●林江/中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任、教授

預(yù)決算公開(kāi)應(yīng)是釋疑而不是存疑
———從廣州市曬部門(mén)決算說(shuō)起

●林江/中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任、教授

■曬部門(mén)決算是釋疑而不是存疑，地方政府應(yīng)按照新《預(yù)算法》的要求，進(jìn)一步提高財(cái)政透明度。

近年來(lái)，隨著我國(guó)財(cái)政透明度的不斷提高，地方政府被要求向公眾公開(kāi)部門(mén)的預(yù)決算情況。自廣州市于2009年首次把政府部門(mén)預(yù)算掛網(wǎng)后，全國(guó)各地陸續(xù)向公眾曬三公賬本和預(yù)算支出。盡管不同地區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)卣畷袢~本的“質(zhì)量”評(píng)價(jià)不一樣，但是財(cái)政透明度的不斷提升還是得到了大眾肯定。2014年10月下旬，廣州市集體曬2013年度的部門(mén)決算，包括三公決算以及會(huì)議費(fèi)的支出決算，此舉在全國(guó)的省會(huì)城市中又開(kāi)了先河，值得稱(chēng)贊。

廣州市財(cái)政局在總結(jié)以往部門(mén)預(yù)算公開(kāi)不足的基礎(chǔ)上，專(zhuān)門(mén)給各部門(mén)提供了一個(gè)模板，各部門(mén)按照模板的要求將決算報(bào)告掛網(wǎng)。模板對(duì)相關(guān)的決算表以及科目決算數(shù)字的增減都提供了說(shuō)明，值得一提的是，模板里有一個(gè)部分專(zhuān)門(mén)介紹部門(mén)的工作，相當(dāng)于是部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。筆者認(rèn)為這部分主要用來(lái)回應(yīng)公眾對(duì)有關(guān)部門(mén)所花財(cái)政資金的質(zhì)疑，換言之，報(bào)告想說(shuō)明的是，本部門(mén)是做了不少事的，所花的錢(qián)是物有所值的，可見(jiàn)廣州市財(cái)政局的良苦用心。讓筆者眼前一亮的，還有部門(mén)所曬的賬本中，專(zhuān)門(mén)把非稅收入單列出來(lái)，市財(cái)政局肯定知道，在現(xiàn)行財(cái)政管理體制下，曬部門(mén)的非稅收入意味著什么，也知道非稅收入公布出來(lái)后公眾和媒體會(huì)“窮追猛打”，因而有些部門(mén)是不太情愿公布非稅收入的，明知有些部門(mén)不愿為而堅(jiān)持為之，說(shuō)明該市財(cái)政局的確勇氣可嘉。因此，我們不必太苛求這次的集體曬部門(mén)決算和三公決算要做到無(wú)懈可擊。

然而，隨著新《預(yù)算法》的公布并即將付諸實(shí)施，地方政府在提高財(cái)政透明度上要做的事情越來(lái)越多，要求也越來(lái)越高。按照新《預(yù)算法》對(duì)建立全口徑預(yù)算管理制度的要求，政府錢(qián)袋子里的每一分錢(qián)，都需要接受人大的監(jiān)督，政府花的每一分錢(qián)，都需要得到人大的批準(zhǔn)，其中當(dāng)然包括非稅收入，而且非稅收入不是公布一個(gè)數(shù)字就可以了，還必須公布非稅收入的來(lái)源以及用途，如果公眾根本就不掌握相關(guān)信息，又何來(lái)監(jiān)督呢？值得一提的是，該市還有數(shù)個(gè)部門(mén)沒(méi)有按要求公開(kāi)部門(mén)決算，也有少數(shù)部門(mén)沒(méi)有按照統(tǒng)一要求的格式來(lái)公開(kāi)，可見(jiàn)并非所有地方政府部門(mén)都是抱著開(kāi)誠(chéng)布公的態(tài)度來(lái)看待部門(mén)決算公開(kāi)的。而這些現(xiàn)象是部門(mén)沒(méi)準(zhǔn)備好而推遲公布，還是心存抵觸根本就不想公開(kāi)？

從理論上講，部門(mén)決算和三公決算的公開(kāi)是希望釋除公眾對(duì)政府部門(mén)在過(guò)去一個(gè)財(cái)政年度里所花的錢(qián)是否物有所值的疑慮，坦率地說(shuō)，這么多部門(mén)一下子把這么多的表格、科目、數(shù)字堆在公眾面前，如果沒(méi)有人用通俗易懂的方式進(jìn)行書(shū)面或者口頭解讀，普通民眾很難讀懂。例如，除了對(duì)三公經(jīng)費(fèi)與上一財(cái)政年度的增減數(shù)作出說(shuō)明外，是否可以把預(yù)算數(shù)與決算數(shù)放在一起，然后對(duì)預(yù)決算的數(shù)字差額作出解釋?zhuān)渴聦?shí)上，公眾更關(guān)心的，是相關(guān)的數(shù)字差額是如何形成的，是因?yàn)椴豢煽沽?dǎo)致某項(xiàng)目需要追加預(yù)算，從而導(dǎo)致決算數(shù)大于預(yù)算數(shù)呢，還是當(dāng)初部門(mén)的預(yù)算能力和預(yù)見(jiàn)能力均不足所致？還是部門(mén)有意為之，為了讓項(xiàng)目預(yù)算能夠順利在人大通過(guò)，有意把項(xiàng)目“斬件處理”，把大項(xiàng)目分拆成若干個(gè)小項(xiàng)目所致？

2015年1月1日起，新《預(yù)算法》正式生效，意味著此后地方政府難以輕易進(jìn)行預(yù)算調(diào)整了，確有需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，也必須經(jīng)過(guò)同級(jí)人大的批準(zhǔn)。可見(jiàn)，市財(cái)政局要求政府部門(mén)集體曬決算，包括公開(kāi)部門(mén)非稅收入，其實(shí)是提前“練兵”，讓部門(mén)對(duì)公眾的意見(jiàn)和反應(yīng)做到心中有數(shù)，并作出得體且有效的回應(yīng)。從這個(gè)角度看，沒(méi)有按照要求曬賬本的部門(mén)可能失去了一個(gè)與公眾就部門(mén)決算和三公決算數(shù)字和情況進(jìn)行有效互動(dòng)的機(jī)會(huì)。

其次，前文所述廣州市財(cái)政局的相關(guān)模板有專(zhuān)門(mén)一部分介紹部門(mén)在過(guò)去一年的工作情況以及所取得的成績(jī)等等，由于相關(guān)的工作總結(jié)與決算表格所披露的決算支出并非一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，可能會(huì)讓公眾對(duì)決算支出數(shù)字更加存疑了：公眾在肯定工作成績(jī)之后會(huì)想，真的需要花那么多錢(qián)嗎？是否花少一點(diǎn)錢(qián)也可以做成報(bào)告中所說(shuō)的那些事情呢？對(duì)于這些疑問(wèn)，部門(mén)決算報(bào)告并沒(méi)有給出答案。有人說(shuō)，政府部門(mén)對(duì)有些事情書(shū)面難以說(shuō)明清楚，怎么辦呢？筆者認(rèn)為可以由市財(cái)政局在相關(guān)部門(mén)的決算報(bào)告掛網(wǎng)后，牽頭召開(kāi)聯(lián)合記者招待會(huì)，由各相關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人參加，當(dāng)場(chǎng)回答記者和公眾提出的問(wèn)題。換言之，書(shū)面報(bào)告不盡之處，由部門(mén)負(fù)責(zé)人通過(guò)口頭回答公眾質(zhì)詢(xún)的方式進(jìn)行補(bǔ)充，這樣，才能避免出現(xiàn)本是釋疑結(jié)果卻變成存疑的局面。

最后，回到公眾對(duì)非稅收入的來(lái)源和用途方面的疑問(wèn)，筆者相信，各部門(mén)，尤其是擁有法定權(quán)力的部門(mén)所產(chǎn)生的龐大非稅收入，最終還是會(huì)按照要求，要么納入預(yù)算管理并入庫(kù)，要么納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。但是為什么各部門(mén)納入預(yù)算管理并入庫(kù)的非稅收入比例如此不一樣？為什么有些是2013年當(dāng)年入庫(kù)，有些是到了2014年之后才入庫(kù)？是預(yù)算法、國(guó)庫(kù)管理辦法要求所致，還是部門(mén)行使了自由裁量權(quán)？還有，那些沒(méi)有納入預(yù)算管理但是卻納入了財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的非稅收入，市財(cái)政局是否知情？如果答案是肯定的，那么市財(cái)政局有沒(méi)有行使財(cái)政監(jiān)督的職能，督促相關(guān)部門(mén)盡快把財(cái)政專(zhuān)戶(hù)中的非稅收入納入預(yù)算管理并盡快入庫(kù)呢？這些都是公眾閱讀了地方政府部門(mén)決算報(bào)告之后可能的存疑之處。筆者認(rèn)為，曬部門(mén)決算是釋疑而不是存疑，地方政府應(yīng)按照新預(yù)算法的要求，進(jìn)一步提高財(cái)政透明度?！?/p>