陳 春，張 維，馮長春

(1．重慶交通大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)系，重慶 400074;2．北京大學(xué)不動產(chǎn)研究鑒定中心，北京 100871)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇到土地資源配置上的兩大突出矛盾:一是“耕地保護(hù)”與“建設(shè)占用”之間的矛盾;二是“城市建設(shè)用地短缺”和“農(nóng)村建設(shè)用地閑置”之間的矛盾。正是在這一背景下，我國在2004年提出了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，實(shí)質(zhì)上就是以耕地保護(hù)和建設(shè)用地集約節(jié)約利用為目標(biāo)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換。具體而言，是指在確保耕地總量不減少的前提下，通過提高邊緣地域農(nóng)村建設(shè)用地的使用效率，減少農(nóng)村居民點(diǎn)占地規(guī)模，退出的建設(shè)用地經(jīng)過復(fù)墾轉(zhuǎn)為耕地，將節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)用來彌補(bǔ)城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，使得城郊農(nóng)村種植用地被征轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。這一政策是有效緩解“耕地保護(hù)”與“建設(shè)占用”、“城市建設(shè)用地短缺”和“農(nóng)村建設(shè)用地閑置”這兩對矛盾的重要途徑。

然而，隨著各地形式多樣的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的展開，各種問題和風(fēng)險(xiǎn)也逐漸暴露出來，一方面諸如農(nóng)村土地權(quán)能界定不清晰、農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療和社保制保障不健全、城鄉(xiāng)戶籍管理制度落后、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)配套不完善、普通農(nóng)民特別是失地農(nóng)民的生存發(fā)展成本增加等現(xiàn)實(shí)問題依然嚴(yán)峻。另一方面，不少地方政府利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)機(jī)會，片面理解或曲解試點(diǎn)政策的本意。一是片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，缺乏科學(xué)統(tǒng)籌，擅自開展增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍和掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模;二是對耕地占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣，隨意突破耕地保護(hù)紅線，對周轉(zhuǎn)指標(biāo)借而不還、無序使用;三是侵占農(nóng)民合法利益，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建，拆村圈地?cái)U(kuò)大土地財(cái)政［1］。這不僅違背了原有保護(hù)耕地和節(jié)約集約利用土地的政策設(shè)計(jì)初衷，而且對我國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會穩(wěn)定造成了嚴(yán)重的影響。因此，如何對目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的風(fēng)險(xiǎn)加以識別并進(jìn)行優(yōu)化調(diào)控，使其最大發(fā)揮耕地保護(hù)和節(jié)約集約利用土地的作用，是我國土地資源利用中的一個無法回避的重大現(xiàn)實(shí)問題，而且也成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個必須解決的理論問題。

1 國外研究

在國外也有類似我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的做法，比如土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易 (TDR，transferable development rights)。從20世紀(jì)50年代初開始，土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)重要土地產(chǎn)權(quán)制度在英國、美國、法國等國相繼設(shè)置。首次提出發(fā)展權(quán)的概念是在1947年英國頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中。20世紀(jì)60年代早期，土地發(fā)展權(quán)被引入美國，作為一種規(guī)劃手段。其后，美國紐約市于1968年首次在其標(biāo)志性建筑保護(hù)法案中引入密度轉(zhuǎn)讓機(jī)制［2］。1970年代以來，學(xué)術(shù)界對發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的研究逐漸興起。20世紀(jì)70年代，美國開始實(shí)施土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易 (TDR)，截止2007年，美國已有30多個州相繼采用了這一發(fā)展策略，30萬英畝 (約合1 214．058km2)的農(nóng)地、自然保護(hù)區(qū)和開放空間受益于該政策的保護(hù)［3］。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易是指土地所有者可以將發(fā)展權(quán)的一部分或全部通過市場機(jī)制轉(zhuǎn)讓或出賣給他人［4］，發(fā)展權(quán)在讓渡出的土地上作廢，而在受讓地塊上可以與其已有的發(fā)展權(quán)累積。這樣，權(quán)利接受區(qū) (或地塊)就可以獲得更高的土地開發(fā)強(qiáng)度，而權(quán)利發(fā)送區(qū)在出售或轉(zhuǎn)讓發(fā)展權(quán)之后，通常會受到嚴(yán)格的開發(fā)限制［5］。通過發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓，可以將不屬于個人努力導(dǎo)致的土地增值收益消除，而那些開發(fā)受到限制的土地所有者則能夠獲得相應(yīng)補(bǔ)償。由此，非個人努力因素所導(dǎo)致的土地增值收益在不同的土地所有者之間實(shí)現(xiàn)了公平分配［6］，這一政策手段比分區(qū)管制政策更為公平有效，而其管理成本相較分區(qū)管制而言要低得多［5］。此外，TDR還有利于促進(jìn)城市的理性增長。Arik Levinson［7］(1997)基于紐約市分區(qū)地塊合并和馬里蘭州蒙哥馬利市的區(qū)域范圍內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓這兩個案例，建立模型證明了TDR項(xiàng)目能促進(jìn)城市整體的發(fā)展。Virginia McConnell等［8］以Calvert縣的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓為例，將子區(qū)大小、子區(qū)自然環(huán)境舒適度、相鄰?fù)恋乩?、分區(qū)規(guī)劃最大可開發(fā)地塊、TDR價格等多個因素引入進(jìn)行實(shí)證研究，研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)分區(qū)管制會導(dǎo)致開發(fā)密度減小進(jìn)而導(dǎo)致城市蔓延，而TDR項(xiàng)目的實(shí)施則對分區(qū)規(guī)劃引起蔓延效應(yīng)起到抑制作用。

國外土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易也面臨了一些困境，在對其原因進(jìn)行剖析時，學(xué)者主要從需求、供應(yīng)價格、權(quán)力界定方面來展開論述。土地發(fā)展權(quán)需求價格取決于接受區(qū)內(nèi)開發(fā)密度的限制和突破限制為開發(fā)商帶來的收益預(yù)期［9］，土地發(fā)展權(quán)需求不足是TDR項(xiàng)目面臨的最主要困難之一［10］;土地發(fā)展權(quán)的供應(yīng)價格受到農(nóng)地升值預(yù)期、市價變化、土地所有者年齡、農(nóng)地用途的延續(xù)等因素的影響［11］，如果對發(fā)展權(quán)定價過高會導(dǎo)致開發(fā)成本上升，形成部分地區(qū)房價和開發(fā)密度都變高的局面，導(dǎo)致這些地方交通擁擠、污染嚴(yán)重［5］;另外在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)施過程中容易出現(xiàn)權(quán)力界定不清的問題，如果權(quán)力不能夠被清晰界定，發(fā)展權(quán)即使從土地所有者那里分離出來，外界也往往難以查知其所對應(yīng)的真實(shí)價值，從而導(dǎo)致交易減少，無法起到保護(hù)特定土地的作用［6］。

2 國內(nèi)研究

2.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換理論基礎(chǔ)及模式的研究

在理論研究上，一般認(rèn)為級差地租理論和產(chǎn)權(quán)理論是城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的理論基礎(chǔ)。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換過程中，通過土地位置等相關(guān)屬性的改變，提高級差地租來獲取土地收益。在置換實(shí)施的過程中，涉及到農(nóng)村居民點(diǎn)整理、城鎮(zhèn)建新區(qū)征用農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)調(diào)整時，可以產(chǎn)權(quán)理論為指導(dǎo)對農(nóng)村居民點(diǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行調(diào)整，對復(fù)墾后的耕地進(jìn)行權(quán)屬分配，建新區(qū)征地需要尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，維護(hù)農(nóng)民利益［12］。在對江蘇、天津、山東、重慶、新鄉(xiāng)、成都等地［13-16］城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換模式進(jìn)行研究后，這些模式被歸納為體制內(nèi)模式和體制外模式［17］或者政府主導(dǎo)實(shí)施模式、市場主導(dǎo)實(shí)施模式和農(nóng)民集體組織實(shí)施模式［18］。基本上，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的理論研究僅限于運(yùn)用級差收益理論進(jìn)行簡單描述，缺乏理論模型構(gòu)建;對各地的運(yùn)作模式也限于較簡略的歸納和比較，缺乏對運(yùn)行機(jī)理的深入系統(tǒng)分析。

2.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換風(fēng)險(xiǎn)的研究

城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換中存在的風(fēng)險(xiǎn)主要有配套政策不完善、農(nóng)民不能真正享有土地置換所帶來的增值收益且在多方博弈中處于弱勢地位、某些地區(qū)借機(jī)違法占用土地，破壞原有人文均衡和生態(tài)均衡、缺乏運(yùn)轉(zhuǎn)資金、與土地利用總體規(guī)劃銜接不夠等［19-25］，其原因在于我國缺少一套使資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本的產(chǎn)權(quán)制度安排，而政治體制的缺陷以及農(nóng)民參與公共政策能力的缺失則是導(dǎo)致置換政策演變成“被上樓”運(yùn)動的本質(zhì)［20］。重慶的“地票”模式允許“農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地而產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)”通過市場渠道在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離、大范圍配置，是省內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地跨區(qū)域置換的典型模式。盡管這種模式被認(rèn)為在要素的配置區(qū)域范圍和要素的組合機(jī)制兩方面都得到了優(yōu)化［17］，但仍然存在耕地保護(hù)、區(qū)域發(fā)展不平衡、收益分配、交易、法律等方面的風(fēng)險(xiǎn)。①耕地保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)?！跋妊a(bǔ)后占”的地票交易模式存在復(fù)墾土地質(zhì)量上的風(fēng)險(xiǎn)［26］;②區(qū)域發(fā)展不平衡風(fēng)險(xiǎn)。地票交易中的市場機(jī)制會促使要素流向城鎮(zhèn)、土地向大城市集中的“馬太效應(yīng)”，不利于農(nóng)村和小城鎮(zhèn)的發(fā)展［27］;③利益分配風(fēng)險(xiǎn)。地票交易實(shí)現(xiàn)了復(fù)墾農(nóng)民、政府和開發(fā)商三方利益主體的帕累托改進(jìn)，但忽略了被征地農(nóng)民的利益［28］，且參與收益分配的主體不一致，收益分配也缺乏理論依據(jù)，沒有進(jìn)行統(tǒng)一管理［29］;④交易風(fēng)險(xiǎn)。在將地票指標(biāo)打包再進(jìn)行交易的制度安排中，有實(shí)力的競購方極易對地票的交易價格進(jìn)行操縱［30］;⑤系統(tǒng)性法律風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)花費(fèi)高額成本獲取的大量“征地指標(biāo)”一旦要求“落地”，經(jīng)濟(jì)激勵和法律漏洞結(jié)合就可能會產(chǎn)生扭曲的政策后果［31］。在對城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換風(fēng)險(xiǎn)的研究中，多是進(jìn)行的實(shí)施過程中及實(shí)施后帶來的風(fēng)險(xiǎn)和問題的歸納和總結(jié)，在對風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查和定量化識別方面十分欠缺。

對比國內(nèi)外研究并進(jìn)行總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)對城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的研究在兩個方面仍存在不足:(1)在理論研究上，國外對土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的研究偏重于通過建立理論模型，從需求和供給的角度進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的定量分析;而我國對城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的理論研究不足，僅從級差收益的角度進(jìn)行了簡單的闡釋，鮮有定量研究;(2)在置換風(fēng)險(xiǎn)的研究上，國外對土地發(fā)展轉(zhuǎn)讓風(fēng)險(xiǎn)的研究偏重以制度本身為出發(fā)點(diǎn)，從產(chǎn)權(quán)、需求、供應(yīng)價格等方面對風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因進(jìn)行定量研究;國內(nèi)對城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換風(fēng)險(xiǎn)的研究偏重對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行歸納和總結(jié)，缺乏系統(tǒng)性研究和定量研究。

3 研究展望

3.1 研究城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的運(yùn)行機(jī)理

從經(jīng)濟(jì)、空間、行為主體三個維度對城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的運(yùn)行機(jī)理進(jìn)行分析。圍繞交易方式、交易價格、交易量、成本收益等要素對置換過程和產(chǎn)權(quán)變化進(jìn)行剖析，重點(diǎn)研究耕地等級折算方法、定價方法、收益分配機(jī)制;運(yùn)用核心—邊緣理論，對農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)移出地與城市建設(shè)用地指標(biāo)移入地的相互關(guān)系進(jìn)行分析，研究置換對移出地和移入地所產(chǎn)生的集聚力和分散力;運(yùn)用博弈模型，對地方政府部門、復(fù)墾機(jī)構(gòu)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、公司等行為主體在城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換中的基本職能、利益關(guān)系以及各利益主體在多方博弈中的不同均衡結(jié)果對城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的影響。

3.2 構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換需求的系統(tǒng)動力學(xué)模型

探究影響城鄉(xiāng)建設(shè)用地跨區(qū)域置換需求量的因素，涉及人口、城市發(fā)展規(guī)模、各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地復(fù)墾成本、交易價格、交易方式、收益分配等，主要考慮推動需求的因素和抑制需求的因素。在推動需求的因素中，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及現(xiàn)有土地利用結(jié)構(gòu)等資料，分析人口、經(jīng)濟(jì)、政策帶來的置換需求;在抑制需求的因素中，主要考慮農(nóng)民后期保障、城市蔓延、區(qū)域發(fā)展不平衡等因素對置換需求的抑制。對這些因素進(jìn)行細(xì)化和分類，分析變量相互之間因果關(guān)系和正、負(fù)反饋環(huán)路的作用，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換需求系統(tǒng)動力學(xué)模型;通過敏感性分析，揭示關(guān)鍵性控制變量的變化對城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換需求造成的不確定性影響。

3.3 建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換風(fēng)險(xiǎn)識別評價模型

將城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換中的相關(guān)利益主體 (地方政府部門、復(fù)墾機(jī)構(gòu)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、公司)分為制度制定方、實(shí)施方、受益方、阻礙方等不同群體、按不同的區(qū)域和不同的偏重點(diǎn)進(jìn)行分類、分級，采用問卷調(diào)查和深度訪談等研究方法，分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換政策系統(tǒng)內(nèi)部以及外部環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)因素，將影響政策執(zhí)行的變量因素對應(yīng)追溯到政策制定、執(zhí)行過程中的各個環(huán)節(jié)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)辨識，并將面臨的以及潛在的風(fēng)險(xiǎn)加以判斷、歸類;分析各風(fēng)險(xiǎn)因素之間的遞階層次結(jié)構(gòu)，采用層次分析法及風(fēng)險(xiǎn)矩陣相結(jié)合的方法，建立對整個城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的風(fēng)險(xiǎn)評價模型，按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的等級值及發(fā)生后的影響程度，評定風(fēng)險(xiǎn)等級，尋找主要的風(fēng)險(xiǎn);運(yùn)用并聯(lián)響應(yīng)模型，根據(jù)逐層求出的各級風(fēng)險(xiǎn)因素的得分，最后得到總風(fēng)險(xiǎn)的概率分布，計(jì)算出總風(fēng)險(xiǎn)概率的期望值和方差，模擬分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的整體風(fēng)險(xiǎn)狀況。

3.4 城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換制度優(yōu)化模型開發(fā)與應(yīng)用

針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換風(fēng)險(xiǎn)識別與評價的結(jié)果，開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)控制和制度優(yōu)化系統(tǒng)。利用風(fēng)險(xiǎn)分解和控制系統(tǒng)模型，分解風(fēng)險(xiǎn)并編碼，辨識一級風(fēng)險(xiǎn)和二級風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建與之相匹配的風(fēng)險(xiǎn)防范響應(yīng)策略;以耕地保護(hù)、節(jié)約集約利用土地、能承受的最大人口與GDP等為目標(biāo)，抽象出不同時段不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、人口增長、土地資源等約束條件，研制城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換多目標(biāo)模擬優(yōu)化模型，并與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫相鏈接，建立時空對應(yīng)關(guān)系，進(jìn)行多目標(biāo)情景分析和演繹，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，形成資源約束條件下最佳城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換方案;根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與優(yōu)化結(jié)果之間的差距，運(yùn)用倒推法提出相應(yīng)的優(yōu)化政策包，并通過效果分析和時間分析形成政策執(zhí)行時間表，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換制度優(yōu)化提供決策依據(jù)。

圖1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換研究展望技術(shù)路線

4 結(jié)論

城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換是有效緩解“耕地保護(hù)”與“建設(shè)占用”、“城市建設(shè)用地短缺”和“農(nóng)村建設(shè)用地閑置”這兩對矛盾的重要途徑，然而近年來我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換風(fēng)險(xiǎn)頻現(xiàn)，不僅違背了原有保護(hù)耕地和節(jié)約集約利用土地的政策設(shè)計(jì)初衷，而且對我國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會穩(wěn)定造成了嚴(yán)重的影響。回顧國內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換及其風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)研究并與國外土地發(fā)展權(quán)研究進(jìn)行相比后發(fā)現(xiàn)，盡管國內(nèi)研究已經(jīng)取得了一定成就，但理論基礎(chǔ)薄弱、定量分析不足等仍然是該領(lǐng)域面臨的突出問題。正是因?yàn)檫@些問題與挑戰(zhàn)的存在，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換研究的未來發(fā)展指明了新的方向。筆者基于運(yùn)行機(jī)理—風(fēng)險(xiǎn)識別—制度優(yōu)化的思路，對耕地保護(hù)和節(jié)約集約目標(biāo)下城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換提出進(jìn)一步研究的展望:結(jié)合核心-邊緣理論和博弈模型研究城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換運(yùn)行機(jī)理;開發(fā)基于系統(tǒng)動力學(xué)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換需求模型并進(jìn)行仿真模擬;通過問卷調(diào)查和深度訪談，結(jié)合層次分析法和風(fēng)險(xiǎn)矩陣法，研發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換風(fēng)險(xiǎn)識別與評價模型以及風(fēng)險(xiǎn)分解與防范模型;構(gòu)建多目標(biāo)下城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換制度優(yōu)化模型，并用倒推法提出優(yōu)化政策包。通過這些研究，可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換研究的理論創(chuàng)新，也可以為我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換風(fēng)險(xiǎn)防控和優(yōu)化管理提供定量化的決策支持。

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