■張艷青 劉建茂

廣東佛山的順德區(qū)，是改革前沿中的前沿。2009年9月，順德秉承大膽創(chuàng)新、先行先試的精神，在縣區(qū)層面率先開展大部門制改革，取得了被稱為“石破天驚”的重大突破。時(shí)任廣東省委書記汪洋認(rèn)為，這項(xiàng)改革“如果搞成功了，對(duì)廣東省下一步的改革有推動(dòng)，對(duì)全國(guó)都有意義”。

2014年10月，廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)正式批復(fù)《順德區(qū)人民政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案》，同意順德進(jìn)一步完善大部制改革，全面深化綜合改革，推進(jìn)地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在經(jīng)歷了數(shù)輪延續(xù)性補(bǔ)充調(diào)整之后，順德大部制改革效果如何？經(jīng)驗(yàn)為何？未來發(fā)展趨向樂觀否？這都是擺在我們面前的亟待回答的問題。

三輪大調(diào)整

2009年9月，根據(jù)廣東省委省政府批復(fù)的《佛山市順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革方案》，順德全區(qū)原有41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)，按照發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)管、群團(tuán)工作、政務(wù)監(jiān)察等職能“合并同類項(xiàng)”，職能重疊、相近的黨政部門合署辦公，最終精簡(jiǎn)為16個(gè)，其中：黨的部門6個(gè)，包括黨委辦公室、紀(jì)檢委、政法委、宣傳部、組織部、社會(huì)工作部；政府部門10個(gè)，包括發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局、經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局、教育局等。如新設(shè)立的市場(chǎng)安全局，原政府8個(gè)監(jiān)管市場(chǎng)和安全的部門被整合為1個(gè)包括工商、質(zhì)檢中央垂直管理的部門，其精簡(jiǎn)幅度接近三分之二。

2014年3月，佛山市順德區(qū)新增設(shè)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局和農(nóng)業(yè)局，順德區(qū)大部門制設(shè)置增加為18個(gè)。其中，區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局將與市場(chǎng)安全監(jiān)管局合署辦公，并調(diào)整相關(guān)部門職能配置，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。食品藥品監(jiān)督管理局加掛順德區(qū)食品安全委員會(huì)辦公室牌子，整合食品安全監(jiān)管和藥品管理職能和機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)全區(qū)食品藥品實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，加快形成全區(qū)一體化、系統(tǒng)化、高效率的“大市場(chǎng)”監(jiān)管體系。

在當(dāng)下的中國(guó)縣域?qū)嵭写蟛恐聘母餂]有先例，順德一直處于先行先試的改革前沿。

2014年10月，經(jīng)廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)同意，順德進(jìn)一步完善大部制改革。根據(jù)《方案》要求，對(duì)順德政府部門作出調(diào)整，大部門設(shè)置維持在18個(gè)，其中新組建部門5個(gè)。此次主要調(diào)整包括，組建區(qū)監(jiān)察局、區(qū)審計(jì)局、區(qū)文化體育局、區(qū)外事僑務(wù)局、區(qū)民政和人力資源社會(huì)保障局，不再保留相應(yīng)部門；另外區(qū)市場(chǎng)安全監(jiān)管局更名為區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，區(qū)經(jīng)濟(jì)和科技促進(jìn)局加掛區(qū)旅游局牌子，區(qū)總工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)按各自章程獨(dú)立運(yùn)作，由區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系。

5年來，伴隨著職能的調(diào)整，一些既有的黨政機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)名稱、機(jī)構(gòu)職能等方面也有調(diào)整。按照改革方案，原區(qū)委社會(huì)工作部（區(qū)民政宗教和外事僑務(wù)局）的雙擁優(yōu)撫、民間組織、區(qū)劃地名、婚姻、收養(yǎng)登記職責(zé)，劃入?yún)^(qū)人力資源和社會(huì)保障局，部門名稱隨之更改為區(qū)民政和人力資源社會(huì)保障局。另外，區(qū)市場(chǎng)安全監(jiān)管局更名為區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局由與區(qū)市場(chǎng)安全監(jiān)管局合署辦公調(diào)整為在區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局加掛牌子。順德區(qū)文體旅游局更名為順德區(qū)文化體育局，其旅游管理職責(zé)劃入?yún)^(qū)經(jīng)濟(jì)和科技促進(jìn)局，并加掛順德區(qū)旅游局牌子。

成效與經(jīng)驗(yàn)

改革無止境，創(chuàng)新無止境。順德大部制改革一直在路上。

順德大部制改革實(shí)施5年來，伴隨著職能的調(diào)整，一些既有的黨政機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)名稱、機(jī)構(gòu)職能等方面也有調(diào)整。

順德大部制改革，地方一把手是深入改革關(guān)鍵。順德大部制改革的5年，離不開一把手在全面深入改革中的關(guān)鍵作用。2009年順德大部制改革的實(shí)施，離不開時(shí)任區(qū)委書記劉海對(duì)改革的強(qiáng)力推動(dòng)，如今劉海同志走上更加重要的領(lǐng)導(dǎo)崗位，現(xiàn)任中共江門市委書記；而在2014年初，現(xiàn)任順德區(qū)委書記梁維東在區(qū)委全會(huì)提出大部制回頭看。順德大部制改革，從改革火花的萌芽，到改革藍(lán)圖的繪制，再到改革藍(lán)圖付諸實(shí)施，離不開順德區(qū)委書記的功勞。

另一方面，遵循黨政聯(lián)動(dòng)、政社同心的原則。順德大部制改革，根據(jù)職能相近的原則，合并同類項(xiàng)，將區(qū)政府辦公室與區(qū)委辦公室合署，監(jiān)察局與區(qū)紀(jì)律檢查委員會(huì)機(jī)關(guān)合署、司法局與區(qū)委政法委合署、文化體育局與區(qū)委宣傳部合署，外事僑務(wù)局與區(qū)委統(tǒng)部合署，使得順德改革體現(xiàn)黨政聯(lián)動(dòng)特色。而《佛山市順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革方案》與《順德區(qū)人民政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案》的制定和出臺(tái)，不僅有來自政府部門的公務(wù)人員，還有來自國(guó)家行政學(xué)院、中山大學(xué)等“智庫(kù)”的專家學(xué)者，方案的形成借用外部智力，通過思想碰撞，不斷修改完善而成。

順德大部制改革，實(shí)質(zhì)上是地方政府為履行市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能，而在機(jī)構(gòu)設(shè)置上所做的一系列調(diào)整。順德區(qū)委、區(qū)政府屬于基層政府，基層政府最為緊要的職能是公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、服務(wù)民生，不斷增強(qiáng)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。實(shí)施大部制改革的過程中，涉及調(diào)整的職能部門有農(nóng)業(yè)局、民政局、人力資源和社會(huì)保障局、旅游局、市場(chǎng)監(jiān)管部門和審計(jì)局，它們大都是與城鄉(xiāng)居民生活、生產(chǎn)密切相關(guān)的局（室）。

在改革過程中，按照“同類合并、扁平管理、科學(xué)分權(quán)”的思路進(jìn)行。順德在2009年先是大刀闊斧對(duì)順德原有的部門進(jìn)行同類合并，將41個(gè)工作部門壓縮為16個(gè)；同時(shí)減少管理層次實(shí)現(xiàn)扁平化的管理；2014年的部門改革，更多顯示為在現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)和理論指導(dǎo)基礎(chǔ)對(duì)部門設(shè)置的科學(xué)調(diào)整，維持機(jī)構(gòu)總數(shù)18個(gè)而對(duì)一些機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)置和調(diào)整。改革機(jī)構(gòu)容易，但想要改革得好則難。機(jī)構(gòu)職能的科學(xué)調(diào)整需要通過現(xiàn)實(shí)來檢驗(yàn)，所以說改革趨向?yàn)橄纫缀箅y、逐步深入。

改革不僅要靠基層探索，更需要頂層設(shè)計(jì)的支持。由于我國(guó)是單一制的國(guó)家，中國(guó)政府間關(guān)系鮮明的“條塊體制”特征，個(gè)別地方政府組織架構(gòu)的調(diào)整，必然帶來上下級(jí)政府之間部門相對(duì)應(yīng)的脫節(jié)，出現(xiàn)了一些彼此不適應(yīng)的情況。因此，需要加強(qiáng)大部門制的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)；需要對(duì)實(shí)施大部門制的價(jià)值、目的、目標(biāo)、路徑進(jìn)行超前設(shè)計(jì)。然而，只有基層的“摸著石頭過河”，而沒有頂層設(shè)計(jì)的及時(shí)跟進(jìn)，地方對(duì)大部門制的先行先試就可能會(huì)孤軍深入、孤立無援，先行探索最后也就可能會(huì)中斷。

值得一提的是，順德大部制改革，走出了人走政息、朝令夕改的怪圈。順德大部制改革，一路走來，關(guān)鍵在“一把手”，然而，卻又不完全依賴“一把手”。之所以說是關(guān)鍵，是因?yàn)轫樀麓蟛恐聘母锏闹破魇屈h委書記；之所以說不完全依賴“一把手”，是因?yàn)轫樀麓蟛恐聘母镆阎饾u走上制度化的軌道，慢慢完善起來。

順德大部制改革自劉海啟動(dòng)，到順德現(xiàn)任區(qū)委書記梁維東對(duì)順德大部制的逐漸完善，順德改革并沒有因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)變更而中斷。再者是順德大部制改革實(shí)施幾年，已逐漸適應(yīng)順德經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，改革從外部力量驅(qū)動(dòng)變?yōu)閮?nèi)生驅(qū)動(dòng)，從當(dāng)前順德對(duì)大部門的調(diào)整可以得出這個(gè)結(jié)論。最后，廣東省委省政府非常關(guān)心和支持順德大部制改革，使得順德大部制能夠不斷深入，逐漸走出了人走政息、朝令夕改怪圈，這是改革成功的一大“法寶”。

不足與缺陷

大部制改革的實(shí)質(zhì)，就是要優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致?？v觀5年來順德大部制改革，實(shí)現(xiàn)了“小而美”，但偏離了“小而巧”的目標(biāo)。順德區(qū)黨政職能部門通過合并同類項(xiàng)的原則，從41個(gè)到16個(gè)，到維持18個(gè)不變，達(dá)到了“小而美”，職能配置更加科學(xué)，但也存在著一些問題。

一是工作流程有缺陷。工作流程，包含內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)流程。內(nèi)部流程是指部門內(nèi)部關(guān)系的自我協(xié)調(diào)，其設(shè)置是個(gè)可控變量。比如，職能部門有權(quán)限制定科學(xué)有效的流程圖。與之對(duì)比，外部流程是指部門外部關(guān)系的上下聯(lián)動(dòng)，其設(shè)置是個(gè)不可控變量。比如，順德作為區(qū)級(jí)行政區(qū)劃，施行了大部制改革，若干職能相同或相近的部門合并，然而上一級(jí)政府職能部門沒有改，擺在面前的難題就是區(qū)政府的一個(gè)職能部門需要面對(duì)上一級(jí)政府若干個(gè)職能部門的工作量，也就是會(huì)出現(xiàn)“上面千條線、下面一根針”的情況。這些困難，單靠順德一己之力無法解決。如此一來，即便部門內(nèi)部設(shè)置如何合理、運(yùn)作如何高效順暢，對(duì)上對(duì)下還是要對(duì)接一大堆部門，效率很難提高。

二是法律銜接有盲區(qū)。順德大部制改革，存在法律盲區(qū)。順德雖然被賦予地級(jí)市權(quán)限，但涉及的相關(guān)土地審批權(quán)、行政許可權(quán)等有可能在省外的訴訟中成為證據(jù)；目前工商、質(zhì)監(jiān)等方面使用的執(zhí)法程序均是對(duì)應(yīng)國(guó)家總局制定的規(guī)章規(guī)定，各不相同，甚至沖突。另外，大部分部門立法只規(guī)定縣級(jí)以上行政主管部門行使相關(guān)的行政許可權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，直接承擔(dān)具體工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如使用相關(guān)權(quán)力卻無法可依。又如這次改革中，順德將地稅局由垂直管理調(diào)整為區(qū)政府管理，將區(qū)財(cái)政局、地稅局的職責(zé)整合組建了區(qū)財(cái)稅局。但由于財(cái)稅局不具備地方稅收?qǐng)?zhí)法主體資格，最后只好保留地稅局，與財(cái)稅局合署辦公。

三是人力資源管理有漏洞。順德作為一個(gè)GDP超過1700億元、工業(yè)總產(chǎn)值超過4200億元的地區(qū)，區(qū)級(jí)行政機(jī)關(guān)編制10多年來一直維持在900多編制名額，已是十分精簡(jiǎn)。大部制改革后，由于機(jī)構(gòu)少了，編制總數(shù)不變、人員不降級(jí)，出現(xiàn)大量副職，導(dǎo)致干部的晉升空間相對(duì)收窄；再者即單個(gè)公務(wù)員的職責(zé)增多，事務(wù)要比從前繁忙了，這就面對(duì)如何調(diào)動(dòng)公務(wù)人員積極性的問題。如果沒有操作性強(qiáng)的人力資源管理制度，將影響領(lǐng)導(dǎo)干部和政府公務(wù)員的士氣。

順德大部制改革的5年，離不開一把手在全面深入改革中的關(guān)鍵作用。

下一步如何推進(jìn)

針對(duì)存在的問題，順德應(yīng)從三方面應(yīng)對(duì)：一是成立第三方專家咨詢委員會(huì)，積極引進(jìn)外部智力，為部門職能流程設(shè)計(jì)和銜接流程設(shè)計(jì)出謀劃策。二是呼吁請(qǐng)廣東省人大常委會(huì)、省高級(jí)法院出臺(tái)制定地方性法規(guī)或有關(guān)決定，希望省政府出臺(tái)專項(xiàng)規(guī)章，為改革提供法制保障；三是堅(jiān)持以人為本，激勵(lì)干部士氣，關(guān)鍵是創(chuàng)新組織人事制度，給予地方更大的探索空間和改革自主權(quán)。如，理順新組建的大部門尤其是由原省垂直管理單位和區(qū)屬單位合并而成的大部門的人員工資待遇問題，解決“同工不同酬”、“一區(qū)多制（工資）”、“一局多制（工資）”的現(xiàn)象。

順德大部制改革，符合國(guó)家行政管理體制改革方向，是一以貫之的、成功的改革。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出“轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機(jī)構(gòu)改革。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系。積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制?！表樀麓蟛恐聘母铮粌H鞏固了大部制的基本框架，進(jìn)一步釋放大部制改革的化學(xué)效應(yīng)，而且在推進(jìn)職能整合融合、加快政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)政社協(xié)同共治方面有實(shí)質(zhì)性調(diào)整。

有人認(rèn)為，順德這一輪大部制改革可能在走回頭路，削減的機(jī)構(gòu)又重新設(shè)立，會(huì)不會(huì)是改革失敗的征兆。筆者認(rèn)為，在當(dāng)下的中國(guó)縣域?qū)嵭写蟛恐聘母餂]有先例，順德一直處于先行先試的改革前沿。改革是要摸著石頭、趟著石頭過河，即使有一些反復(fù)，從大部制改革的歷史長(zhǎng)河來看，瑕疵也是來之不易的經(jīng)驗(yàn)。我們應(yīng)該珍惜這些經(jīng)驗(yàn)，正是因?yàn)檫@些經(jīng)驗(yàn)，使得我們能夠在改革的道路上不斷向前進(jìn)。

（作者為中央黨校博士研究生）