呂忠梅 中國(guó)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、環(huán)境資源法博士生導(dǎo)師

破解環(huán)境公眾參與制度性難題

呂忠梅 中國(guó)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、環(huán)境資源法博士生導(dǎo)師

公眾參與作為環(huán)境法的基本原則和制度，對(duì)于我們并不陌生，其立法理論與實(shí)踐都進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間的探索并取得了一定成效。與此同時(shí)，我們也從近年來(lái)多地發(fā)生的公眾抵制PX項(xiàng)目建設(shè)、大量的嚴(yán)重污染環(huán)境項(xiàng)目未批先建、重金屬污染危害人體健康問(wèn)題不斷爆發(fā)等事件中，看到了公眾參與制度實(shí)施過(guò)程中的嚴(yán)重不足。

實(shí)際上，公眾參與制度的完善與實(shí)施，既與環(huán)境法密切相關(guān)，又不僅僅是環(huán)境法獨(dú)善其身就可以解決。因此，我們有必要將公眾參與制度放在中國(guó)全面深化改革的大背景下，從國(guó)家治理體系完善與治理能力提升的角度，進(jìn)行深入思考。

離不開(kāi)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化

客觀的說(shuō)，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾參與作為環(huán)境民主的一個(gè)范疇已被廣泛接受，尤其是在理論層面和立法層面。然而，實(shí)踐中卻存在許多障礙與約束。其中，環(huán)境公眾參與制度與國(guó)家治理體系的關(guān)系就是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，更是直接影響公眾參與效果的關(guān)鍵問(wèn)題。

1.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中生態(tài)文明缺位

1978年改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題受到了一定程度的重視，但生態(tài)文明始終沒(méi)有成為執(zhí)政理念。直到2012年，十八大報(bào)告才第一次把生態(tài)文明建設(shè)提升為執(zhí)政治國(guó)的總體部署，形成“五位一體”的戰(zhàn)略。

種種事實(shí)表明：中國(guó)雖然已經(jīng)基本建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，卻沒(méi)有建立起對(duì)應(yīng)生態(tài)文明理念和原則的市場(chǎng)機(jī)制。

比如，許多領(lǐng)域直接由政府配置資源或者政府在很大程度上不合理干預(yù)配置資源；一些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)招商引資，加劇產(chǎn)能過(guò)剩，造成最大的資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞。再比如，長(zhǎng)期以來(lái)不合理的稅收和價(jià)格機(jī)制，對(duì)資源及資源性產(chǎn)品的過(guò)度需求難以形成遏制，占用自然資源成本過(guò)低或基本無(wú)成本，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)生態(tài)價(jià)值。還有，分稅制形成的中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，地方政府不得不靠“圈地運(yùn)動(dòng)”融資和發(fā)展土地財(cái)政。

中國(guó)自1979年到現(xiàn)在已制定了30多部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律和千余件法規(guī)、規(guī)章，建立了包括公眾參與在內(nèi)的多項(xiàng)制度。但由于缺乏對(duì)生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的整體考慮，出現(xiàn)了兩方面的問(wèn)題：一是制度本身不系統(tǒng)、不完整，另一個(gè)是已經(jīng)建立的制度無(wú)法得到有效實(shí)施。在這樣的情況下，公眾參與制度流于形式在所難免。

2.國(guó)家治理體系中橫向網(wǎng)絡(luò)虛弱

中國(guó)是超大社會(huì)，人口眾多，如何通過(guò)制度化的安排有效組織這樣龐大的人口，是國(guó)家治理需要面對(duì)的核心任務(wù)。

新中國(guó)建立初期，中國(guó)形成了以執(zhí)政黨主導(dǎo)、組織化調(diào)控的國(guó)家治理體系。改革開(kāi)放以來(lái)，轉(zhuǎn)型期的中國(guó)面臨各種日益嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題，綜合治理成為了執(zhí)政黨和政府解決各種社會(huì)問(wèn)題的基本方略，也推動(dòng)著國(guó)家治理由組織化調(diào)控向制度化調(diào)控的整體轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，表現(xiàn)為環(huán)境綜合治理、政府環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制以及公眾參與制度的初步建立。

但是，在環(huán)境綜合治理體系的運(yùn)作過(guò)程中，由于國(guó)家控制機(jī)制方面的機(jī)械性，國(guó)家與社會(huì)之間的有機(jī)互動(dòng)難以形成，最大的問(wèn)題是縱向網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)化、行政主導(dǎo)明顯，而橫向網(wǎng)絡(luò)虛弱、社會(huì)自我組織能力和自我管理能力低下，多元主體參與環(huán)境綜合治理格局無(wú)法形成，公眾參與也不能真正落到實(shí)處。

令人欣慰的是，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)。

推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，一方面是治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)既相對(duì)獨(dú)立又相互制約、相互支撐的開(kāi)放性治理結(jié)構(gòu)；另一方面是治理方式的現(xiàn)代化，政府不再是國(guó)家唯一治理主體，國(guó)家的治理方式必須實(shí)現(xiàn)法治化和民主化。

在這樣的大背景下，環(huán)境公眾參與也應(yīng)成為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容與環(huán)節(jié)，隨著國(guó)家治理結(jié)構(gòu)與治理方式的現(xiàn)代化而不斷完善。

繞不開(kāi)“四權(quán)”的確立與保障

中國(guó)實(shí)現(xiàn)從環(huán)境管理到環(huán)境治理的轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)在于理清政府權(quán)力與公民權(quán)利的邊界，核心是將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。因此，公民要真正參與環(huán)境治理，必須享有能夠與政府平等對(duì)話(huà)協(xié)商的相應(yīng)權(quán)利。我以為，在環(huán)境立法中，應(yīng)該將公民在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)予以明確規(guī)定，使之成為公眾的法定權(quán)利。

1.知情權(quán)是前提

知情權(quán)首先是公民了解政府相關(guān)運(yùn)作信息的權(quán)利。公民只有知道政府是怎樣提供環(huán)境保護(hù)這個(gè)“公共物品”，知道政府是如何花納稅人的錢(qián)以及為什么要這樣花，才會(huì)信任政府，愿意支持和配合政府。

其次，知情權(quán)還應(yīng)包括公民獲得通過(guò)政府和其他公共機(jī)構(gòu)收集的環(huán)境信息的權(quán)利，以防止因“信息不對(duì)稱(chēng)”而引發(fā)的各種矛盾、沖突；或者矛盾和沖突發(fā)生后，因?yàn)橛行畔⒐_(kāi)、有“知情”的渠道和途徑，從而獲得公正有效的解決問(wèn)題的可能。

這也意味著，確立和保障公民的環(huán)境知情權(quán)，政府以及其它公共機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)環(huán)境信息公開(kāi)的義務(wù)與責(zé)任。

2.參與權(quán)是關(guān)鍵

參與權(quán)主要是指公民依法通過(guò)各種途徑和形式，參與國(guó)家環(huán)境管理的權(quán)利。所謂“各種途徑和形式”，包括選舉、投票、協(xié)商、座談、聽(tīng)證、通過(guò)傳統(tǒng)媒體和新媒體討論國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)事務(wù)、政務(wù)等。

確定的參與權(quán)，可以使公民獲得使命感和責(zé)任感，因?yàn)樽约菏菄?guó)家的主人、社會(huì)的主人、本人所在單位或組織的主人，負(fù)有責(zé)任，從而愿意積極與政府、單位或組織的管理者合作；同時(shí)，公民參與權(quán)的行使，有利于防止環(huán)境公共政策和公權(quán)力行為的偏差和失誤，平衡和協(xié)調(diào)各種不同的利益沖突。

因此，明確公眾的參與權(quán)并將“各種途徑和形式”法定化，讓公眾合法有序參與，有效避免出現(xiàn)“不明真相的群眾”。

3.表達(dá)權(quán)是核心

表達(dá)權(quán)主要是指公民通過(guò)出版、集會(huì)和其他各種途徑，公開(kāi)發(fā)表自己有關(guān)環(huán)境保護(hù)的思想、觀點(diǎn)、主張和看法的權(quán)利。

環(huán)境保護(hù)是涉及到每個(gè)當(dāng)代人甚至后代人利益的事情，不同階層、不同地域、不同群體的人們有不同的利益訴求十分正常，只有他們都能平等地享有表達(dá)自己思想觀點(diǎn)、主張看法的話(huà)語(yǔ)權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)和保障社會(huì)公平、環(huán)境公平。而持有不同思想觀點(diǎn)、不同主張看法的人們只有平等地享有表達(dá)權(quán)、話(huà)語(yǔ)權(quán)時(shí)，才能相互了解、相互協(xié)調(diào)、相互妥協(xié)，平衡和化解利益沖突，達(dá)成利益共識(shí)。

當(dāng)然，任何權(quán)利都是有限度的，確定公民的表達(dá)權(quán)恰可以為言論自由劃定范圍與界限，對(duì)濫用表達(dá)權(quán)和言論自由損害社會(huì)穩(wěn)定、和諧的行為，予以禁止與限制。只有表達(dá)權(quán)得到確定與保障，公眾才可以選擇正常的渠道和方式與政府對(duì)話(huà)，減少“廣場(chǎng)散步”、“集體上訪(fǎng)”等群體性事件。

4.監(jiān)督權(quán)是保障

監(jiān)督權(quán)是指公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員行使環(huán)境公權(quán)力行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。其范圍主要包括三個(gè)方面：一是對(duì)環(huán)境立法、決策的監(jiān)督；二是對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法的監(jiān)督；三是對(duì)公職人員濫用權(quán)力、不作為和腐敗行為的監(jiān)督。

立法、決策、執(zhí)法中的問(wèn)題并非立法者、決策者和執(zhí)法者都能自己發(fā)現(xiàn)和自己解決的，必須有賴(lài)社會(huì)公眾的監(jiān)督。因此，法律必須為社會(huì)公眾提供順暢的監(jiān)督渠道，使社會(huì)公眾在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，可以上達(dá)權(quán)力機(jī)關(guān)并及時(shí)采取措施予以解決，以提高立法、決策、執(zhí)行效率，減少權(quán)力對(duì)公眾利益的損害。

實(shí)際上，公民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)是一個(gè)整體，它們相互聯(lián)系，互為條件。因此，依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)是建立公眾參與制度、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)從“管理”到“治理”轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，必須在法律中全面和整體的加以確定。

少不得國(guó)家立法的科學(xué)化

從目前的國(guó)家環(huán)境立法來(lái)看，現(xiàn)有法律基本上都沒(méi)有直接、正面、系統(tǒng)地規(guī)定“環(huán)境公眾參與制度”?！董h(huán)境保護(hù)法》及《水污染防治法》等單行法規(guī)定了單位和個(gè)人的檢舉控告權(quán)，要求環(huán)境行政管理部門(mén)發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)；《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》首次規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與。在行政法規(guī)層面，環(huán)保部制定了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》、《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》。在地方立法的層面，2005年沈陽(yáng)市、2009年山西省分別出臺(tái)了環(huán)境保護(hù)公眾參與的專(zhuān)門(mén)辦法。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)行立法相對(duì)分散、較為片面并且法律位階低，既缺乏對(duì)公眾環(huán)境“四權(quán)”等基礎(chǔ)性權(quán)利明確、直接、系統(tǒng)性的規(guī)定；也沒(méi)有對(duì)公眾參與的主體、方式、程序、救濟(jì)等內(nèi)容進(jìn)行完整規(guī)定。這樣的制度建設(shè)現(xiàn)狀顯然不能滿(mǎn)足環(huán)境治理體系的要求。我以為，應(yīng)該通過(guò)修訂《環(huán)境保護(hù)法》和制定專(zhuān)門(mén)的“環(huán)境公眾參與法”方式，對(duì)公眾參與制度予以完善。

1.在環(huán)境保護(hù)基本法中系統(tǒng)規(guī)定公眾參與制度

2012年，全國(guó)人大常委會(huì)決定啟動(dòng)《環(huán)境保護(hù)法》的修訂。2013年10月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法修訂案（三次審議稿）》進(jìn)行了審議。該修訂案專(zhuān)門(mén)設(shè)置了“環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與”一章，明確了公民獲取信息權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也規(guī)定了一些公眾參與程序，但基本上是已有制度的匯總，缺乏對(duì)公眾參與制度的系統(tǒng)考量，不能滿(mǎn)足國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求。

我以為，全國(guó)人大常委會(huì)將《環(huán)境保護(hù)法》定位為我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律是十分準(zhǔn)確的。作為環(huán)境基本法中的公眾參與制度必須確定公眾參與的基礎(chǔ)性權(quán)利及基本程序，為今后的專(zhuān)門(mén)立法或者單項(xiàng)立法提供上位法依據(jù)。

一是明確、系統(tǒng)地規(guī)定公民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。對(duì)現(xiàn)有的環(huán)境信息獲取權(quán)加以補(bǔ)充，形成完整的環(huán)境知情權(quán)；同時(shí)，增加環(huán)境表達(dá)權(quán)的內(nèi)容。

二是在梳理現(xiàn)有相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，高度關(guān)注程序正義，對(duì)公眾參與的范圍、方式和程序等方面進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，明確公眾參與立法、決策、執(zhí)法的相關(guān)程序以及權(quán)利救濟(jì)程序。

三是明確規(guī)定環(huán)保社會(huì)團(tuán)體的相關(guān)權(quán)利，建立事實(shí)性鼓勵(lì)和關(guān)鍵性支持制度。

四是修改目前的環(huán)境公益訴訟規(guī)定，完善環(huán)境公益訴訟的實(shí)體法制度。

2.制定專(zhuān)門(mén)的“環(huán)境公眾參與法”

在《環(huán)境保護(hù)法》原則規(guī)定環(huán)境公眾參與制度的基礎(chǔ)上，制定專(zhuān)門(mén)的“環(huán)境公眾參與法”，對(duì)環(huán)境公眾參與制度進(jìn)行全面、系統(tǒng)的規(guī)定。內(nèi)容上，可借鑒《奧胡斯公約》與后《奧胡斯公約》的相關(guān)規(guī)則。

“環(huán)境公眾參與法”的結(jié)構(gòu)可由“總則”、“環(huán)境信息公開(kāi)”、“環(huán)境立法參與”、“環(huán)境行政參與”、“環(huán)境司法參與”、“其他環(huán)境參與”、“法律責(zé)任”等章節(jié)構(gòu)成。

“總則”主要界定“公眾”、明確基本原則、列舉公民“四權(quán)”；“環(huán)境信息公開(kāi)”一章主要明確環(huán)境信息公開(kāi)的范圍、方式和程序；“環(huán)境立法參與”、“環(huán)境行政參與”、“環(huán)境司法參與”，主要規(guī)定各種參與方式、參與時(shí)間、參與形式、參與程序等；“其他環(huán)境參與”主要規(guī)定環(huán)保宣傳教育等方面的公眾參與；“法律責(zé)任”主要規(guī)定義務(wù)違反的各種法律后果以及制裁措施。

法律上的公眾參與機(jī)制的設(shè)計(jì)非常復(fù)雜，涉及參與方式、參與者的選擇和參與強(qiáng)度等多方面的問(wèn)題。完善的公眾參與制度本身應(yīng)具有科學(xué)性，必須遵循參與的“均衡性”原則，綜合考慮各種因素，按參與的強(qiáng)度順序，解決好“誰(shuí)有權(quán)參與”的問(wèn)題。按照“審慎性民主”的要求，確定公眾參與的效力以及在立法、決策、執(zhí)法、司法中的地位與作用。