□ 李紅霞

（山西省長(zhǎng)治市沁縣國(guó)土資源局，山西沁縣046400）

對(duì)沁縣土地整理投資與效益的分析

□ 李紅霞

（山西省長(zhǎng)治市沁縣國(guó)土資源局，山西沁縣046400）

自2001年以來(lái)沁縣土地整治總規(guī)模達(dá)到6253.71公頃，為保障國(guó)家糧食安全，保障社會(huì)安定，起到了積極作用。結(jié)合2011年至2015年沁縣土地整治工作，對(duì)沁縣土地整理投資與效益進(jìn)行了分析。

土地整治；投資；分析

土地整理是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的重要措施，是國(guó)土部門(mén)服務(wù)“三農(nóng)”的具體體現(xiàn)，是耕地保護(hù)政策的具體實(shí)踐。2001年以來(lái)，通過(guò)土地整理項(xiàng)目的實(shí)施，山西省沁縣建成了大面積的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為保障國(guó)家糧食安全，保障社會(huì)安定，起到了積極作用。但在新的形勢(shì)下，沁縣土地整理任務(wù)面臨著新形勢(shì)，任務(wù)艱巨，需要對(duì)沁縣土地整理投資與效益進(jìn)行全面分析研究。

1.沁縣土地整理情況

1.1 區(qū)域位置與自然條件

沁縣，位于山西省長(zhǎng)治市西北，東西寬39公里，南北長(zhǎng)60公里，土地總面積1320平方公里。2010年沁縣全縣人口171894人，人口密度132人/平方公里。

沁縣，地勢(shì)西北高，東南低，濁漳河從北至南縱貫全縣。境內(nèi)地貌多屬黃土高原丘陵區(qū)，海拔平均高度在1000米左右。沁縣是農(nóng)業(yè)大縣，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯，是國(guó)家優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品示范基地縣、無(wú)公害有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品整體推進(jìn)重點(diǎn)縣、山西省十大優(yōu)勢(shì)雜糧生產(chǎn)基地縣。境內(nèi)屬溫帶大陸性氣候，冬季較長(zhǎng)，春、夏、秋三季大致相等。全年日照總時(shí)數(shù)為2474.7小時(shí)，年平均氣溫為9.0℃，年均降雨量523毫米，無(wú)霜期平均165天。縣境土壤可劃分為褐土和草甸土2個(gè)土類，6個(gè)亞類。褐土是縣境主要土壤類型，包括5個(gè)亞類，17個(gè)土屬，42個(gè)土地種。

1.2 土地整治狀況

根據(jù)《沁縣2010年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)》，全縣土地總面積為131996.10公頃，其中：農(nóng)用地面積為85989.28公頃，占土地總面積的65.15%。建設(shè)用地面積為5876.71公頃，占土地總面積的4.45%。其他土地用地面積為40130.11公頃，占全縣土地總面積的30.40%。

自2001年以來(lái)沁縣開(kāi)展的土地整治項(xiàng)目匯總來(lái)看，全縣土地整治總規(guī)模達(dá)到6253.71公頃，新增耕地規(guī)模為1869.82公頃。落在重點(diǎn)整治區(qū)域內(nèi)高達(dá)75%，約有60%的項(xiàng)目集中分布在縣域中部，冊(cè)村鎮(zhèn)、段柳鄉(xiāng)、新店等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

全縣土地整治主要以溝谷開(kāi)發(fā)和荒山整治為主，工程方式包括淤壩造地、削山填溝造地和荒坡開(kāi)發(fā)等，是擴(kuò)大耕地等農(nóng)用地面積的主要來(lái)源。然而，由于特殊的地形地貌條件，開(kāi)發(fā)造地的成本很高，而且大多項(xiàng)目的水源問(wèn)題難以解決；另一方面，有些土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與農(nóng)居點(diǎn)距離較遠(yuǎn)，造成農(nóng)民耕種不便。這樣就造成開(kāi)發(fā)出來(lái)的土地質(zhì)量不高、無(wú)人耕種等現(xiàn)象。由于土地復(fù)墾成本、產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，沁縣的土地復(fù)墾工作普遍尚未開(kāi)展，而且鑒于復(fù)墾初期地肥力較低，生產(chǎn)成本投入較大，農(nóng)民耕作意愿不高。

2.土地整治面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

2010年至2015年是沁縣實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和跨越式發(fā)展的重要階段，將大力推進(jìn)工業(yè)新型化、縣域城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)生態(tài)化，土地整治面臨新的挑戰(zhàn)。

2.1 農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)的形勢(shì)日益嚴(yán)峻

保障糧食安全和生態(tài)安全，需要加強(qiáng)對(duì)具有生態(tài)功能的農(nóng)用地特別是耕地的保護(hù)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)將不可避免地占用部分耕地。但是，耕地后備資源開(kāi)發(fā)成本較高，生態(tài)環(huán)境約束較大，一定程度上制約了沁縣耕地資源補(bǔ)充的能力。

2.2 城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化

沁縣土地集約利用水平較低，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局提出了更高的要求，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局的任務(wù)日益繁重。

從土地利用狀況看，沁縣節(jié)約集約利用空間較大，為開(kāi)展土地整治提供了基礎(chǔ)條件。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)土地整治工作的高度重視，隨著沁縣轉(zhuǎn)型發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實(shí)施，加速發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高生態(tài)文明水平的要求等均為大力推進(jìn)土地整治提供了有利條件。

3.土地整治投資分析

根據(jù)《土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目估算標(biāo)準(zhǔn)》和《土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目投資控制標(biāo)準(zhǔn)》，結(jié)合過(guò)去沁縣土地整治項(xiàng)目的投資規(guī)模情況，沁縣2010年至2015年土地整治估算總投資規(guī)模為約266695.34萬(wàn)元（26.68億元）。

3.1 農(nóng)用地整治投資規(guī)模

到2015年，全縣農(nóng)用地整治面積為5356.23公頃，需要投入24103.04萬(wàn)元，占總投入的9.03%。

3.2 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)投資規(guī)模

到2015年，全縣開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)面積共7230.14公頃，按平均質(zhì)量等級(jí)提高0.3個(gè)等級(jí)的需求，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)需要投入16267.82萬(wàn)元，占總投入的6.11%。

3.3 土地復(fù)墾投資規(guī)模

到2015年，沁縣預(yù)計(jì)開(kāi)展土地復(fù)墾項(xiàng)目面積21.02公頃。投資規(guī)模估計(jì)需求約為457.19萬(wàn)元，占總投入的0.19%。

3.4 宜耕后備土地資源開(kāi)發(fā)投資規(guī)模

到2015年，全縣開(kāi)展宜耕后備土地資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目規(guī)模面積16132.79公頃。投資規(guī)模需求約217792.67萬(wàn)元，占總投入的1.63%。

3.5 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤投資規(guī)模

到2015年全縣開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目面積299.06公頃。農(nóng)村建設(shè)用地整治需投入8074.62萬(wàn)元，占總投入3.04%。

3.6 籌資渠道

與沁縣全縣的財(cái)政支撐能力相比，土地整治的經(jīng)費(fèi)巨大，資金籌措需要統(tǒng)籌考慮，各方聯(lián)動(dòng)，形成多元化的投資渠道，才能保障掛鉤的順利實(shí)施。根據(jù)中央及地方現(xiàn)有的政策，沁縣可以從土地出讓收益、生態(tài)移民專項(xiàng)資金、土地整理專項(xiàng)資金、新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)資金、低產(chǎn)田改造專項(xiàng)資金、水利建設(shè)專項(xiàng)資金以及其他涉農(nóng)資金重點(diǎn)考慮聚合資金，分別列支，共同投入。以往土地整理項(xiàng)目的資金投入主要是中央、省、市為投入主體，自籌（投工、投勞、折資）占一定的比例。沁縣在資金投入機(jī)制上，可以創(chuàng)新方式，形成中央與地方政府合理引導(dǎo)、市場(chǎng)投入與村集體自籌為主的投資方式，通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)化方式，讓參與投入的主體共享收益。

表7-1 資金籌措分析表

4.土地整治效益分析

4.1 經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)

4.1.1 增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展

通過(guò)擴(kuò)大耕地面積和提高耕地質(zhì)量，可提高土地生產(chǎn)能力，降低生產(chǎn)成本，優(yōu)化農(nóng)民對(duì)土地投入與產(chǎn)出結(jié)構(gòu)，進(jìn)而增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入，農(nóng)民種地的積極性得到提高，有助于促進(jìn)全縣耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)和建設(shè)。同時(shí)，土地整治也可為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┰S多就業(yè)機(jī)會(huì)，能有效幫助農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)。此外，農(nóng)田水利設(shè)施的配置完善，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、機(jī)械化提供了良好的發(fā)展平臺(tái)，便于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣與應(yīng)用，提升農(nóng)業(yè)的產(chǎn)債。

4.1.2 城鄉(xiāng)增減掛鉤實(shí)施帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益

一是新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的土地收益，主要體現(xiàn)為建新區(qū)用于城鎮(zhèn)（工礦）建設(shè)的土地收益，無(wú)論是商品房開(kāi)發(fā)，還是工礦企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都將大幅度提高土地生產(chǎn)效益；二是將拆遷農(nóng)民安置到集鎮(zhèn)、中心村等設(shè)施齊全、條件好的地區(qū)，農(nóng)民便于參與到二、三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)和技術(shù)改進(jìn)上來(lái)，有利于農(nóng)民收入水平的提高，且農(nóng)村居民點(diǎn)的集中布局有利于減少農(nóng)村和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本；三是閑散農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾后，通過(guò)工程、技術(shù)措施將使周邊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)田水利設(shè)施等耕作條件得到改善，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。

4.2 社會(huì)效益評(píng)價(jià)

4.2.1 保障糧食生產(chǎn)能力

通過(guò)土地整治，將在增加耕地面積的同時(shí)提高耕地質(zhì)量，促進(jìn)田間工程配套建設(shè)完善，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，提高水資源利用效率，為發(fā)展高效農(nóng)業(yè)提供基礎(chǔ)支撐，通過(guò)土地集中提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化水平，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，從根本上保障糧食生產(chǎn)能力的提高。

4.2.2 改善當(dāng)?shù)厝司訔l件

土地整治規(guī)劃的實(shí)施，將通過(guò)對(duì)居住區(qū)規(guī)劃、重建和居民點(diǎn)搬遷，徹底改善發(fā)展條件較差地區(qū)村莊居民的居住環(huán)境，改變農(nóng)村傳統(tǒng)的生活方式，提高行政管理、科教文衛(wèi)、醫(yī)療保健、商業(yè)設(shè)施服務(wù)水平，改善當(dāng)?shù)氐慕逃⑨t(yī)療衛(wèi)生及農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系；同時(shí)通過(guò)道路、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施配建，將提高當(dāng)?shù)鼐用竦某鲂心芰?，方便?dāng)?shù)卮迕裆a(chǎn)生活。

4.2.3 增強(qiáng)農(nóng)民的生存保障功能

土地具有生存保障功能，通過(guò)土地整治新增耕地可以增強(qiáng)農(nóng)民的生存保障能力，讓農(nóng)民進(jìn)可攻（進(jìn)城打工）、退可守（回家種地）。

4.2.4 促進(jìn)土地資源集約利用

通過(guò)加大土地復(fù)墾整理的力度和空心村整治，存量建設(shè)用地挖潛將日見(jiàn)成效，城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化，很大程度上提高土地資源的集約利用水平。

4.3 環(huán)境效益評(píng)價(jià)

通過(guò)礦區(qū)廢棄地復(fù)墾將改善礦區(qū)的生態(tài)條件；通過(guò)荒山荒坡生態(tài)環(huán)境的治理，將大大緩解水土流失，降低土地退化風(fēng)險(xiǎn)，提高土地生態(tài)安全程度和生態(tài)效益；農(nóng)田整治特別是農(nóng)田防護(hù)林、農(nóng)田水利設(shè)施、護(hù)坡工程等的建設(shè)，將進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)田抗御洪澇災(zāi)害能力；通過(guò)土地整治建設(shè)，將提高農(nóng)田的生物多樣性保護(hù)功能；基本農(nóng)田、優(yōu)質(zhì)耕地集中連片大面積的建設(shè)，將優(yōu)化鄉(xiāng)村空間格局，構(gòu)建景觀優(yōu)美、人與自然和諧的宜居環(huán)境。粗略估算，通過(guò)土地整治規(guī)劃的實(shí)施將使沁縣生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值大幅提升，漲幅達(dá)8%以上。

【1】郝建新.土地整理項(xiàng)目管理[M].天津大學(xué)出版社.

【2】李華蓉.淺析土地整治項(xiàng)目竣工驗(yàn)收管理[J].華北國(guó)土資源.2013（9）.

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A

2095-7319（2014）06-0073-04

李紅霞（1973—），女，山西省襄垣縣人，現(xiàn)任職于山西省長(zhǎng)治市沁縣國(guó)土資源局，主要從事土地整理、土地節(jié)約集約利用、土地征收征用等工作研究。