●王金秀/中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授

健全財(cái)政監(jiān)督體系構(gòu)建現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)
———十八大以來財(cái)政監(jiān)督工作的新取向

●王金秀/中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授

■十八大以來財(cái)政監(jiān)督工作的新取向：明確監(jiān)督方式和手段，提高人大監(jiān)督的有效性；內(nèi)外結(jié)合、專職和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)作，健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制；深化預(yù)算改革，建立全過程財(cái)政循環(huán)監(jiān)督制衡機(jī)制；強(qiáng)化單位財(cái)務(wù)監(jiān)督，夯實(shí)財(cái)政監(jiān)督基礎(chǔ)；充分吸納民意，推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督民主化；打造透明預(yù)算，為財(cái)政監(jiān)督提供條件。

財(cái)政監(jiān)督是對財(cái)政性資金運(yùn)行過程和結(jié)果進(jìn)行的監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督主體具有多元化的特點(diǎn)，健全財(cái)政監(jiān)督體系，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的力度，提高財(cái)政監(jiān)督的有效性，是構(gòu)建現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)的必由之路。黨的十八大確定了全面深化改革的戰(zhàn)略部署后，我國先后對財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、預(yù)算以及監(jiān)督體制機(jī)制進(jìn)行了全面的制度更新，新修訂的《預(yù)算法》等法律制度將財(cái)政監(jiān)督的重視置于前所未有的高度，從財(cái)政監(jiān)督權(quán)責(zé)關(guān)系、監(jiān)督手段、方式和程序等方面確立了財(cái)政監(jiān)督規(guī)范，構(gòu)建了以人大監(jiān)督為權(quán)威、財(cái)政部門監(jiān)督為核心、單位財(cái)政監(jiān)督為基礎(chǔ)、公民社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的財(cái)政監(jiān)督體系，形成了內(nèi)外并舉、縱橫交錯(cuò)、專業(yè)化監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，科學(xué)有效、周密系統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。

一、明確監(jiān)督方式和手段，提高人大監(jiān)督的有效性

人大是我國最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，我國《憲法》賦予人大審議批準(zhǔn)預(yù)算和監(jiān)督預(yù)算的權(quán)力。長期以來，人大對財(cái)政預(yù)算監(jiān)督不力的問題一直難以扭轉(zhuǎn)，黨的十八大報(bào)告將“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”納入人大的重要職權(quán)，作為支持和保證人民通過代表大會(huì)行使國家權(quán)力的一項(xiàng)重要內(nèi)容，列入政治體制改革。新修訂的《預(yù)算法》專設(shè)第九章監(jiān)督，明確各級(jí)人大監(jiān)督的職權(quán)，建立年中預(yù)算執(zhí)行情況審查制度，賦予人代會(huì)或常委會(huì)對預(yù)算、決算中重大事項(xiàng)或者特定問題的調(diào)查權(quán)，預(yù)算、決算問題的詢問或者質(zhì)詢權(quán)；要求縣級(jí)以上政府審計(jì)部門依法對預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督，對預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，還規(guī)定人大初步審查的時(shí)限、內(nèi)容，要求將初審意見以及本級(jí)政府財(cái)政部門處理反饋情況報(bào)告印發(fā)給本級(jí)人民代表大會(huì)代表；人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)或常委會(huì)要向人民代表大會(huì)主席團(tuán)提出關(guān)于預(yù)算草案及預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報(bào)告。此外，新《預(yù)算法》還要求強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)定“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！?/p>

二、內(nèi)外結(jié)合、專職和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)作，健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

人大監(jiān)督的力度在很大程度上取決于財(cái)政管理機(jī)制和財(cái)政監(jiān)督的成效，財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政部門的自我糾錯(cuò)機(jī)制，是財(cái)政運(yùn)行的自我清潔劑，理應(yīng)在人大審查和監(jiān)督之前發(fā)揮其有效職能。財(cái)政部專員辦是財(cái)政部派駐各地對中央企事業(yè)單位進(jìn)行縱向監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督工作的意見》，明確了專員辦的定位，構(gòu)建收入、支出、金融、會(huì)計(jì)、預(yù)算五位一體重點(diǎn)推進(jìn)的監(jiān)督格局,要求專員辦積極開展“就地就近監(jiān)管”,創(chuàng)新“花錢買服務(wù)”方式，通過政府采購，加大購買注冊會(huì)計(jì)師專業(yè)服務(wù)的力度，提高財(cái)政監(jiān)督的質(zhì)量，加快構(gòu)建單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督、注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)監(jiān)督、政府會(huì)計(jì)監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)督體系。財(cái)政部門承擔(dān)財(cái)政資金分配的職責(zé)，在財(cái)政監(jiān)督中處于核心地位，財(cái)政部門可以將財(cái)政監(jiān)督與管理融為一體，在很大程度上可以決定整個(gè)財(cái)政監(jiān)督的力度和有效性。由于對監(jiān)督結(jié)果的合理有效運(yùn)用是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督力度、促進(jìn)依法理財(cái)、推動(dòng)管理型政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)型的保證，因而為了規(guī)范對監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用，防止財(cái)政部門濫用權(quán)力，財(cái)政部發(fā)布了《財(cái)政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》，指導(dǎo)財(cái)政部門依法合理行使行政處罰裁量權(quán)。

三、深化預(yù)算改革，建立全過程財(cái)政循環(huán)監(jiān)督制衡機(jī)制

建國后相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，我國財(cái)政部門只管分錢，不管花錢，更不考慮花錢所辦的事以及辦事的效果。2000年以來，我國先后推進(jìn)了部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、績效管理等重大財(cái)政管理制度改革。財(cái)政作為政府專職理財(cái)機(jī)關(guān)，通過以上這一系列改革，對每一筆財(cái)政收支進(jìn)行追蹤，將財(cái)政監(jiān)督從分錢延伸到資金的使用過程，并進(jìn)一步進(jìn)行績效管理，形成預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算全過程的財(cái)政循環(huán)監(jiān)督機(jī)制。修訂后的新《預(yù)算法》以及《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》確認(rèn)了這些改革，新《預(yù)算法》要求預(yù)算編制和執(zhí)行相互制約、相互協(xié)調(diào)；《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》還增加了行政單位決算編制、管理的內(nèi)容。今年開始試行的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，要求建立單位內(nèi)部關(guān)鍵崗位不相容、決策和執(zhí)行相分離的機(jī)制。由此，確立了事前、事中、事后，貫穿預(yù)算管理全過程的財(cái)政監(jiān)督制衡機(jī)制。

四、強(qiáng)化單位財(cái)務(wù)監(jiān)督，夯實(shí)財(cái)政監(jiān)督基礎(chǔ)

財(cái)政部門的監(jiān)督對象不僅僅包括財(cái)政部門的自我監(jiān)督，也包括對同級(jí)政府各部門的監(jiān)督，其中對部門的監(jiān)督必然會(huì)落實(shí)到對各行政事業(yè)單位的財(cái)政監(jiān)督。而對財(cái)政資金支出機(jī)構(gòu)（含部門和單位）的監(jiān)督應(yīng)該是財(cái)政監(jiān)督的重中之重，因?yàn)檫@些支出機(jī)構(gòu)分別履行政府各方面的職能，直接提供公共商品和服務(wù)，以滿足民眾的公共需求，因此，對各單位的財(cái)政監(jiān)督應(yīng)該是全部財(cái)政監(jiān)督的落腳點(diǎn)，其中單位自身的財(cái)務(wù)監(jiān)督是基石，必須高度重視?！缎姓挝回?cái)務(wù)規(guī)則》進(jìn)一步充實(shí)了行政單位財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容，具體規(guī)定了財(cái)務(wù)監(jiān)督的主要內(nèi)容、監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)外部的監(jiān)督制度。新《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》還單獨(dú)增設(shè)“財(cái)務(wù)監(jiān)督”一章四條，明確了事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容、形式，提出了建立健全財(cái)務(wù)監(jiān)督制度和依法接受外部監(jiān)督的要求，凸顯了財(cái)務(wù)監(jiān)督的重要地位和作用，有利于事業(yè)單位提高對財(cái)務(wù)監(jiān)督的認(rèn)識(shí)，建立健全各項(xiàng)監(jiān)督制度，堵塞管理漏洞，提高管理水平。

五、充分吸納民意，推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督民主化

公共財(cái)政的本意是取之于民、用之于民，財(cái)政決策民主化是現(xiàn)代財(cái)政制度的本質(zhì)，參與監(jiān)督財(cái)政也是人民群眾的基本權(quán)利。預(yù)算由政府編制草案，由民意代議機(jī)構(gòu)——人大審批決定，這是世界通行的預(yù)算編審體制，其實(shí)質(zhì)就是預(yù)算民主化。但這種制度化的編審體制形成的預(yù)算在一定程度上脫離了民眾的現(xiàn)實(shí)需要，因此，民眾參與預(yù)算決策和財(cái)政監(jiān)督就成為正規(guī)編審制度的補(bǔ)充，如浙江溫嶺的“民主懇談會(huì)”向“參與式預(yù)算”的轉(zhuǎn)變，上海閔行區(qū)的預(yù)算項(xiàng)目能否立項(xiàng)通過預(yù)算聽證會(huì)來決定等，這些實(shí)踐為民眾參與財(cái)政監(jiān)督提供了有效的探索，新《預(yù)算法》也吸納了這些改革經(jīng)驗(yàn)，第三十二條規(guī)定“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)……有關(guān)支出績效評價(jià)結(jié)果……按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制”。參與式預(yù)算在基層政府運(yùn)用更加有效，因?yàn)榛鶎诱淤N近民眾，因此，新《預(yù)算法》第四十五條明確要求“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表，聽取選民和社會(huì)各界的意見?！?/p>

六、打造透明預(yù)算，為財(cái)政監(jiān)督提供條件

以往我國的財(cái)政監(jiān)督僅僅注重對公共財(cái)政收支及其撥款的監(jiān)督，十八大賦予人大對政府全口徑預(yù)算、決算的審查和監(jiān)督的權(quán)力，這必然要求政府把全部收支都納入預(yù)算和決算，進(jìn)而納入人大的監(jiān)督范圍。因此，新《預(yù)算法》要求“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)將所有政府收入全部列入預(yù)算?！鳖A(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算“四本賬”，縱向“五級(jí)”財(cái)政，各級(jí)財(cái)政一般公共預(yù)算不僅包括本級(jí)收支，還包括上下級(jí)政府之間的上解、補(bǔ)助（轉(zhuǎn)移支付）等收支。這要求財(cái)政監(jiān)督的范圍從公共財(cái)政收支及其撥款擴(kuò)大到全口徑預(yù)算，并對所有政府收支開展監(jiān)督，進(jìn)一步從收支流量拓展到結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、資產(chǎn)負(fù)債等存量資金。

新《預(yù)算法》還規(guī)定了預(yù)算決算編制應(yīng)該按功能細(xì)化到類、款、項(xiàng)，按用途編制到類、款，明確了預(yù)算公開的時(shí)限、內(nèi)容和要求；通過預(yù)決算內(nèi)容的全面、細(xì)化、公開，進(jìn)一步打造陽光財(cái)政、透明預(yù)算，促使各級(jí)政府、各部門、各單位將完整的政府收支信息置于公眾監(jiān)督之下。預(yù)算信息公開透明為人大、財(cái)政部門、媒體以及社會(huì)民眾開展財(cái)政監(jiān)督提供了必要的條件，對規(guī)范政府行為，推動(dòng)政府管理創(chuàng)新，促進(jìn)現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建有重要意義?！?/p>