監(jiān)管體制改革事關環(huán)保治理能力提升

■專家名片

楊朝霞北京林業(yè)大學生態(tài)法研究中心副主任，環(huán)境法博士，副教授

2013年11月，黨的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。就生態(tài)文明建設領域而言，《決定》進一步指出，要完善自然資源和生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。那么，中國現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管體制，到底出了什么問題，該如何進行變革呢？

現(xiàn)行環(huán)保監(jiān)管體制的制度拷問

所謂“環(huán)保監(jiān)管體制”，是指國家關于環(huán)境保護監(jiān)督管理的組織機構設置、職責權限劃分和保障機制配備等方面的一系列規(guī)則和制度的總稱。根據(jù)《環(huán)境保護法》的規(guī)定，我國現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管體制是以行政區(qū)劃和部門分工為基礎的，呈現(xiàn)出“條狀分割”和“塊狀分割”的典型弊端。

一是“條狀”分割。隨著環(huán)境問題的惡化和社會分工的發(fā)展，一方面環(huán)境法的保護對象越來越多，保護范圍越來越寬，但另一方面環(huán)境監(jiān)管部門的職能分工也越來越細、越來越專。在這種背景下，我國逐步實行了主管和分管相結合的“統(tǒng)一監(jiān)管和分工負責”的監(jiān)管體制。從理論上看，我國的環(huán)保職能大致可分為污染防治、資源保護、生態(tài)保育和生產調控（過程管理）四大塊。其中，污染防治職能分散在環(huán)保、建設、農業(yè)、海洋、水利、港務監(jiān)督、鐵道、民航等部門，自然資源和生態(tài)保護職能分散在國土、建設、林業(yè)、農業(yè)、水利和文化等部門，生產建設綜合調控管理職能則分散在發(fā)改、財政、經貿（工信）、商務、國土、建設等部門。在這種體制之下，任何一個部門在實施某類環(huán)境監(jiān)管職能的過程中，很有可能會與相關部門的同類環(huán)境監(jiān)管職能發(fā)生交叉和重合。

CFP/供圖

二是“塊狀”分割。目前我國實行的是央、省、市、縣、鎮(zhèn)的分級管理和區(qū)域管理相結合的監(jiān)管模式，即使是整體的環(huán)保職能，也被人為分散在有關行政區(qū)域（省、市、縣、鎮(zhèn)）的政府及其職能部門之中。在這種體制之下，任何一個行政區(qū)域的地方政府及其職能部門在對整體性或流動性環(huán)境要素實施環(huán)境監(jiān)管職能的過程中，很可能會與周邊行政區(qū)域的政府及其主管部門發(fā)生相同監(jiān)管職能的交叉和重合。

上述這種“條塊狀”的監(jiān)管體制模式,由于存在分散的環(huán)境監(jiān)管職能與統(tǒng)一的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的內在結構性矛盾，不可避免地帶來種種突出問題:

發(fā)生部門或地區(qū)間的利益爭搶或推諉扯皮等問題。這表現(xiàn)為當涉及到利益問題時，各地區(qū)或各部門爭先恐后“搶皮球”，搶奪管轄權；當涉及到職責履行或行政問責時，則忙于“踢皮球”，彼此推諉。譬如，在2014年的霍元甲故里化工污染事件中，天津西青區(qū)水務局和環(huán)保局相互推諉塞責便是這一問題的集中體現(xiàn)。

發(fā)生單個部門或地區(qū)孤軍奮戰(zhàn)，難以得到其他有關部門和政府的協(xié)助和支持的問題。譬如，在2013年底的天津市霧霾預警發(fā)布事件中，天津交管部門拒不配合環(huán)保部門執(zhí)行車輛限行的應急措施。再如，北京市近年來頻頻發(fā)生的霧霾事件，相當一部分就源于河北、天津、山東等周邊區(qū)域因監(jiān)管不力所造成的污染。

發(fā)生“地方保護主義”的問題。在我國，由于GDP考核以及經濟發(fā)展偏好的作祟，地方政府為了追求本地經濟發(fā)展而消極對待中央的環(huán)保政策，甚至直接干預本級環(huán)保部門依法履行環(huán)境監(jiān)管職責?！罢镜米〉捻敳蛔?，頂?shù)米〉恼静蛔　?，地方環(huán)保部門處境尷尬。譬如，在2010年的安徽固鎮(zhèn)事件中，依法履行監(jiān)管職責的固鎮(zhèn)縣環(huán)保局多位領導被縣委和縣政府集體停職，便是突出體現(xiàn)。

現(xiàn)行環(huán)境保護管理體制之所以存在這樣那樣的嚴重問題，其根本原因是缺乏“獨立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管”機構和科學、明晰的職權劃分。要破解環(huán)境監(jiān)管的困境，就必須掃除相應的體制障礙。

環(huán)保監(jiān)管體制改革的實施方略

為破除現(xiàn)行環(huán)境保護管理體制的弊端，有必要以生態(tài)系統(tǒng)管理的原理為準則，以實行“獨立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管”為目標，對環(huán)保監(jiān)管的機構體系進行全新設置，對環(huán)保職責進行重新配置和劃分，并建立確保環(huán)保職權良性運行的各種保障機制。

其一，建立統(tǒng)管環(huán)境、資源和生態(tài)的監(jiān)管機構體系。

根據(jù)國內外環(huán)保監(jiān)管體制的經驗和教訓，可采取如下兩套改革方案。

方案一：全新組建環(huán)境部、資源部和生態(tài)部

從當前的國情出發(fā)，可將現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管機構進行職能重組，建立由環(huán)境部、資源部、生態(tài)部等組成的生態(tài)文明建設監(jiān)管體系。

一是環(huán)境部。該部主要負責對工業(yè)點源、交通線源、農業(yè)面源等全部污染源排放的所有污染物和大氣、土壤、地表水（河、庫、湖等）、地下水和海洋等所有納污環(huán)境要素的統(tǒng)一監(jiān)管。這樣一來，國土、水利、海洋、港務監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)保、農業(yè)（農牧業(yè)環(huán)境保護）、林業(yè)、建設、公安、交通、鐵道、民航等部門就必須將其污染防治職能并入現(xiàn)行環(huán)境保護部，最終將環(huán)境保護部改組為環(huán)境部。環(huán)境部的基本職責是對污染防治工作進行統(tǒng)一監(jiān)督管理，確保環(huán)境質量符合相應的環(huán)境質量標準。從國際上看，日本的環(huán)境省大致就是這樣的機構，其任務是保護地球環(huán)境、防治公害、保護和整治自然環(huán)境以及其他的環(huán)境保護。

二是資源部。該部統(tǒng)一行使土地、礦藏等自然資源的資產所有者職責，負責領土范圍內所有國土空間土地資源農業(yè)用途管制職責，并負責農地、礦藏等自然資源的資源保護監(jiān)管工作。這樣一來，林業(yè)、農業(yè)、建設等資源管理部門就必須將林地、草地、濕地、綠地等所有土地資源的確權登記等職能并入國土部，最終將國土部改組為資源部。資源部的基本職責是行使土地、礦藏等所有自然資源的國家所有權職責，并負責耕地、礦藏等自然資源保護的監(jiān)督管理工作，確保自然資源的永續(xù)利用。

三是生態(tài)部。該部負責領土范圍內所有國土空間生態(tài)用途管制職責，統(tǒng)管森林、草原、濕地、海洋、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和景觀環(huán)境要素的生態(tài)保護監(jiān)管工作，對山水林田湖等進行一體化的保護和建設。這樣一來，環(huán)保、水利、海洋、旅游、建設等部門就必須將其生態(tài)保護職能并入現(xiàn)行國家林業(yè)局，最終將林業(yè)局改組成為生態(tài)部。生態(tài)部的基本職責是對生態(tài)保護和建設工作進行監(jiān)督管理，確保生態(tài)環(huán)境的健康，使其持續(xù)發(fā)揮水源涵養(yǎng)、污染凈化、水土保持、防風固沙、氣候調節(jié)等良好的生態(tài)服務功能。

要注意的是，由于森林、草原、水、野生動植物等自然要素往往既是自然資源要素，又是生態(tài)環(huán)境要素，有的甚至同時還是人居環(huán)境要素，且某些自然要素的存在必須以其他自然要素為載體，因此，對這些復雜性自然要素的利用和保護管理，就必須以其主導功能為準，進行管理機構的歸屬選擇。

環(huán)境具有整體性、流動性、聯(lián)系性等基本特性，而人類經濟運行系統(tǒng)的生產、加工、流通、運輸、倉儲、消費和處置等各個環(huán)節(jié)均會或直接或間接地對環(huán)境產生不良影響。因此，環(huán)境保護工作應當是一個能涵蓋和統(tǒng)籌上述所有領域和各個環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程。

方案二：組建涵蓋環(huán)境、資源和生態(tài)等領域的大環(huán)境部

建立由環(huán)境部、資源部、生態(tài)部等組成的監(jiān)管體系固然有很大的進步，但依然有許多結構性問題無法克服。因此，待條件成熟的時候，可超越前述的保守模式，將體制改革的步子邁得更大一些，組建一個涵蓋污染防治、資源保護和生態(tài)保育的大環(huán)境部。

事實上，我國已有多地啟動了這樣的試點。譬如，海南省的國土環(huán)境資源廳就是這樣的職能機構，其主管全省環(huán)境保護和土地資源、礦產資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護與合理利用。深圳市也于2009年設立了人居環(huán)境委員會，其主要職責是統(tǒng)籌人居環(huán)境政策、規(guī)劃和重大問題，負責污染減排、環(huán)境治理、建筑節(jié)能、生態(tài)保護等監(jiān)管工作。

其二，設立協(xié)調部門或地區(qū)間關系的協(xié)調機構。

環(huán)境具有整體性、流動性、聯(lián)系性等基本特性，而人類經濟運行系統(tǒng)的生產、加工、流通、運輸、倉儲、消費和處置等各個環(huán)節(jié)均會或直接或間接地對環(huán)境產生不良影響。因此，環(huán)境保護工作應當是一個能涵蓋和統(tǒng)籌上述所有領域和各個環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程。

為此，在部門之間，可建立高位階的部門協(xié)調機構，如生態(tài)文明建設委員會。此前，我國曾設立過作為環(huán)境保護議事協(xié)調機構的國務院環(huán)境保護委員會，只不過后來由于1998年的機構改革而被撤銷了。從國際上看，印度政府就建立了這樣一個高級別的環(huán)境協(xié)調機構——國家環(huán)境委員會，它是有關環(huán)境事務的最高決策機構，由總理領導，成員由中央政府各部門的高級代表和各州的州長、非政府團體、知名科學家以及學術團體組成。巴西的國家環(huán)境委員會（CONAMA）也是這樣的機構，它屬于國家環(huán)境系統(tǒng)中的咨詢和審議機構，是一個集體決策機構，由環(huán)境部領導，并由政府各部門和一些直接或間接涉及環(huán)境事務的社會力量組成。

至于地區(qū)之間，則可建立跨越行政區(qū)劃的大流域或大區(qū)域的監(jiān)管協(xié)調機構，或由上級政府或職能部門出面協(xié)調。考察國外的經驗，跨區(qū)域的環(huán)境管理機構大致有兩大類型：一是以美國、俄羅斯等國家為代表的分區(qū)環(huán)境管理機構。美國為便于環(huán)境監(jiān)督和管理，其聯(lián)邦環(huán)保局將全美50個州劃分為10個大區(qū)進行管理，在每個大區(qū)設立區(qū)域環(huán)境辦公室。每個區(qū)域辦公室在所管理的州內代表聯(lián)邦環(huán)保局執(zhí)行聯(lián)邦的環(huán)境法律、實施聯(lián)邦環(huán)保局的各種項目，并對各個州的環(huán)境行為進行監(jiān)督。在我國，主要是要強化環(huán)境保護部下轄的華北、東北、華東、華南、西南、西北等六大區(qū)域環(huán)保督查中心在區(qū)域協(xié)調方面的地位和作用。二是以新西蘭、法國、韓國、加拿大和巴西等國家為代表的流域環(huán)境管理機構。新西蘭于1941年通過的《土壤保護和河流控制法》建立了地方流域管理委員會。澳大利亞環(huán)境與遺產部建立了全流域管理模式，在州區(qū)域內設立州流域管理協(xié)調委員會，在區(qū)域或整條河流水平上設立流域管理委員會。此外，巴西也有流域環(huán)保局。在我國，主要是強化長江流域水資源保護局等流域機構在流域管理方面的地位和作用。

為協(xié)調和化解部門間和地區(qū)間在實施環(huán)保監(jiān)管職能過程中的利益沖突，有必要建立相應的保障機制，以增強環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、順暢性和有效性。就當前來說，重點是要建立聯(lián)動機制、監(jiān)督機制、考評機制和矯正（糾錯）機制等幾種機制。

其三，設立確保環(huán)保監(jiān)管職權良性運行的保障機制。

為協(xié)調和化解部門間和地區(qū)間在實施環(huán)保監(jiān)管職能過程中的利益沖突，有必要建立相應的保障機制，以增強環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、順暢性和有效性。就當前來說，重點是要建立聯(lián)動機制、監(jiān)督機制、考評機制和矯正（糾錯）機制等幾種機制。

聯(lián)動機制，主要是指部門之間對于特別問題的職能協(xié)調、工作銜接和聯(lián)合行動機制，用以協(xié)調地區(qū)之間和部門之間在行使環(huán)境監(jiān)管職能時可能發(fā)生的權力、利益上的沖突。

監(jiān)督機制，主要是指在行政系統(tǒng)內部和外部加強對有關地方政府和職能部門執(zhí)行國家環(huán)境法律法規(guī)和政策的監(jiān)督，以預防其違法或不當行政行為的發(fā)生。其中，特別是要加強對地方政府及其產業(yè)部門的不當決策行為、地方政府對環(huán)保部門的不當干預行為和環(huán)保部門的執(zhí)法不作為等方面的監(jiān)督。

考評機制，主要是指建立對污染防治、資源保護、生態(tài)保育等生態(tài)文明建設活動進行考核和評價的機制，從而對有關政府和部門形成正向的激勵和逆向的倒逼效應。至于具體的方案設計，可依照2013年12月中組部《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》要求，將環(huán)境成本、資源消耗和生態(tài)效益納入政府政績考核范圍，建立綠色生態(tài)的考核評估和人事選拔制度，并設立環(huán)境、資源和生態(tài)等方面受損的鑒定評估專業(yè)機構。

矯正機制，主要是指建立一種旨在解決行政機關間權限爭議的訴訟制度。即當部門與部門之間發(fā)生權限爭議或沖突，比如當建設、工商等經濟部門無視環(huán)保部門的環(huán)保前置審批程序，而行政系統(tǒng)內部的監(jiān)察、裁決等補救機制失靈或低效時，環(huán)保部門可通過機關訴訟來保障其執(zhí)行。從國際上看，日本、法國等國家就有這樣的訴訟機制。

問責機制，主要是指為切實規(guī)范環(huán)保監(jiān)管行為，真正落實政府責任，建立針對政府部門及其工作人員的責任追究機制。不按照環(huán)境法律法規(guī)要求進行科學決策和不履行環(huán)境監(jiān)管法定職責的，監(jiān)察機關和檢察機關等要追究其行政甚至刑事責任。公民、NGO、媒體、人大代表、政協(xié)委員等社會公眾，可通過舉報、投訴、提起環(huán)境行政復議或環(huán)境行政公益訴訟等途徑，啟動問責程序。上級人民政府及其環(huán)境保護主管部門發(fā)現(xiàn)下級人民政府及其有關部門工作人員有違法行為，依法應當給予處分的，應當向其任免機關或者監(jiān)察機關提出處分建議；發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，應當及時通報或將案件材料移交檢察機關。

目前，新的《環(huán)境保護法》已頒布，其在規(guī)定政府環(huán)境責任、強化行政執(zhí)法力度、加強企業(yè)違法懲處、擴大環(huán)境公益訴訟主體范圍等方面可謂亮點紛呈，無不令人歡欣鼓舞。下一步，有必要以十八大報告和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為指導，將《環(huán)境保護法》修改為由全國人大通過的生態(tài)文明建設基本法，對生態(tài)經濟建設、生態(tài)政治建設、生態(tài)文化建設、生態(tài)社會建設和生態(tài)產品建設進行系統(tǒng)的規(guī)定，并對現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制進行全面、深入的改革，推動國家環(huán)保治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。