文/胡方俊

新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通建設(shè)投融資的再思考

文/胡方俊

胡方俊交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院交通財(cái)政與金融研究所所長(zhǎng)。曾先后主持了《“十二五”期公路、水路交通發(fā)展投融資政策研究》、《公路建設(shè)債務(wù)問(wèn)題研究》、《加入GPA對(duì)我國(guó)交通行業(yè)的影響及對(duì)策研究》、《車(chē)輛購(gòu)置稅征收與使用政策研究》、《金融租賃在交通運(yùn)輸行業(yè)應(yīng)用研究》、《物聯(lián)網(wǎng)智能交通應(yīng)用中關(guān)鍵技術(shù)研究》等財(cái)政部和交通運(yùn)輸部重大課題，以及《新疆交通發(fā)展資金籌措政策研究》、《安徽省港口航道建設(shè)投融資策略研究》等地方籌融資課題，發(fā)表了相關(guān)研究成果文章。

黨的十八大以來(lái)，財(cái)稅和金融體制改革對(duì)公路建設(shè)投融資產(chǎn)生了不小的影響。本文結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通建設(shè)存在的財(cái)政資金投資不足、收費(fèi)還貸政策“效應(yīng)衰減”、融資渠道單一、融資成本偏高和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出等問(wèn)題，提出了完善經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通建設(shè)投融資機(jī)制的相關(guān)政策建議。

黨的十八屆三中全會(huì)，全面研究了深化改革的若干重大問(wèn)題,特別是對(duì)財(cái)稅體制改革進(jìn)行了部署安排，主要包括財(cái)政收入體制改革、財(cái)政支出體制改革和預(yù)算管理體制改革三個(gè)方面，將會(huì)對(duì)未來(lái)交通運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生較大影響。

財(cái)稅金融體制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通投融資的影響

財(cái)稅體制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通投融資的影響

在財(cái)政收入體制改革方面，通過(guò)重建地方主體稅體系和推動(dòng)地方政府自主發(fā)債，真正做到“一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)預(yù)算”，解決地方財(cái)力空虛的問(wèn)題，將使地方有更多的財(cái)力支持公路建設(shè)。財(cái)政收入體制改革中鼓勵(lì)地方政府發(fā)債的做法，可以將地方隱性債務(wù)顯性化，有利于規(guī)范經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通運(yùn)輸債務(wù)，防止發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，發(fā)行地方債也為交通行業(yè)爭(zhēng)取更多的地方財(cái)政支持創(chuàng)造了條件。

在財(cái)政支出體制改革方面，調(diào)整中央與地方之間的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，上收部分地方事權(quán)，適當(dāng)增加中央支出責(zé)任，將外溢效應(yīng)比較明顯的全國(guó)性重大基礎(chǔ)設(shè)施，以及邊防等事權(quán)劃為中央事權(quán)。當(dāng)前國(guó)高網(wǎng)中大量未修建斷頭路地處經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，另外這些地區(qū)多數(shù)地處祖國(guó)邊疆，在戰(zhàn)備、邊防方面具有特殊重要的戰(zhàn)略地位。從完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和維護(hù)國(guó)家安全角度出發(fā)，有利于我們爭(zhēng)取中央政府加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施的支持。

在預(yù)算管理體制改革方面，建立全口徑預(yù)算管理體制，健全地方政府會(huì)計(jì)制度，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，將地方政府性債務(wù)和或有負(fù)債納入預(yù)算管理，將有利于增強(qiáng)交通運(yùn)輸行業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，降低融資風(fēng)險(xiǎn)。隨著規(guī)范、透明的預(yù)算制度的建立，政府支出與融資將逐步規(guī)范，雖然短期內(nèi)一些地方原有的不規(guī)范融資渠道將被堵塞，但長(zhǎng)期來(lái)看有利于促進(jìn)交通運(yùn)輸?shù)某掷m(xù)健康發(fā)展。

金融市場(chǎng)化及對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通投融資的影響

在十八屆三中全會(huì)上，提出了“完善金融市場(chǎng)體系，健全多層次資本市場(chǎng)體系，推進(jìn)股票發(fā)行注冊(cè)制改革，多渠道推動(dòng)股權(quán)融資，發(fā)展并規(guī)范債券市場(chǎng)，提高直接融資比重”和“加快推進(jìn)利率市場(chǎng)化”等舉措。

中國(guó)人民銀行自2013年7月20日起已經(jīng)全面放開(kāi)金融機(jī)構(gòu)貸款利率管制，由金融機(jī)構(gòu)根據(jù)商業(yè)原則自主確定貸款利率水平。今年兩會(huì)，周小川行長(zhǎng)提出1-2年內(nèi)全面放開(kāi)存款利率。伴隨金融市場(chǎng)化、利率市場(chǎng)化改革穩(wěn)步推進(jìn)，銀行信貸等間接融資方式在社會(huì)融資總額中的占比呈現(xiàn)逐漸下降趨勢(shì)，以企業(yè)債券、信托、融資租賃等為代表的直接融資比例則持續(xù)擴(kuò)大。

金融市場(chǎng)化、利率市場(chǎng)化改革對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通運(yùn)輸行業(yè)投融資是把“雙刃劍”，因?yàn)橐勒帐袌?chǎng)規(guī)律，越是優(yōu)質(zhì)客戶越能享受較低的借貸利率，如果信譽(yù)較差，融資成本有可能反而較改革之前更高。下一步應(yīng)重點(diǎn)研究如何把握好國(guó)家和地方政府對(duì)交通行業(yè)的支持政策、利用好行業(yè)內(nèi)外的優(yōu)質(zhì)資源，盡快打造經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通運(yùn)輸優(yōu)質(zhì)的融資平臺(tái)。

投融資體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，將進(jìn)一步深化政府改革，將政府投資范圍主要限制在社會(huì)資本不愿進(jìn)入的非營(yíng)利性和公益性領(lǐng)域，從而保持政府與市場(chǎng)的合理邊界。

投融資體制改革及對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通投融資的影響

投融資體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，將進(jìn)一步深化政府改革，將政府投資范圍主要限制在社會(huì)資本不愿進(jìn)入的非營(yíng)利性和公益性領(lǐng)域，從而保持政府與市場(chǎng)的合理邊界。對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通而言，國(guó)防公路、普通公路等屬于非營(yíng)利性領(lǐng)域，應(yīng)由政府投資建設(shè)。高速公路具有準(zhǔn)公益性，可以營(yíng)造良好的政策環(huán)境吸引社會(huì)資本進(jìn)入，對(duì)效益不理想的高速公路項(xiàng)目，可以探討三中全會(huì)提出的“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，國(guó)有資本投資項(xiàng)目允許非國(guó)有資本參股”的方式引進(jìn)社會(huì)資金。

經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通建設(shè)投融資存在的困局和問(wèn)題

一是建設(shè)資金缺口大，供需矛盾突出?！笆濉逼冢?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公路建設(shè)仍然處于實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。短期內(nèi)，僅依靠財(cái)政資金難以滿足公路建設(shè)的巨大資金需求，部分地區(qū)資金缺口占比超過(guò)一半以上，這些項(xiàng)目建設(shè)需要通過(guò)市場(chǎng)化渠道去籌集，資金供需矛盾非常突出。

二是收費(fèi)還貸政策在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)“效應(yīng)衰減”。一方面由于大量經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地處邊陲、處于國(guó)家公路網(wǎng)的末梢，通行車(chē)輛大部分為區(qū)域內(nèi)自有車(chē)輛、交通量偏低；另一方面由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。兩種因素疊加直接導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公路通行費(fèi)收入偏低，收費(fèi)公路項(xiàng)目效益普遍較差，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，償債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益突出，收費(fèi)還貸政策在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)“效應(yīng)衰減”。

三是政府財(cái)力有限，財(cái)政補(bǔ)貼不足。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入偏低，如調(diào)研新疆發(fā)現(xiàn)，全區(qū)財(cái)政自給率僅為32.3%，近50%的地州、98.9%縣財(cái)政不能自給，盡管新疆自治區(qū)政府對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常重視，出臺(tái)了一系列支持政策，但是由于政府財(cái)力有限，財(cái)政補(bǔ)貼仍顯不足。新疆自治區(qū)出臺(tái)了交通專項(xiàng)資金政策，資金從2008年的2.3億元增加至2012年的18.14億元。中央對(duì)新疆高速公路項(xiàng)目也提高了車(chē)購(gòu)稅資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。2012年新疆交通建設(shè)爭(zhēng)取的各級(jí)財(cái)政資金總計(jì)近50億元，但對(duì)于年均400億元公路投資總額而言，仍然杯水車(chē)薪。

四是融資渠道單一，融資成本偏高。籌融資體制機(jī)制不暢，引導(dǎo)社會(huì)各方參與交通發(fā)展的聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未真正形成，導(dǎo)致融資渠道單一，融資成本偏高。銀行貸款一直以來(lái)是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公路建設(shè)資金的主要來(lái)源。其中，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公路建設(shè)債務(wù)性資金的80%以上為銀行貸款。以貸款為主的間接融資方式較為單一，且成本偏高。

五是信貸規(guī)模收緊，資金籌措壓力激增。在當(dāng)前信貸規(guī)模收緊、強(qiáng)化金融監(jiān)管的情況下，交通項(xiàng)目建設(shè)所需信貸資金籌措難度增加。其一，銀行對(duì)政府融資平臺(tái)貸款規(guī)模不足，已簽訂貸款的項(xiàng)目不能按項(xiàng)目實(shí)際需求進(jìn)度足額及時(shí)提取項(xiàng)目貸款資金。其二，國(guó)家取消了流動(dòng)資金搭橋固定資金貸款，己開(kāi)工未簽訂合同的項(xiàng)目不能取得前期周轉(zhuǎn)貸款，造成項(xiàng)目貸款資金短缺。其三，銀行對(duì)尚未撤站地區(qū)的二級(jí)收費(fèi)公路項(xiàng)目貸款評(píng)審不積極或不支持，造成信貸資金難以落實(shí)。其四，非收費(fèi)公路和農(nóng)村公路停止貸款支持。

六是建設(shè)成本上升，債務(wù)負(fù)擔(dān)加重。近年來(lái)受?chē)?guó)家土地政策的影響，公路建設(shè)使用土地的成本不斷上升，同時(shí)公路建設(shè)所需瀝青、水泥等原材料的價(jià)格持續(xù)上漲，人員工資不斷增加，致使公路建設(shè)成本加快上升，在政府投入資金有限的情況下，加重了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公路建設(shè)債務(wù)負(fù)擔(dān)。

部分地區(qū)應(yīng)盡快成立交通投資公司，將優(yōu)質(zhì)公路資產(chǎn)及沿線服務(wù)設(shè)施資產(chǎn)（廣告、服務(wù)區(qū)、公路沿線加油站）、政府劃撥的行業(yè)外土地、礦產(chǎn)等資產(chǎn)資源，債務(wù)和部分人員劃入交通投資公司。

對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通建設(shè)投融資的再思考

經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通發(fā)展要與經(jīng)濟(jì)發(fā)社會(huì)展相匹配。公路發(fā)展要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求相適應(yīng)，與綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展要求相協(xié)調(diào)。深入落實(shí)交通運(yùn)輸部部黨組關(guān)于公路建設(shè)“調(diào)結(jié)構(gòu)、控規(guī)模、保重點(diǎn)、促穩(wěn)定”的要求，結(jié)合路網(wǎng)的功能和定位，科學(xué)規(guī)劃公路建設(shè)布局、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)籌考慮財(cái)力狀況、償債能力、社會(huì)負(fù)擔(dān)和未來(lái)發(fā)展需求，分輕重緩急、遠(yuǎn)近結(jié)合、有序發(fā)展。

因地制宜，制定符合經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特點(diǎn)的公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地廣人稀和地處邊陲的地理特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和政府財(cái)力的實(shí)際情況，在保證交通需求的基礎(chǔ)上，科學(xué)規(guī)劃和制定公路等級(jí)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，部分路段可以考慮以建設(shè)一、二級(jí)公路替代高速公路，高速公路以雙向四車(chē)道為主，在符合公路建設(shè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的情況下，注重節(jié)省公路建設(shè)成本。

盡快搭建企業(yè)化融資平臺(tái)。公路建設(shè)發(fā)展市場(chǎng)化融資需要搭建企業(yè)化融資新平臺(tái)。部分地區(qū)應(yīng)盡快成立交通投資公司，將優(yōu)質(zhì)公路資產(chǎn)及沿線服務(wù)設(shè)施資產(chǎn)（廣告、服務(wù)區(qū)、公路沿線加油站）、政府劃撥的行業(yè)外土地、礦產(chǎn)等資產(chǎn)資源，債務(wù)和部分人員劃入交通投資公司。新平臺(tái)的成立，將有利于進(jìn)行發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)等直接融資，所籌資金一方面可用于公路網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)、降低融資成本；另一方面用于置換已建成公路的銀行貸款，調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)。

用好金融租賃等工具，盤(pán)活存量資產(chǎn)。在當(dāng)前銀行貸款受限的情況下，應(yīng)積極利用好金融租賃、PPP等金融工具，拓寬融資渠道，盤(pán)活存量資產(chǎn)。金融租賃等在交通建設(shè)的應(yīng)用可以有四種方式：

其一，選擇合適路段進(jìn)行售后回租，具體操作為：借款人形式上將所屬標(biāo)的物先轉(zhuǎn)讓金融租賃公司再租回。即對(duì)高速公路路面資產(chǎn)進(jìn)行名義上的轉(zhuǎn)讓，資產(chǎn)的收益權(quán)即收費(fèi)權(quán)沒(méi)有轉(zhuǎn)讓，實(shí)物資產(chǎn)也未轉(zhuǎn)移，僅通過(guò)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押進(jìn)行擔(dān)保而實(shí)現(xiàn)融資。所融資金一次性到位，且使用期限較長(zhǎng)，一般可達(dá)10年以上。租金為付息和還本，前期只付息基本不還本，后期逐步加大還本，租賃期滿本息全部歸還，同時(shí)解除質(zhì)押，將轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的物再返還給借款人。

其二，由于第一種方式需要對(duì)路產(chǎn)先解除質(zhì)押，目前經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)適宜解除質(zhì)押進(jìn)行售后回租的路段較少，因此可以考慮在不解除質(zhì)押的情況下，對(duì)已通車(chē)公路項(xiàng)目的附屬資產(chǎn)（機(jī)電工程、服務(wù)區(qū)加油站、廣告牌等）進(jìn)行重新評(píng)估后采取售后回租的方式盤(pán)活。

其三，對(duì)新建公路項(xiàng)目的“收費(fèi)、監(jiān)控、通信、照明”四套系統(tǒng)以及服務(wù)區(qū)、加油站、廣告牌等附屬設(shè)施，由租賃公司招標(biāo)建設(shè)，租賃給高速公路建設(shè)使用，由一次投資改為租賃模式節(jié)省成本，高速公路運(yùn)營(yíng)主體通過(guò)支付租金的方式償還本息。

其四，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，大力發(fā)展PPP、優(yōu)先股等新型融資模式?？陀^的認(rèn)清收費(fèi)還貸政策在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)“效益衰減”的特點(diǎn)，在項(xiàng)目收益不高，以現(xiàn)有的招商引資方式引入社會(huì)資金較為困難的情況下，為有效打消社會(huì)資本進(jìn)入交通領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)顧慮，可以通過(guò)政府給予財(cái)政貼息、財(cái)政補(bǔ)貼、土地補(bǔ)償?shù)葍?yōu)惠政策，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，采取PPP、優(yōu)先股等模式，引導(dǎo)社會(huì)資金直接投資經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公路建設(shè)，降低負(fù)債比例，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

建立基于交通運(yùn)輸物聯(lián)網(wǎng)體系的交通產(chǎn)業(yè)基金。建設(shè)基于物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高速公路管理服務(wù)系統(tǒng)，以預(yù)存的車(chē)輛通行費(fèi)、加油費(fèi)等為基礎(chǔ)，搭建交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。由于預(yù)存費(fèi)用在未被消費(fèi)前可被發(fā)行單位無(wú)償使用，客觀上形成了一個(gè)新的無(wú)成本融資渠道（如北京市通過(guò)銷售2000多萬(wàn)張市政公交一卡通沉淀資金上百億元），該部分資金可以作為融資平臺(tái)的一項(xiàng)重要資金來(lái)源，并以此資金為基礎(chǔ)向社會(huì)融資。

目前經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)適宜解除質(zhì)押進(jìn)行售后回租的路段較少，因此可以考慮在不解除質(zhì)押的情況下，對(duì)已通車(chē)公路項(xiàng)目的附屬資產(chǎn)（機(jī)電工程、服務(wù)區(qū)加油站、廣告牌等）進(jìn)行重新評(píng)估后采取售后回租的方式盤(pán)活。

建立公路建設(shè)償債準(zhǔn)備金制度。建立公路建設(shè)償債準(zhǔn)備金，資金來(lái)源為政府財(cái)政投入、通行費(fèi)收入等財(cái)政性資金，用途為：擔(dān)保發(fā)行企業(yè)債券，降低融資成本；在公路債務(wù)償還發(fā)生困難時(shí)，用于償還利息，避免公路債務(wù)引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。建立完善債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)交通債務(wù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)警。