姜莉莉

（中國人民銀行深圳市中心支行，廣東深圳 518001）

加拿大金融統(tǒng)計(jì)相關(guān)法律及協(xié)調(diào)機(jī)制對我國的啟示

姜莉莉

（中國人民銀行深圳市中心支行，廣東深圳 518001）

在2008年席卷全球的金融危機(jī)中，加拿大金融業(yè)的受損程度是發(fā)達(dá)國家中最為輕微的。加拿大能夠成功應(yīng)對本次危機(jī)的沖擊，一方面，歸功于其保守穩(wěn)健的金融體系和監(jiān)管制度；另一方面，與各金融監(jiān)管部門間全面的信息共享以及順暢的溝通渠道也是密不可分的。正因?yàn)槿绱?，危機(jī)前后，加拿大的金融監(jiān)管架構(gòu)及相關(guān)法律并未做出明顯調(diào)整，其中，與金融統(tǒng)計(jì)信息相關(guān)的工作機(jī)制及法律條款值得我國借鑒。

一、加拿大金融監(jiān)管體制

作為聯(lián)邦制國家，加拿大的金融監(jiān)管采取的是聯(lián)邦和省分權(quán)、協(xié)作相結(jié)合的金融監(jiān)管體系，被全世界公認(rèn)為最穩(wěn)健的金融監(jiān)管體系。加拿大金融監(jiān)管體系由加拿大財(cái)政部、加拿大央行、金融監(jiān)管署（OSFI），存款保險(xiǎn)公司（CDIC）四家聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)和省級金融管理機(jī)構(gòu)組成。

（一）各金融監(jiān)管部門職責(zé)

財(cái)政部是加拿大金融系統(tǒng)的最高監(jiān)督人，負(fù)責(zé)制定金融政策和金融法規(guī)，財(cái)政部長在貨幣政策的制定方面具有指導(dǎo)權(quán)①《加拿大中央銀行法》第14.（1）和14.（2）條。，與此同時(shí)，聯(lián)邦與省金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的金融監(jiān)管協(xié)定需通過財(cái)政部長簽署②《加拿大金融監(jiān)管署法案》第7.1條規(guī)定。。

加拿大中央銀行主要負(fù)責(zé)貨幣政策制定和執(zhí)行，支付系統(tǒng)的正常運(yùn)作，以及充當(dāng)最終貸款人。加拿大央行對金融機(jī)構(gòu)主要從控制信用的角度進(jìn)行管理，而不直接對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體監(jiān)管。

加拿大金融監(jiān)管署（OSFI）隸屬于財(cái)政部，是加拿大聯(lián)邦政府中唯一負(fù)責(zé)監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的部門，在整個(gè)監(jiān)管體系中具有核心地位，主要從經(jīng)營安全穩(wěn)妥并且守法的角度進(jìn)行監(jiān)管。

聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的主要職能是發(fā)行存款保險(xiǎn)，保護(hù)小額存款；制定金融活動(dòng)穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)；促進(jìn)金融體系的穩(wěn)定。

省級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)證券公司以及投資基金的日常監(jiān)管，目前，加拿大共有13個(gè)省級證券監(jiān)管部門。

（二）金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管分工

加拿大聯(lián)邦和省級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是相互協(xié)調(diào)與合作。其中，銀行、保險(xiǎn)公司、信托和貸款公司、合作社協(xié)會以及聯(lián)邦退休金計(jì)劃等由聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管；證券公司和投資基金則由省級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。聯(lián)邦一般不干涉省金融監(jiān)管部門的監(jiān)管，極大地減少了兩級政府之間的監(jiān)管矛盾。

圖1 加拿大金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管分工

（三）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

在加拿大，除了金融監(jiān)管署統(tǒng)一負(fù)責(zé)聯(lián)邦金融監(jiān)管外，還有三個(gè)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會在協(xié)調(diào)金融監(jiān)管政策方面發(fā)揮著積極作用。

金融監(jiān)管委員會（FISC）由金融監(jiān)管署署長任主席，成員為財(cái)政部副部長、存款保險(xiǎn)公司總裁、加拿大銀行總裁。著重研究金融監(jiān)管問題，定期交流信息，分析、評估系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

高級顧問委員會（SAC）由財(cái)政部副部長任主席，成員為金融監(jiān)管署署長、存款保險(xiǎn)公司總裁、加拿大銀行總裁，著重研究影響金融機(jī)構(gòu)的政府政策問題。

加拿大存款保險(xiǎn)公司董事會由存款保險(xiǎn)公司總裁任主席，成員有金融監(jiān)管署署長、財(cái)政部副部長、加拿大銀行總裁，重點(diǎn)研究存款保險(xiǎn)問題。

二、加拿大金融統(tǒng)計(jì)相關(guān)法律特點(diǎn)

加拿大的金融監(jiān)管框架決定了其金融統(tǒng)計(jì)模式，通過詳細(xì)查閱加拿大各類金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)法案以及金融機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)法律，其中，與金融統(tǒng)計(jì)信息采集相關(guān)的條款及工作機(jī)制主要體現(xiàn)在《加拿大中央銀行法》、《加拿大金融監(jiān)管署法案》以及金融機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)法律中。而由于加拿大證券業(yè)的監(jiān)管職責(zé)主要由省級監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行，因此，證券業(yè)統(tǒng)計(jì)信息采集的法律條款主要體現(xiàn)在各省的《證券法》中。

綜合來看，與加拿大金融統(tǒng)計(jì)信息采集或共享相關(guān)的法律條款主要有如下特點(diǎn)：

（一）央行直接獲取金融信息的權(quán)利清晰、內(nèi)容全面

1、統(tǒng)計(jì)內(nèi)容涵蓋央行所需的各類信息

《加拿大中央銀行法》第24.1（2）規(guī)定①24.1(2) A financial institution shall provide the Bank with such information as the Bank may require, at such times and in such form as the Bank may require.（Bank Of Canada Act）：金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照加拿大央行規(guī)定的時(shí)間和格式向其提供所需要的信息。這一條款實(shí)際上將加拿大央行的信息采集權(quán)限界定到最大范疇。而我國現(xiàn)行《中國人民銀行法》中有關(guān)金融統(tǒng)計(jì)的法律條款主要從“央行職責(zé)”的角度闡述，而不是從“金融機(jī)構(gòu)義務(wù)”的角度闡述，降低了對金融機(jī)構(gòu)履職的約束力。此外，我國《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》第三條對“金融統(tǒng)計(jì)”②《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》第三條明確：“金融統(tǒng)計(jì)包括貨幣統(tǒng)計(jì)、本外幣信貸收支統(tǒng)計(jì)、現(xiàn)金收支統(tǒng)計(jì)、貸款累放累收統(tǒng)計(jì)、金融監(jiān)管統(tǒng)計(jì)、資金流量統(tǒng)計(jì)、金融市場統(tǒng)計(jì)、銀行中間業(yè)務(wù)及各種專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)等金融業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)。”的內(nèi)容界定過于具體，無法與日新月異的金融發(fā)展相匹配，限定了央行不斷變化的金融統(tǒng)計(jì)履職需要。

2、統(tǒng)計(jì)對象涵蓋聯(lián)邦監(jiān)管的所有金融機(jī)構(gòu)

按照《加拿大中央銀行法》金融統(tǒng)計(jì)相關(guān)條款對“金融機(jī)構(gòu)”的定義，其統(tǒng)計(jì)對象涵蓋了聯(lián)邦監(jiān)管的所有金融機(jī)構(gòu)，具體包括：銀行、保險(xiǎn)公司、信托和貸款公司、合作社協(xié)會以及聯(lián)邦退休金計(jì)劃等。而由于加拿大的證券類機(jī)構(gòu)屬于省級金融監(jiān)管對象，因此未被涵蓋其中。

我國現(xiàn)行《中國人民銀行法》的附則中，僅規(guī)定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以及銀監(jiān)會批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)適用該法；《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》第二條明確其適用對象也僅包括銀行業(yè)機(jī)構(gòu)。上述法律法規(guī)的適用范圍均未涵蓋證券及保險(xiǎn)類金融機(jī)構(gòu)，這使得人民銀行在對非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展信息采集工作時(shí)，缺乏有效的法律依據(jù)。

（二）通過金融監(jiān)管委員會實(shí)現(xiàn)信息的全面協(xié)調(diào)和共享

加拿大的金融監(jiān)管委員會（FISC）是根據(jù)《加拿大金融監(jiān)管署法案》第18.（1）條的規(guī)定設(shè)立的。其中，關(guān)于其設(shè)立的目的以及委員會成員應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)等條款中，涵蓋了金融統(tǒng)計(jì)信息的協(xié)調(diào)及共享等問題。

該法第18.（3）規(guī)定③18.(3) The purpose of the committee is to facilitate consultations and the exchange of information among its members on all matters relating directly to the supervision of financial institutions, bank holding companies or insurance holding companies.(Office of the Superintendent of Financial Institutions Act)：該委員會設(shè)立的目的是方便成員之間就所有與金融機(jī)構(gòu)、銀行控股公司或保險(xiǎn)控股公司監(jiān)管直接相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行磋商和信息交流。

第18.（4）規(guī)定④18.(4) Every member of the committee is entitled to any information on matters relating directly to the supervision of financial institutions, bank holding companies or insurance holding companies that is in the possession or under the control of any other member and any member requested by another member to provide any such information shall forthwith provide it. (Office of the Superintendent of Financial Institutions Act)：該委員會的每個(gè)成員都有權(quán)獲得在任何其他成員占有或控制下的與金融機(jī)構(gòu)、銀行控股公司或保險(xiǎn)控股公司監(jiān)管直接相關(guān)的任何信息，成員應(yīng)按其他成員要求及時(shí)提供所需的任何信息。

而我國現(xiàn)行相關(guān)法律則缺乏對金融監(jiān)管部門間統(tǒng)計(jì)信息協(xié)調(diào)及共享的具體規(guī)定，造成了不同金融監(jiān)管部門統(tǒng)計(jì)工作的重復(fù)開展，降低了監(jiān)管效率。

（三）明確金融監(jiān)管署向央行披露涉密信息的義務(wù)

加拿大銀行業(yè)以及保險(xiǎn)業(yè)的專項(xiàng)法律中均有向金融監(jiān)管署報(bào)送統(tǒng)計(jì)信息的相關(guān)條款（表1），但向加拿大央行上報(bào)金融統(tǒng)計(jì)信息的職責(zé)并未在各類專項(xiàng)法律中重申。根據(jù)監(jiān)管分工，加拿大證券業(yè)的統(tǒng)計(jì)信息主要由各省證監(jiān)局根據(jù)省級證券立法進(jìn)行采集和審查。聯(lián)邦與省級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過財(cái)政部簽署的監(jiān)管協(xié)定實(shí)現(xiàn)信息共享。因此，加拿大各類金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營及監(jiān)管信息主要集中在金融監(jiān)管署。

《加拿大金融監(jiān)管署法案》第22.（1）條規(guī)定，金融監(jiān)管署應(yīng)對履職過程中所獲取的，涉及金融機(jī)構(gòu)或個(gè)人的業(yè)務(wù)及事務(wù)信息等承擔(dān)保密義務(wù)。但為了提高金融監(jiān)管效率，該法第22.（1.1）條和第22.（2）條進(jìn)一步規(guī)定了金融監(jiān)管署向其他金融監(jiān)管部門披露相關(guān)保密信息的義務(wù)：金融監(jiān)管署應(yīng)向金融交易及報(bào)告分析中心（FINTRAC）、政府的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)或組織、其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)或組織、加拿大存款保險(xiǎn)公司、指定的賠償協(xié)會、財(cái)政部以及加拿大央行等部門披露與上述部門履職相關(guān)的信息。而類似規(guī)定在我國金融監(jiān)管相關(guān)法律中則并未涉及。

表1 加拿大各類金融機(jī)構(gòu)專項(xiàng)法律中的信息報(bào)送條款

三、對我國制定《金融統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例》的啟示

加拿大的金融監(jiān)管架構(gòu)與我國差異較大，這使得其金融統(tǒng)計(jì)職責(zé)分工也與我國明顯不同，銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的統(tǒng)計(jì)信息主要由加拿大金融監(jiān)管署（OSFI）采集，證券業(yè)的統(tǒng)計(jì)信息則由省級證券監(jiān)管局以及證券管理聯(lián)席委員會（CSA）采集。加拿大各類金融機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)法律中并未涉及直接向中央銀行報(bào)送金融統(tǒng)計(jì)信息的條款，而只在《加拿大中央銀行法》中有所涉及。

加拿大現(xiàn)有金融統(tǒng)計(jì)相關(guān)法律條款對我國制定《金融統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例》的啟示意義主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是《加拿大中央銀行法》對央行統(tǒng)計(jì)權(quán)利的界定；二是《加拿大金融監(jiān)管署法案》關(guān)于金融監(jiān)管委員會成員之間信息共享的規(guī)定，以及金融監(jiān)管署向其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)披露金融統(tǒng)計(jì)信息的義務(wù)。因此，我國應(yīng)在制定《金融統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）時(shí)，做出如下幾方面考慮：

（一）擴(kuò)展人民銀行直接獲取金融信息的權(quán)利

目前，《中國人民銀行法》和《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》對人民銀行直接從金融機(jī)構(gòu)采集統(tǒng)計(jì)信息的規(guī)定不夠全面和清晰，因此，可以借鑒《加拿大中央銀行法》的規(guī)定，在《條例》中明確：各類金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照中國人民銀行總行或分支行規(guī)定的時(shí)間和格式向其提供所需要的任何信息。

同時(shí)賦予中國人民銀行總行及其分支行對各類金融機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)檢查權(quán)：中國人民銀行總行或分支行出于金融統(tǒng)計(jì)工作需要，可對轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)開展金融統(tǒng)計(jì)現(xiàn)場核查或現(xiàn)場檢查。

此外，需在《條例》中定義“金融機(jī)構(gòu)”的范圍：包括銀行業(yè)機(jī)構(gòu)、證券業(yè)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)、交易及結(jié)算類機(jī)構(gòu)、金融控股公司以及特殊目的載體（SPV）等。

（二）設(shè)立金融監(jiān)管委員會

2013年8月15日，國務(wù)院批準(zhǔn)建立“金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)系會議制度”，但此機(jī)制對相關(guān)成員單位的約束性不強(qiáng)。為增強(qiáng)金融統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制對各金融監(jiān)管部門的約束性以及部門間共享信息的全面性，建議通過《條例》設(shè)立金融監(jiān)管委員會：委員會成員包括中國人民銀行行長、中國銀監(jiān)會主席、中國證監(jiān)會主席、中國保監(jiān)會主席。金融監(jiān)管委員會主席由中國人民銀行行長擔(dān)任。

金融監(jiān)管委員會的具體職責(zé)包括：研究協(xié)調(diào)金融監(jiān)管問題，定期交流信息，分析評估系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對影響金融體系穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)、市場、工具和行為實(shí)行金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等。

（三）明確金融監(jiān)管委員會成員共享統(tǒng)計(jì)信息的權(quán)責(zé)

借鑒《加拿大金融監(jiān)管署法案》第18.（4）和18.（5）之規(guī)定，明確委員會成員獲取或提供金融統(tǒng)計(jì)信息的權(quán)利或義務(wù)，即：委員會的每個(gè)成員都有權(quán)獲得其他成員采集的與金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管直接相關(guān)的任何信息，委員會成員應(yīng)按其他成員要求及時(shí)提供對方所需的任何信息。

（四）規(guī)定各金融監(jiān)管部門向央行披露涉密信息的義務(wù)

在金融機(jī)構(gòu)逐步向混業(yè)經(jīng)營發(fā)展的背景下，中央銀行為充分履行維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，需全面了解市場各環(huán)節(jié)的運(yùn)作及發(fā)展，因此，應(yīng)借鑒《加拿大金融監(jiān)管署法案》第22.（2）條規(guī)定，明確：國務(wù)院銀行業(yè)、證券業(yè)以及保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)向中國人民銀行披露與央行履職相關(guān)的各類信息，包括各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定的涉密信息。

同時(shí)，為保證相關(guān)金融機(jī)構(gòu)或個(gè)人的信息安全，應(yīng)在《條例》中對相關(guān)部門的信息保密義務(wù)予以明確：無論是從金融機(jī)構(gòu)直接采集的金融統(tǒng)計(jì)信息，還是通過共享渠道獲取的金融統(tǒng)計(jì)信息，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)均需嚴(yán)格履行保密義務(wù)，不得擅自將未經(jīng)處理的涉及金融機(jī)構(gòu)或個(gè)人的業(yè)務(wù)及事務(wù)信息對公眾披露。

[1]劉來吉，張 童. 國外金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的成功經(jīng)驗(yàn)及啟示[J]. 海南金融,2011(7)

[2]2010年中加證券公司合規(guī)管理培訓(xùn)班第六課題小組.加拿大證券業(yè)客戶適當(dāng)性工作[J].中國證券,2010(11)

[3]左連村，劉 婧. 中國與加拿大金融業(yè)監(jiān)管比較研究[J]. 產(chǎn)經(jīng)評論,2013（5）

[4]劉 鋒，王敬偉. 加拿大金融監(jiān)管框架及對我國金融監(jiān)管的啟示[J]. 金融研究,2004(1)

[5]杜金富.國際金融統(tǒng)計(jì)制度比較[M]. 中國金融出版社,2009.9

[6]Bank of Canada Act

[7]Office of the Superintendent of Financial Institutions Act

[8]Financial Consumer Agency of Canada Act

[9]Bank Act (Canada)

[10]Insurance Companies Act (Canada)

[11]Trust and Loan Companies Act (Canada)

[12]Cooperative Credit Associations Act (Canada)

[13]Statistics Act (Canada)

[14]中華人民共和國中國人民銀行法

[13]金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定

（責(zé)任編輯：何昆燁）

姜莉莉，女，漢族，碩士，中國人民銀行深圳市中心支行，經(jīng)濟(jì)師。