●鄭傳鋒

社會治理視角下我國社會保障制度建設(shè)的思考

●鄭傳鋒

社會治理理論是20世紀(jì)90年代西方國家流行的一種社會管理理論，21世紀(jì)初開始引起國內(nèi)學(xué)者的注視。盡管國內(nèi)學(xué)術(shù)界對社會治理的理論認(rèn)識還存在一定分歧，但對社會治理的基本定義與運(yùn)行機(jī)理是認(rèn)同的。即是“指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益”，認(rèn)為社會治理是一個過程，其“涉及到公、私部門，是以調(diào)和而不是支配為基礎(chǔ)建立起來的，有賴于正式制度和非正式制度持續(xù)的相互作用”。

一、社會治理的代表性理論

社會治理理論將傳統(tǒng)的、被動的政府統(tǒng)治社會管理模式轉(zhuǎn)變到現(xiàn)代的、積極的政府與社會共同治理模式，對化解社會風(fēng)險，提高社會管理的有效性是非常有意義的。歸納起來，社會治理就是指政府及其他社會主體，為實現(xiàn)社會的良性運(yùn)轉(zhuǎn)而采取的一系列管理理念、方法和手段，從而在社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上保障公民權(quán)利，實現(xiàn)公共利益的最大化。由于社會治理理論產(chǎn)生的歷史還較短，因此，其理論發(fā)展還不完全成熟。歸納起來，代表性理論主要有以下幾種：

（一）多中心治理論

這是由社會治理理論創(chuàng)始人之一的學(xué)者羅西瑙首先提出的。多中心理論研究的視角是社會管理主體的權(quán)力分割問題。該理論認(rèn)為：與統(tǒng)治不同，治理指的是一種有共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實現(xiàn)。歸納起來，多中心治理理論在討論社會治理主體時，對單一的政府治理主體提出了批評，其理由是政府的公共職能作用是有限的，應(yīng)引入政府以外的社會組織甚至是私人機(jī)構(gòu)來參與社會治理，以充分發(fā)揮各自的職能作用。從而建立起一種政府、社會組織與私人機(jī)構(gòu)相互合作的多中心的社會治理模式。

此后，埃莉諾·奧斯特羅姆與文森特·奧斯特羅姆夫婦在此基礎(chǔ)上將此種理論進(jìn)一步發(fā)展。通過研究證明：與政府強(qiáng)加各項規(guī)章以及純粹的市場化方式相比，通過社區(qū)管理的方式可以更好地管理公共資源，可以很好地實現(xiàn)自治治理并提高公共服務(wù)供給效率，避免搭便車的現(xiàn)象以及規(guī)避責(zé)任，實現(xiàn)可持續(xù)的公共收益。其主要觀點有：首先，公共服務(wù)的供給主體多元化，同時主體之間存在著競爭的關(guān)系。即在社會治理中，公共物品的生產(chǎn)、公共服務(wù)的提供、公共事務(wù)的處理均存在多個供給主體，而不是單一的政府及公共機(jī)構(gòu)。在保持公共事務(wù)公共性的同時，通過多種參與者提供性質(zhì)相似、特征相近的物品，并建立起一種競爭或準(zhǔn)競爭機(jī)制，以降低成本，提高供給效率。其次，公民可以根據(jù)自主意愿去選擇供給主體。公民根據(jù)各個生產(chǎn)者的相對優(yōu)勢，按照自己的意愿，在各個生產(chǎn)者之間進(jìn)行選擇。再次，治理手段多元化，同時，政府與市場所運(yùn)用的手段彼此可以相互借鑒與兼容。最后，提出了需要注重政府角色的演變，強(qiáng)調(diào)政府轉(zhuǎn)變自身角色與任務(wù)的觀點。在多中心治理中，政府扮演一個中介者的角色，即制定多中心制度中的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則，同時運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務(wù)的處理提供依據(jù)和便利。

（二）合作互動治理論

其研究的著眼點主要關(guān)注社會責(zé)任的承擔(dān)方式及管理權(quán)力的分配問題。即在社會治理中，既強(qiáng)調(diào)政府與社會組織機(jī)構(gòu)合作的重要性，又強(qiáng)調(diào)社會治理對象的全面參與，從而實現(xiàn)社會治理過程的全面互動。

在社會責(zé)任承擔(dān)方面，提出了應(yīng)該在政府與民間、公共部門與私人部門之間建立積極、有效的合作。格里·斯托克認(rèn)為：治理意味著一系列來自政府但又不局限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者，現(xiàn)代社會國家正在把原先由它獨自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體。治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)，在某個特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號施令的權(quán)威，它與政府進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。之所以提出以治理代替統(tǒng)治，是因為他們在市場資源的配置中，既看到了市場的失效，也看到了國家的失效。而作為第三方力量的社會則可有效解除市場失靈與政府失靈的困境?！霸谥卫磉^程中實現(xiàn)這一精神的結(jié)構(gòu)性手段就是私人的自愿行為與政府，并通過政府在商業(yè)、勞動和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的聯(lián)合。”此種理論認(rèn)為單純的政府或市場承擔(dān)責(zé)任的方式都存在調(diào)控和資源配置方面的缺陷，社會治理應(yīng)是一種合作，主要包括政府職能部門與非政府的社會組織的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作等。通過社會治理責(zé)任在政府部門、私人部門和公民自愿性團(tuán)體進(jìn)行合理分擔(dān)，進(jìn)而建立起一種共同參與、協(xié)同解決的公共責(zé)任機(jī)制。這種協(xié)同合作機(jī)制的作用在于，一方面可以彌補(bǔ)政府部門職能作用的局限性，提高公共管理與服務(wù)的效率，另一方面，充分發(fā)揮社會其他組織的職能作用，從而從整體上提高社會治理的效率。

在社會管理權(quán)力分配方面，該理論提出了社會治理對象的全面參與性，以實現(xiàn)社會治理過程的全程互動。羅伯特·羅茨認(rèn)為：治理標(biāo)志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會的方式。治理意味著將市場的激勵機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)，政府與民間、公共部門與私人部門之間在信任與互利基礎(chǔ)上建立起的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。該理論認(rèn)為：社會治理是政府、社會組織、私人部門等通過合作、協(xié)商等方式確立共同的目標(biāo)，進(jìn)而實施對公共事務(wù)的管理相互作用的過程。這種社會治理模式運(yùn)行的基礎(chǔ)是各參與主體的權(quán)威性存在，即通過這種權(quán)威性，去引導(dǎo)、控制和規(guī)范社會群體的各種活動，從而維護(hù)與增進(jìn)社會公共利益。

（三）社會善治論

該理論將研究的視角放在了社會治理目標(biāo)的定位與選擇上。將社會治理要實現(xiàn)的最佳目標(biāo)稱為“善治”(Good Governance)。該理論認(rèn)為善治的主要些特征包括：（1）參與性與協(xié)商性；（2）合法性；（3）責(zé)任性；（4）透明性；（5）法治性；（6）回應(yīng)性；（7）有效性；（8）公正性。善治是政府與公民對社會公共事務(wù)的一種合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關(guān)系，是兩者結(jié)合的最佳狀態(tài)，是實現(xiàn)公共利益最大化的一種全新的社會管理過程。

社會善治論更多關(guān)注社會治理目標(biāo)的選擇，認(rèn)為公共利益最大化是社會治理追求的理想目標(biāo)，而國家的權(quán)力向社會的回歸是實現(xiàn)這種目標(biāo)的必然選擇。這種將社會治理從治理手段、責(zé)任與權(quán)力等要素的討論直接過渡到對社會治理目標(biāo)的實現(xiàn)與追求上，其對現(xiàn)實社會的治理更具有前瞻性與指導(dǎo)性，因而，該理論也受到西方各國政府高度重視，并得到了社會各界的關(guān)注和積極評價?，旣?克勞德·斯莫茨在研究了善治的主張后，認(rèn)為其有效性就在于：（1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都需由司法獨立，亦即法制來實現(xiàn)；（2）公共機(jī)構(gòu)正確而公正地管理公共開支，亦即進(jìn)行有效的行政管理；（3）政治領(lǐng)導(dǎo)人對其行為向人民負(fù)責(zé)，亦即實行職責(zé)和責(zé)任制；（4）信息靈通，便于全體公民了解情況，亦即具有政治透明性。

綜上所述，西方社會治理理論提出了許多公共事務(wù)管理的新思想、新思路。無論是多中心治理論強(qiáng)調(diào)的治理主體的多元化，還是合作互動治理論強(qiáng)調(diào)的社會治理中的責(zé)任共同分擔(dān)，以及社會善治論強(qiáng)調(diào)的治理目標(biāo)理性選擇等，盡管研究的視野與角度存在不同，但都有一個共同點，即強(qiáng)調(diào)提高社會治理的有效性與針對性。這既是社會治理的出發(fā)點，也是社會治理的歸宿點。

二、社會治理理論對我國社會保障制度建設(shè)的借鑒

社會保障與社會治理是兩個不同的理論范疇，有著不同的理論內(nèi)涵與外延。但兩者從社會管理的角度來分析，關(guān)注的都是社會風(fēng)險的管理，因而又存在不可分割的相互聯(lián)系。而社會治理的核心理念對推動社會保障制度的建設(shè)與發(fā)展有很強(qiáng)的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

（一）社會治理的多元參與性對社會保障監(jiān)督管理體制改革的推動

多中心社會治理論在肯定政府管理社會的主導(dǎo)地位的同時，也強(qiáng)調(diào)了社會公眾參與社會管理的必要性。政府職能部門、社會組織、私人部門在社會治理中有各自的職責(zé)定位。政府在制定相關(guān)社會政策時，要注意社會組織與私人部門參與的重要性。

對于社會保障監(jiān)督管理體制改革而言，同樣可以借鑒多中心治理理論的多元參與性理念，促進(jìn)其本身的改革與發(fā)展。社會保障是基于社會利益而進(jìn)行的公共選擇，社會利益基于共性寓于個性原理，社會由個人和群體組成，個人和群體利益構(gòu)成永久的、客觀的社會利益。公共利益基于個性寓于共性原理，公共利益是社會利益的當(dāng)前化，具有階段性和政治化的特征。社會需要安全保障，具體的保障模式常常為滿足當(dāng)前需要而重新設(shè)計和調(diào)整。公共選擇是基于社會利益，就當(dāng)前問題進(jìn)行的選擇，包括成本分析（各利益群體的得失）、追求共識（較量與妥協(xié)）和遵循程序（互相作用和監(jiān)督）。社會保障監(jiān)督管理的最根本目的是維護(hù)社會利益，并促進(jìn)社會利益最大化。

社會保障監(jiān)督管理主要是指對社會保障政策法規(guī)的執(zhí)行情況和社會保障基金的收支活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，制止和糾正社會保障業(yè)務(wù)活動中的違規(guī)行為。由于社會保障涉及的項目繁多，且保障的對象是全體社會成員，因此僅僅依靠單個部門難以完成監(jiān)督管理任務(wù)，必須發(fā)揮社會組織與私營部門的監(jiān)督管理作用，從而形成一種以政府管理為主導(dǎo)，以社會組織為中介，以社區(qū)為基礎(chǔ)，公眾廣泛參與的社會治理模式，以保障社會保障制度順利有效的運(yùn)行。

（二）社會治理中的合作互動性要求改革社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體系

從政府統(tǒng)治到社會治理，本身就是社會管理理念的一種質(zhì)的轉(zhuǎn)變。只有政府與公民、社會組織保持良好的合作關(guān)系，才能有利于社會管理活動的正常進(jìn)行，使社會建設(shè)和治理活動達(dá)到預(yù)期的目的。社會治理存在的基礎(chǔ)是因為社會風(fēng)險的客觀存在，必須通過對社會風(fēng)險的有效管理，來達(dá)到化解社會風(fēng)險，實現(xiàn)社會秩序的有序運(yùn)行。社會風(fēng)險管理強(qiáng)調(diào)在全面系統(tǒng)的社會風(fēng)險分析基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用各處風(fēng)險控制手段，合理分配政府、市場、民間機(jī)構(gòu)及個人的風(fēng)險管理責(zé)任，強(qiáng)調(diào)通過系統(tǒng)的、動態(tài)調(diào)節(jié)的制度框架和政策思路，有效處置社會風(fēng)險，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展的新的策略框架。同時，也強(qiáng)調(diào)運(yùn)用風(fēng)險分析技術(shù)和方法，充分發(fā)揮風(fēng)險控制工具、風(fēng)險補(bǔ)償工具的重要作用并構(gòu)建社會風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)。

社會治理本身離不開社會保障的配合與協(xié)調(diào)，良好的社會保障制度能促進(jìn)社會的有效治理。所謂社會保障是國家依法建立并由政府主導(dǎo)的各種具有經(jīng)濟(jì)福利性的社會化的國民生活保障系統(tǒng)的總稱。事實上，社會保障制度就是在應(yīng)對復(fù)雜多變社會風(fēng)險中應(yīng)運(yùn)而生的，德國的社會保障產(chǎn)生于工人階級的反抗，美國的社會保障產(chǎn)生于全球性經(jīng)濟(jì)大危機(jī)。社會保障的最基本職能就是為社會全體成員提供一個化解社會風(fēng)險的安全網(wǎng)。社會保障作為國家干預(yù)收入分配和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要工具與基本手段，具有縮小差距、化解矛盾、實現(xiàn)共享發(fā)展成果等多方面的獨特功能。因此，對于社會保障的運(yùn)行而言，同樣可以利用此理念來指導(dǎo)社會保障運(yùn)行管理，特別是對社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的建設(shè)更具有實施指導(dǎo)意義。目前我國社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)“人力資源社會保障部主管社會保險、民政部主管最低生活保障和賑災(zāi)救助、衛(wèi)計委主管計劃生育家庭扶助與新農(nóng)合、住建部主管保障性住房和住房公積金”的五龍治水局面。盡管管理機(jī)構(gòu)眾多，但其性質(zhì)都是一樣的，即都代表著政府承擔(dān)著相應(yīng)的社會保障管理職責(zé)，缺少非政府的社會組織與機(jī)構(gòu)參與，從而造成機(jī)構(gòu)重疊、資源分散與管理混亂等局面。社會保障國家化組織管理在解決大量社會問題的同時，也帶來了一系列政治、經(jīng)濟(jì)和社會問題。社會福利開支的巨額增長帶來財政大量赤字，從而導(dǎo)致稅收加重、國家債務(wù)增加和通貨膨脹、國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的力量削弱；社會福利的增長超過了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，社會保障負(fù)擔(dān)過重，嚴(yán)重影響了社會積累的增長。對此，許多國家在社會保障管理社會化方面作了嘗試，并取得了一些成效。因此，實行社會化組織管理是社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)改革的一種必然選擇。

社會化組織管理是相對于國家化組織管理與單位化保障模式而言的，其組織形式有政府職能機(jī)構(gòu)、公營機(jī)構(gòu)或私營機(jī)構(gòu)等。實行社會化組織管理，既可調(diào)動社會力量，運(yùn)用各方面的財力、物力，提高管理水平，又可以降低保障成本。一般說來，越是接近于初級社會群體的保障形式，保障費用總額越低，可稱之為保障費用遞減原理。原因在于組織機(jī)構(gòu)上的中間環(huán)節(jié)的減少和管理人員的減少，并且保留了更多的義務(wù)性和福利性的成分，降低服務(wù)費用。同時，社會保障的社會化管理有利于促成合理的保障管理體制。由社會共同承擔(dān)責(zé)任，共同享受保障權(quán)利，共同盡保障義務(wù)，運(yùn)用各方面的財力、物力，盡量把社會問題消融在社會基層，使分散化，而不是集中于政府，有利于社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

（三）社會治理方式的制度化促進(jìn)社會保障制度的定型

在西方社會治理理論中，制度的作用越來越受到重視。因此，在社會治理中特別強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法律、法規(guī)等來約束社會治理中相關(guān)各方的行為規(guī)范，從而使社會治理活動規(guī)范有序進(jìn)行。即社會治理的各個運(yùn)行環(huán)節(jié)都在相關(guān)規(guī)范制度的約束之下運(yùn)行，無論是社會管理政策決策，還是社會公共事務(wù)管理活動執(zhí)行與調(diào)整等，都有一整套完整規(guī)范科學(xué)的制度。

對于我國社會保障制度建設(shè)而言，制度化建設(shè)同樣是社會保障制度創(chuàng)新的重點。盡管中國社會保障制度建設(shè)取得的巨大成績不容否認(rèn)，但也應(yīng)看到，中國社會保障制度建設(shè)的路徑依賴及漸進(jìn)改革中的先天不足，以及對市場與效率某種迷信和讓各地自由探索，不可避免地帶來了社會保障制度碎片化現(xiàn)象，也直接影響了現(xiàn)行制度的完整性與有效性，并造成了價值理念紊亂及制度建設(shè)中的混亂。因此，無論是從現(xiàn)實需要出發(fā)，還是從中國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，都急需要優(yōu)化現(xiàn)行制度安排，進(jìn)而真正走上中國特色的中國模式社會保障發(fā)展道路。社會保障制度建設(shè)包括中國社會保障基本制度的定型與完善社會保障立法。社會保障統(tǒng)賬結(jié)合是中國特色的社會保障制度模式，關(guān)鍵是提高統(tǒng)籌層次并最終過渡到普惠式國民社會保障制度。在完善現(xiàn)行社會保障制度中，健全社會法律體系，完善相關(guān)法律配套工程，樹立社會保障法的權(quán)威性，使其產(chǎn)生社會效應(yīng)。以法律手段防止社會不穩(wěn)定因素的發(fā)生或消除這些因素。同時，明確權(quán)利義務(wù)體系。將老年人、兒童、殘疾人、婦女等社會一切公民的社會保障權(quán)利與義務(wù)關(guān)系全部納入法律體系，使每一個人的權(quán)利義務(wù)相互聯(lián)系、對等、互助統(tǒng)一。同時，實行社會保障機(jī)構(gòu)自身的法制化建設(shè)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)職能、資金保障、工作計劃與規(guī)劃方面的法制化管理。

（四）社會治理風(fēng)險事前管理可促進(jìn)社會保障風(fēng)險管理效率的提高

社會治理的“社會風(fēng)險管理”是基于對后工業(yè)化社會風(fēng)險的認(rèn)識，由世界銀行提出的用以指導(dǎo)制定社會保護(hù)政策的全新理念。鑒于社會風(fēng)險的來源涉及制度、環(huán)境和個人等多方面的因素，社會風(fēng)險管理的目標(biāo)同樣需要多方面的努力才能實現(xiàn)，有效的社會保護(hù)政策是政府、市場、非營利組織和家庭等不同社會系統(tǒng)共同作用的結(jié)果。因此，“社會風(fēng)險管理”強(qiáng)調(diào)社會保護(hù)提供主體的多元化，政府、市場、社區(qū)、民間組織相互合作，共同提供經(jīng)濟(jì)保障和社會保護(hù);它重視事前防范風(fēng)險而不僅僅是對事后風(fēng)險損失進(jìn)行補(bǔ)償;強(qiáng)調(diào)政策手段不再局限于對收入進(jìn)行再分配，而在于提高人們應(yīng)對風(fēng)險的整體能力。通過社會風(fēng)險管理機(jī)制，幫助個人、家庭、社區(qū)應(yīng)對多元風(fēng)險，以減輕貧困，維持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

社會風(fēng)險事前管理的理念對促進(jìn)我國社會保障制度發(fā)展應(yīng)對社會風(fēng)險是有指導(dǎo)意義的?！安还茱L(fēng)險類型和社會保障形式如何變遷，不變的事實是，社會保障始終是人類應(yīng)對個人和社會風(fēng)險的重要機(jī)制之一。社會保障最本質(zhì)的特征是作為風(fēng)險管理的社會機(jī)制而存在。這應(yīng)該成為社會保障深層的、核心的理念，也是我們解釋社會保障制度變遷的紅線和基本框架。因此，以風(fēng)險和風(fēng)險變遷為背景，以風(fēng)險應(yīng)對和風(fēng)險管理為歸宿，有助于我們認(rèn)識社會保障的過去與現(xiàn)在，把握社會保障的未來走向，制定出合理的社會保障政策。”對于社會保障的風(fēng)險管理，必須通過識別社會保障風(fēng)險體系中存在的各類潛在或顯性風(fēng)險，建立相應(yīng)的風(fēng)險評估與預(yù)警機(jī)制，并通過實施有效的風(fēng)險規(guī)避措施以保證社會保障制度健康、有序運(yùn)行。社會保障風(fēng)險管理強(qiáng)調(diào)事前風(fēng)險防范相對于事后風(fēng)險的補(bǔ)償意義更加重要，有利于減少社會保障造成的風(fēng)險損失，提高社會保障制度運(yùn)行的有序性。因此，社會保障制度是一種風(fēng)險管理體系，是以國家的強(qiáng)制力為依托，利用公共權(quán)力保護(hù)個人權(quán)利，從而防范和控制公共風(fēng)險和社會風(fēng)險的必要機(jī)制，是社會協(xié)調(diào)發(fā)展的安全機(jī)制和穩(wěn)定機(jī)制，是防范公共風(fēng)險不可或缺的穩(wěn)定器。國家社會風(fēng)險管理機(jī)制應(yīng)突出社會保障的作用和地位，但絕不應(yīng)僅僅停留在社會保障制度上，而應(yīng)該建立起社會政策、經(jīng)濟(jì)政策綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，注意事前防范風(fēng)險或者早期診斷、化解風(fēng)險。

三、社會治理對我國社會保障制度建設(shè)訴求

社會治理理論的核心理念對我國社會保障制度建設(shè)的指導(dǎo)意義是不容置疑的，而中國社會保障制度建設(shè)本身是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、部門、經(jīng)濟(jì)單位、社會組織及個人等多個主體的權(quán)利與義務(wù)界定。而視角的不同，也決定了不同的社會保障改革思路。如果從社會治理的全新視角，來審視中國社會保障制度建設(shè)與發(fā)展訴求，主要著眼點有以下幾方面：

（一）建立政府主導(dǎo)、社會參與的新型社會保障管理體制

在最優(yōu)社會保障方案中，其組織應(yīng)當(dāng)是政府、中介機(jī)構(gòu)、用人單位和個人角色及責(zé)任的集合。社會保障組織即社會保障制度的管理體制和責(zé)任主體。組織的核心要素是組織者、組織者的分工與責(zé)任和組織者之間的關(guān)系。

盡管中國在社會保障管理體制改革方面下了不少工夫，但問題還始終存在，主要是社會保障的決策、監(jiān)督與實施職責(zé)劃分不清。社會保障的立法機(jī)關(guān)職能作用發(fā)揮不夠，而社會保障的司法機(jī)關(guān)則職能缺位。從而導(dǎo)致政府在社會保障管理上的低效率。目前，急需明確并規(guī)范社會保障決策體制、監(jiān)管體制和實施機(jī)制，明確不同社會保障項目運(yùn)行的基本流程，明確不同主體在不同環(huán)節(jié)的權(quán)力與職責(zé)。同時，讓工會組織、雇主組織、社會中介機(jī)構(gòu)以及保障對象等相關(guān)利益主體充分參與社會保障決策、監(jiān)督和實施等相關(guān)環(huán)節(jié)，不斷提高社會保障的運(yùn)行效率。在社會保障決策體制改革上，要實現(xiàn)由行政機(jī)關(guān)決策向立法機(jī)關(guān)決策轉(zhuǎn)變。在社會保障監(jiān)管體制改革上，要構(gòu)建行政、司法、社會監(jiān)督三位一體的監(jiān)督體系。政府機(jī)關(guān)、社會保障部門、審計、財政等部門應(yīng)加強(qiáng)社會保障行政監(jiān)督中的合作與協(xié)同，同時，建立社會監(jiān)督制度，發(fā)揮社會非營利組織在監(jiān)督管理體系中的作用，從制度上保證社會組織和成員參與社會保障監(jiān)督。社會監(jiān)督是非官方的、非專門的監(jiān)督，在中國主要包括工會組織、婦聯(lián)組織、企業(yè)團(tuán)體、雇主組織、新聞媒體、非營利組織和社會公眾等監(jiān)督主體，從而建立起一種政府主導(dǎo)、社會參與的新型社會保障管理體制。

（二）建立開放式社會保障實施機(jī)制

社會保障制度的運(yùn)行是通過相關(guān)社會保障項目的實施進(jìn)行的，因此，建立高效科學(xué)的社會保障實施機(jī)制是社會保障制度建設(shè)的一個主要任務(wù)。目前，我國現(xiàn)行社會保障實施機(jī)制中，社會保障的實施機(jī)構(gòu)主要是政府部門，政府行為貫穿社會保障實施的方方面面，而政府的過多參與，對其他社會主體的參與產(chǎn)生了很強(qiáng)的“擠出效應(yīng)”?，F(xiàn)行體系中雖然也有企業(yè)和個人的參與，但這兩類主體僅僅承擔(dān)了繳費義務(wù)。由于現(xiàn)行體系的透明度與開放性不高，企業(yè)和個人的參與不充分，這兩類主體僅將自己作為社會保障的“責(zé)任主體”，因此積極性很差，欠繳、逃繳現(xiàn)象比較嚴(yán)重。這種社會保障管理面臨的困境也是世界上許多國家社會保障管理面臨的一種挑戰(zhàn)。這事實上也迫使社會保障執(zhí)行機(jī)構(gòu)反思其行政管理模式及其實踐。與此同時，在很多國家，絕大多數(shù)社會保障機(jī)構(gòu)多年來一直享有提供社會保障服務(wù)的壟斷經(jīng)營，正受到來自私營部門的挑戰(zhàn)。這些私營機(jī)構(gòu)相信，利用它們的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)驗，能夠用更低的成本管理好社會保障基金。許多社會保障機(jī)構(gòu)開始嘗試將私有部門能夠提供更有效服務(wù)的一部分業(yè)務(wù)承包出去。為進(jìn)一步鼓勵和刺激服務(wù)改善，一些國家的政府，諸如澳大利亞和英國，已經(jīng)成立為受益人提供直接服務(wù)的半自治機(jī)構(gòu)。這些和政府社會保障部門簽訂合同并在合同條款下運(yùn)作的機(jī)構(gòu)，被期望比他們的政府機(jī)構(gòu)前身具有更加明確的目的性，從而能夠提供更好的客戶服務(wù)，降低成本。

因此，對中國社會保障服務(wù)機(jī)構(gòu)改革而言，必須建立開放性的社會保障實施機(jī)制，以提高社會保障制度實施的有效性。包括建立社會保障決策的公民參與機(jī)制，拉動社會保障實施民主建設(shè)。社會保障與每一個社會成員都息息相關(guān)，應(yīng)該通過聽證會、論證會、抽樣問卷等方式，使盡可能多的社會成員參與相關(guān)決策。在社會保障的實施機(jī)構(gòu)建設(shè)上，除了政府的官方機(jī)構(gòu)外，還應(yīng)引進(jìn)非官方的民營機(jī)構(gòu)以及介于兩者之間的半官方機(jī)構(gòu)。即根據(jù)社會保障項目性和有利于提高運(yùn)行效率的角度來選擇和組合不同形式的社會保障實施機(jī)構(gòu)。要完善社保公共服務(wù)的外包機(jī)制，社保機(jī)構(gòu)可以將非核心業(yè)務(wù)通過合同方式委托其他組織承擔(dān)，以強(qiáng)化自身效能的管理體制。其目的在于整合資源，提高競爭能力。公共服務(wù)外包的運(yùn)作模式主要包括項目承包和購買服務(wù)等。前者是指通過合同方式將特定業(yè)務(wù)分包給非政府專業(yè)組織承擔(dān)。后者是指通過購買其他機(jī)構(gòu)甚至非政府組織的服務(wù)，以強(qiáng)化社會保障的服務(wù)能力。

（三）建立社會保障風(fēng)險評估機(jī)制

主要是建立社會保障風(fēng)險評估制度，通過監(jiān)測和跟蹤社會保障制度運(yùn)行的整個過程，分析評估社會保障資金分配的合理性和經(jīng)濟(jì)性，評估社會保障制度產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。通過事前社會風(fēng)險的評估，及時發(fā)現(xiàn)社會保障中存在的問題，規(guī)范社會保障事業(yè)的發(fā)展，爭取做到反應(yīng)民情、表達(dá)民意，推動各項社會保障政策的建立與執(zhí)行。社會保障風(fēng)險評估是社會保障風(fēng)險管理的一個重要環(huán)節(jié)，它為下一步的風(fēng)險控制奠定基礎(chǔ)，是社會保障風(fēng)險管理的難點與重點。之所以這樣定論，是因為社會保障風(fēng)險評估的標(biāo)準(zhǔn)與方法選擇較難。要風(fēng)險評估的標(biāo)準(zhǔn)上可采用最優(yōu)實踐法、績優(yōu)協(xié)定法等確定。評估指標(biāo)體系應(yīng)包括對實施績效、功能績效、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等內(nèi)容的評估。評估指標(biāo)可采用適合的績效分析方法加以確定，同時考慮到輸入、運(yùn)行狀況和運(yùn)行結(jié)果。在對社會保障風(fēng)險等級確定后，還要對評估結(jié)果進(jìn)行檢驗，以判斷所選評價模型、有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、有關(guān)權(quán)值，甚至指標(biāo)體系的合理與否，對不合理的結(jié)果進(jìn)行修改，并最終形成評價結(jié)果分析報告。目前，我國社會保障執(zhí)行職能分布在多個部門，造成社會保障風(fēng)險評估的分散化。因此，要建立一個相對權(quán)威的社會保障風(fēng)險評估職能部門，來統(tǒng)籌管理社會保障風(fēng)險評估工作，從而保證社會保障制度的健康有序運(yùn)行。

軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院軍隊財務(wù)系）