王作敏，秦培爽

（營口市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所，遼寧 營口 115000）

營口市“十一五”期間地方經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，2006年GDP為457.7億元，2010年增至1 002.4億元，2012年達(dá)到1 381.2億元，2015年計劃達(dá)到2 493.3億元，主導(dǎo)工業(yè)為冶金、石化、裝備制造、鎂質(zhì)材料加工、紡織和新型建材業(yè)。以第二產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)快速增長給污染減排帶來巨大的新增量負(fù)擔(dān)，營口市2005年化學(xué)需氧量排放總量為6.67萬t，二氧化硫排放總量為9.47萬t；“十一五”化學(xué)需氧量新增量2.99萬t，二氧化硫新增量11.9萬t。

1 營口市“十一五”和“十二五”初期減排成果

1.1 “十一五”減排結(jié)果

“十一五”期間全市實施化學(xué)需氧量工程減排項目36項，結(jié)構(gòu)調(diào)整減排項目145項，核定減排量為4.34萬t，2010年化學(xué)需氧量排放總量比2005年削減20.3%；二氧化硫工程減排項目25項，結(jié)構(gòu)調(diào)整減排項目56項，核定減排量為13.4萬t，2010年二氧化硫排放總量比2005年削減15.8%。兩項指標(biāo)均超額完成“十一五”減排任務(wù)（見表1）。

表1 “十一五”主要污染物減排目標(biāo)完成情況

1.2 “十二五”初期減排成效

“十二五”前兩年營口市共實施減排項目138項，扣除因經(jīng)濟(jì)增長增加的污染物排放量和省執(zhí)管電廠減排量，實現(xiàn)化學(xué)需氧量減排5 556 t，比2010年下降9.49%，二氧化硫減排2 970 t，比2010年下降5.95%，化學(xué)需氧量、二氧化硫超額完成“十二五”前兩年減排任務(wù)；氨氮實現(xiàn)減排150.4 t，氮氧化物實現(xiàn)減排541.6 t（見表2）。

表2 “十二五”前兩年主要污染物減排完成比例

2 “十一五”污染減排主要經(jīng)驗和成績

2.1 減排作為政府為民辦實事的民生工程

2.1.1 與居民供暖民生工程結(jié)合

實施區(qū)域大氣環(huán)境熱電一體化整治，大力推行熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱項目，在提高居民供暖面積和質(zhì)量的同時使分散取暖的污染問題得到集中控制，累計拆除10 t以下供暖小鍋爐773臺，減少二氧化硫排放量2.42萬t、氮氧化物0.42萬t。

2.1.2 與維護(hù)群眾健康、保障飲用水安全民生工程結(jié)合

編制飲用水源地環(huán)境保護(hù)規(guī)劃報告，制定了飲用水源地河流域污染治理工作方案，出臺飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理辦法，對飲用水源地涉及流域內(nèi)的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行專項整治，加強飲用水源地一、二級保護(hù)區(qū)保護(hù)，飲用水源水質(zhì)指標(biāo)好于國家飲用水Ⅲ級標(biāo)準(zhǔn)。

2.1.3 與河流城市段景觀化整治工程結(jié)合

在對境內(nèi)大遼河、民興河、熊岳河、紅海河、沙河及淤泥河等十余條河流城市段河進(jìn)行景觀化整治的同時，取締、關(guān)閉、整治入河排污口13個，日截留處理污水1.5萬t。

2.1.4 啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠和農(nóng)村環(huán)境連片整治示范工程建設(shè)

總處理能力9 040 t/d的11座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠已完工，具備進(jìn)水調(diào)試的條件。2010年開始的三年農(nóng)村環(huán)境連片整治示范工程總投資1.68億元，涉及三個市（縣）、區(qū)，11鎮(zhèn)（辦事處），124村，受益人口達(dá)28萬人。共建設(shè)排水邊溝、管線120余千米，3座鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地埋式污水處理廠，49座氧化塘和包括3萬余個戶用垃圾桶、近5 000個垃圾箱（點）、116座垃圾臨時存放點、140余臺垃圾清運車的生活垃圾收集清運體系。

2.2 結(jié)構(gòu)減排、工程減排、管理減排取得實效

2.2.1 結(jié)構(gòu)減排

推動調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后生產(chǎn)能力，拆除950座小鎂砂窯，累計淘汰落后生產(chǎn)能力570萬t，拆除水泥機(jī)立窯3臺，水泥回轉(zhuǎn)窯3臺，小鋼鐵企業(yè)38家，減少二氧化硫排放2.45萬t。關(guān)停小造紙企業(yè)30家、繅絲絹紡企業(yè)47家，實現(xiàn)化學(xué)需氧量減排1.5萬t。

2.2.2 工程減排

共組織建設(shè)8座城鎮(zhèn)污水廠，污水處理總規(guī)模40萬t/d；推動鋼鐵、電力、熱源廠等行業(yè)10項二氧化硫減排工程，全部按要求穩(wěn)定運行。減排二氧化硫、化學(xué)需氧量各3萬t，減排氨氮0.5萬t。

2.2.3 管理減排

注重減排監(jiān)測體系建設(shè)，投資180萬元建成在線監(jiān)控中心，實時監(jiān)控23家重點企業(yè)排污情況；對超標(biāo)排污企業(yè)從嚴(yán)查處，促進(jìn)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放和污染減排。指導(dǎo)40余家企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)審核，實施清潔生產(chǎn)方案454個，投入資金7 566萬元，獲得經(jīng)濟(jì)效益5 486萬元，年累計減少廢水排放量18萬t，減少COD排放1 826.52 t，減少二氧化硫排放193 t，減少固廢排放1.3萬t；累計節(jié)水12.13萬t，節(jié)電137.5萬kW·h，減少煤炭消耗量1.2萬t。

2.3 增量控制效果明顯

節(jié)能和減排統(tǒng)籌，發(fā)改委、經(jīng)信委、環(huán)保等相關(guān)部門聯(lián)動，控制污染物動態(tài)新增量，全市煤炭使用量年增幅控制在30萬t以內(nèi)；把好建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入關(guān)，將總量控制作為新上項目環(huán)保審批的前置條件，嚴(yán)格執(zhí)行等量替代控制污染物新增量，“十一五”以來共否決高污染、高能耗項目100余個，新上建設(shè)項目排污總量實現(xiàn)增減平衡。

2.4 較好地發(fā)揮了政府督查的作用

營口市在減排責(zé)任目標(biāo)任務(wù)落實中，從2011年起，市政府督查室每年會同市減排領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對市（縣）、區(qū)和市直部門減排落實、執(zhí)行情況進(jìn)行督查，形成督查報告和通報，對減排的監(jiān)督和推動作用明顯。

3 “十一五”減排存在的問題和“十二五”減排面臨的壓力

3.1 存在的問題

3.1.1 減排促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的作用不強

營口市“十一五”期間第二產(chǎn)業(yè)占GDP總值的比重較大，平均占比為55.6%，第三產(chǎn)業(yè)占的比重較小，平均占比為35.5%，“十二五”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍未得到有效調(diào)整，前兩年第二產(chǎn)業(yè)占比GDP仍在54%以上，第三產(chǎn)業(yè)占比GDP低于38%（見表3）。由于第二產(chǎn)業(yè)占比較大[1]，單位GDP排放強度很難下降。

表3 第二、三產(chǎn)業(yè)與G D P總值對比

3.1.2 城市污水收集處理率低，污泥無害化處理水平不高

全市污水處理率不足70%，低于全國80%左右的平均水平。全市各污水處理廠每日近百噸含水率80%以上污泥尚未得到妥善處理，污泥無害化處理技術(shù)和水平較低。

3.1.3 減排工程尚未全部發(fā)揮作用，企業(yè)污染治理設(shè)施穩(wěn)定達(dá)標(biāo)運行率較低

“十一五”建設(shè)的8座城鎮(zhèn)污水廠，污水處理總規(guī)模40萬t/d，有效運行能力不到50%；全市市屬以上企業(yè)在用污染治理設(shè)施運行率90%、綜合達(dá)標(biāo)率僅為65%。

3.2 減排面臨的壓力

3.2.1 城市化率不斷提高的壓力

2012年營口市總?cè)丝跒?49萬人，城鎮(zhèn)化水平為60.96%，到2015年，全市總?cè)丝趯⒃鲋?89萬人，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到69.2%，城鎮(zhèn)人口將增加48.2萬人，生活源化學(xué)需氧量增量高達(dá)1.1萬t，氨氮增量高達(dá)1 500 t，化學(xué)需氧量、氨氮新增量分別占全市2012年排放量的20.7%和30.1%，城市化率的提高引起的新增量對減排形成較大壓力。

3.2.2 經(jīng)濟(jì)增速過快和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的壓力

到“十二五”末期，全地區(qū)GDP將達(dá)到2 500億元，規(guī)模以上工業(yè)增加值達(dá)到1 300億元，規(guī)模以上工業(yè)增加值將比2012年增長72.4%，預(yù)計到“十二五”末期工業(yè)源化學(xué)需氧量新增量960 t，氨氮新增量40 t，二氧化硫新增量2 400 t，氮氧化物新增量5 600 t。另外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為5∶54∶41，第二產(chǎn)業(yè)占比大，第三產(chǎn)業(yè)占比小的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性質(zhì)，導(dǎo)致污染物排放強度維持在較高水平，給“十二五”污染減排帶來了較大壓力。

4 “十二五”深化減排的對策和建議

營口市城市發(fā)展重化工的定位和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定“十二五”及今后減排將面臨著空間收窄、指標(biāo)多、領(lǐng)域廣和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度快、城市化率不斷提高的多重壓力，因此，必須充分認(rèn)識污染減排工作的重要性和緊迫性，增強危機(jī)意識和責(zé)任意識，將污染減排切實提高到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量重要舉措的高度來實施。

4.1 細(xì)化目標(biāo)責(zé)任，建立健全責(zé)任制

建立減排責(zé)任制，編制減排工作計劃[2]，將減排各項具體工作目標(biāo)和任務(wù)逐級分解到各級政府、市直各部門和各重點企業(yè)，切實將減排指標(biāo)列入市（縣）、區(qū)政府和部門績效考核體系，完成情況作為政府和部門領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的重要內(nèi)容，強化減排問責(zé)制，嚴(yán)格減排責(zé)任追究，并真正將問責(zé)與政績、晉升掛鉤[3]，直至從法律層面追究責(zé)任。

4.2 建立健全促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策，為污染減排提供制度保障

加快制定促進(jìn)污染減排方面的規(guī)范性文件和管理辦法，建立有效的激勵約束機(jī)制，出臺促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，主要包括限制高耗能、高排放行業(yè)過快增長[4]；加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加其在GDP中的比重[1]；加強排污總量增量控制，嚴(yán)格執(zhí)行新建項目等量替代，將排污總量指標(biāo)作為新上項目審批的前置條件，在嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入的基礎(chǔ)上，控制好新增量[4]。

4.3 強化環(huán)境監(jiān)督管理，發(fā)揮結(jié)構(gòu)和工程減排潛力

結(jié)構(gòu)減排作為“十二五”減排的重要措施[3]，必須繼續(xù)大力推進(jìn)，至2015年底，關(guān)停淘汰規(guī)模以下耐火材料企業(yè)、磚廠、水泥及分散供暖企業(yè)等68家，減排二氧化硫6 123 t、氮氧化物1 975 t；關(guān)閉紡織、水產(chǎn)品等行業(yè)涉水落后產(chǎn)能27項，減排化學(xué)需氧量1 970 t、氨氮113 t。同時加大監(jiān)督力度，保證工程減排按設(shè)計發(fā)揮減排效果，重點是確保已建成的8座城鎮(zhèn)污水廠中余下20萬t/d處理能力穩(wěn)定運行，實現(xiàn)化學(xué)需氧量減排量1.1萬t、氨氮1 800 t；推動鋼鐵行業(yè)和熱電行業(yè)脫硫、脫硝工程穩(wěn)定運行，實現(xiàn)新增二氧化硫減排量7 273 t，氮氧化物5 622 t。

4.4 充分重視農(nóng)業(yè)源和機(jī)動車兩個領(lǐng)域的減排

農(nóng)業(yè)源和機(jī)動車減排是“十二五”新增減排考核內(nèi)容，對其認(rèn)識還需要一個過程。就農(nóng)業(yè)源而言，由于存在管理缺位、業(yè)主環(huán)境意識薄弱等問題[5]，政府應(yīng)盡快組織建立環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門的綜合管理機(jī)制[6]，將規(guī)?；B(yǎng)殖作為畜禽養(yǎng)殖減排的突破口，對其實施清潔生產(chǎn)和全過程污染控制[7]；機(jī)動車減排也涉及多部門聯(lián)動、協(xié)調(diào)控制。因此，農(nóng)業(yè)源和機(jī)動車減排必須結(jié)合本地實際建立完善的聯(lián)動工作機(jī)制，制定相關(guān)部門各司其責(zé)的減排實施方案和計劃安排，推動兩個領(lǐng)域減排任務(wù)的完成。到“十二五”末期，農(nóng)業(yè)源畜禽養(yǎng)殖場項目實現(xiàn)化學(xué)需氧量減排量2 990 t，氨氮167 t；淘汰黃標(biāo)車，實現(xiàn)機(jī)動車氮氧化物減排3 800 t。

4.5 建立系統(tǒng)的污染減排評估體系

目前，污染減排約束性指標(biāo)為4項，采用宏觀核算和重點行業(yè)全口徑核算減排量，在實際執(zhí)行中難免出現(xiàn)行業(yè)和污染排放指標(biāo)顧此失彼的問題，比如鋼鐵、電力行業(yè)脫硫使用氧化鎂、氧化鈣，生產(chǎn)氧化鎂、氧化鈣排放二氧化硫、氮氧化物和二氧化碳等，由于不對其生產(chǎn)行業(yè)污染減排進(jìn)行全口徑核算，且行業(yè)執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)較高，該行業(yè)污染物排放和減排易被忽視，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性污染和行業(yè)所在區(qū)域性污染問題，有必要建立更完善的減排考核體系。

4.6 建立自上而下的責(zé)任追究制度

長期以來，熱衷于追逐GDP增長的政績觀在各級官員思想觀念中根深蒂固，雖有專家、學(xué)者不斷地推崇綠色GDP的概念，設(shè)計綠色GDP不同的考核辦法，但未真正成為地方政府績效考核的指標(biāo)，因此必須從國家層面深化政策、體制和機(jī)制改革，強化法律、管理和行政手段[3]，建立自上而下的責(zé)任追究制度，將有效的政策、措施和行政手段上升到法律層面[3]，才能更深入推進(jìn)減排。

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