐財政監(jiān)管員制度是近年來各級財政部門正在積極探索和實踐的一項新制度。向中儲糧系統(tǒng)派駐專職財政監(jiān)管員，可以實現監(jiān)管關口前移，加強事中監(jiān)控，提升財政監(jiān)管的力度和成效。首先，將財政監(jiān)管員作為開展財政監(jiān)管工作的基本主體，發(fā)揮其專門化、專業(yè)化的優(yōu)勢，推動日常化監(jiān)管和綜合監(jiān)管制度的建立并保證貫徹實施，同時參與財政部門內部的管理和決策，在大型檢查和核查工作中起到協調指揮的作用。其次，將財政監(jiān)管員作為拓展和改進財政監(jiān)管工作的重要支點。財政監(jiān)管員要充分積累監(jiān)管經驗，深入了解中央政策性糧油業(yè)務管理的各項技術細節(jié)，選擇合適的監(jiān)管切入點，推動財政監(jiān)管拓展工作范圍，改進方式方法。最后，將財政監(jiān)管員作為業(yè)務協調溝通的有效媒介。財政監(jiān)管員要加強同中儲糧系統(tǒng)業(yè)務聯系和銜接，推動信息溝通和要情通報制度的建設，指導基層各單位學習中央有關制度辦法和方針政策，并做好培訓教育和宣傳工作?！?/p>

財政部駐黑龍江專員辦）