●劉合定

財(cái)政監(jiān)督面臨的幾個(gè)困境和建議
——以河南省為例

●劉合定

一、當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督工作面臨的困境

近年來，河南省財(cái)政監(jiān)督工作在機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員配備等方面都不斷加強(qiáng)，每年也結(jié)合財(cái)政中心工作選取若干項(xiàng)目開展專項(xiàng)檢查，在規(guī)范資金管理、提高資金效益、推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施等方面起到了積極作用。從2014年開始，河南省改變了以往6個(gè)財(cái)政監(jiān)督處對(duì)同一項(xiàng)目同步開展檢查的模式，采取不同監(jiān)督處服務(wù)不同資金管理處室，各自確定檢查項(xiàng)目的模式，一定程度上提高了財(cái)政監(jiān)督的針對(duì)性。然而，就幾年來財(cái)政監(jiān)督的開展情況看，由于體制機(jī)制等原因，財(cái)政監(jiān)督仍然有很大局限性，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）監(jiān)督干部缺乏了解財(cái)政業(yè)務(wù)政策的媒介

日常工作中，監(jiān)督檢查處與資金管理處室沒有業(yè)務(wù)往來，二者之間缺乏有效的溝通和銜接；監(jiān)督干部常年從事外勤檢查，沒有條件對(duì)財(cái)政政策的出臺(tái)及變化進(jìn)行深入的研究，導(dǎo)致檢查人員在專項(xiàng)資金檢查中目標(biāo)不夠明確，政策水平不夠高，提出的政策建議缺乏前瞻性和針對(duì)性。一個(gè)突出的例證就是：省財(cái)政廳檢查組在市縣檢查過程中需要向基層單位索要省財(cái)政印發(fā)的政策文件，易使檢查陷入被動(dòng)局面。

（二）財(cái)政監(jiān)督技術(shù)手段落后

一方面，針對(duì)監(jiān)督干部開展的培訓(xùn)較少，傳統(tǒng)的思維模式和檢查方法得不到更新，影響檢查的廣度和深度。另一方面，與審計(jì)等部門不同，財(cái)政監(jiān)督目前仍處于看賬本、翻憑證的階段，缺乏現(xiàn)代化的技術(shù)手段。由于無法對(duì)大量的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行收集和比對(duì)，檢查人員很難從賬簿記錄和項(xiàng)目資料中發(fā)現(xiàn)線索，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督的效果不明顯。

（三）財(cái)政監(jiān)督檢查缺乏連貫性

一方面，河南省財(cái)政監(jiān)督的模式是每年選取若干專項(xiàng)資金、若干縣區(qū)進(jìn)行檢查，除非有特殊情況，3年內(nèi)不再對(duì)這些資金和縣區(qū)進(jìn)行檢查，致使檢查人員很難對(duì)政策規(guī)定進(jìn)行深入系統(tǒng)的了解，難以發(fā)現(xiàn)資金和項(xiàng)目管理中的問題，也不利于對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)問題的督促整改。另一方面，河南省財(cái)政廳在2012年明確規(guī)定，將2010年確定的6個(gè)監(jiān)督處的轄區(qū)進(jìn)行調(diào)整，雖然這項(xiàng)舉措客觀上有利于避免檢查過程中的熟人因素，但也導(dǎo)致各監(jiān)督處需要時(shí)間來熟悉新的轄區(qū)，不利于檢查中間的溝通與協(xié)調(diào)。

（四）綜合監(jiān)管未實(shí)質(zhì)性開展

按照《關(guān)于在工商行政管理局開展省直駐市縣基層預(yù)算單位綜合財(cái)政監(jiān)管試點(diǎn)工作的通知》（豫財(cái)監(jiān)【2012】290號(hào)）要求，2013年5月6日至6月8日，河南省財(cái)政廳以會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查為切入點(diǎn)，組織各監(jiān)督檢查處對(duì)18個(gè)省轄市及財(cái)政直管縣工商行政管理局開展綜合監(jiān)管，就機(jī)構(gòu)編制、人員構(gòu)成、資產(chǎn)配置等方面收集了一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。然而，專項(xiàng)檢查結(jié)束后，這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)就成了文字檔案，各監(jiān)督檢查處并未就工商行政管理局的某一項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)管，所謂的對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理等開展綜合監(jiān)管變成了開展專項(xiàng)檢查的一個(gè)口號(hào)。

（五）財(cái)政監(jiān)督嵌入式管理未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展

自2013年財(cái)政部提出財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)型以來，河南省也進(jìn)行了專題研究，并提出嵌入預(yù)算執(zhí)行過程的思路，即在預(yù)算的編制和審批環(huán)節(jié)，由各監(jiān)督處對(duì)項(xiàng)目申報(bào)資料和資金申請(qǐng)進(jìn)行預(yù)審，審核后向資金管理處室提出意見建議。然而這一思路并未形成具體的方案，也未細(xì)化具體操作程序，如哪些項(xiàng)目哪些環(huán)節(jié)由監(jiān)督處進(jìn)行預(yù)審，監(jiān)督處的預(yù)審意見如何處理等。

二、對(duì)策建議

針對(duì)上述問題，結(jié)合多年來參與財(cái)政監(jiān)督的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

（一）加強(qiáng)監(jiān)督處與資金管理處室的銜接

要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，按照對(duì)口服務(wù)的原則，資金管理處室舉辦的培訓(xùn)要組織監(jiān)督干部參加，便于監(jiān)督干部了解政策出臺(tái)的背景和重點(diǎn)。在專項(xiàng)資金檢查中，要選派至少1名資金管理處室工作人員全程參與檢查工作，確保政策規(guī)定的完備全面，確保檢查重點(diǎn)明確、政策建議合理可行。

（二）提升財(cái)政監(jiān)督技術(shù)手段

一方面，要對(duì)檢查方法進(jìn)行理論和實(shí)證分析，結(jié)合歷年的案例，研究改進(jìn)檢查手段和方法；要借鑒審計(jì)、紀(jì)檢、稅務(wù)等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，拓展檢查思路。另一方面，要以“金財(cái)工程”為支撐，充分利用OA辦公平臺(tái)，構(gòu)建監(jiān)督處與資金管理處室的銜接機(jī)制，推動(dòng)日常監(jiān)督；要結(jié)合專項(xiàng)資金檢查和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的特點(diǎn)，借鑒部門預(yù)決算編制軟件、財(cái)政投資評(píng)審軟件、項(xiàng)目定額庫(kù)等應(yīng)用軟件，開發(fā)財(cái)政監(jiān)督專用軟件，將信息的獲取、比對(duì)、糾錯(cuò)、分析等功能融于一體，提高財(cái)政監(jiān)督的信息化水平。

（三）強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的連貫性

要將監(jiān)督處轄區(qū)的調(diào)整與整體檢查統(tǒng)籌安排，確保檢查項(xiàng)目之間的銜接，提高監(jiān)督的威懾力和震懾；要切實(shí)建立“回頭看”長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)涉及民生及重大項(xiàng)目的財(cái)政資金，采取一查三年的方法，全面跟進(jìn)資金管理和項(xiàng)目建設(shè)情況，通過提高檢查人員的政策把握能力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題，并及時(shí)督促對(duì)查處問題的整改糾正，確保檢查的效果。

（四）將綜合監(jiān)管與嵌入式監(jiān)督結(jié)合起來

在10個(gè)行政直管縣和24個(gè)財(cái)政直管縣（行政直管縣和財(cái)政直管縣之間有重疊。）選擇試點(diǎn)，由各監(jiān)督處分別負(fù)責(zé)相關(guān)試點(diǎn)縣，對(duì)這些縣及省直駐基層預(yù)算單位的預(yù)決算、預(yù)算追加、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理、政府采購(gòu)等進(jìn)行預(yù)審，并可根據(jù)實(shí)際情況到項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行查看，監(jiān)督處的審核意見作為資金分配、撥付和項(xiàng)目審批的依據(jù)和前提條件，切實(shí)發(fā)揮事前、事中監(jiān)督的職能作用。

河南省財(cái)政廳監(jiān)督一處)