肖 鋮，謝偉民

(1. 西藏大學(xué) 人事處，西藏 拉薩850000;2. 西藏大學(xué) 政法學(xué)院，西藏 拉薩850000)

教育援藏不僅關(guān)系到西藏教育事業(yè)的發(fā)展，關(guān)系到西藏人才庫的建立，還關(guān)系到西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政治穩(wěn)定。當(dāng)前關(guān)于教育援藏的研究主要從對口支援角度探討教育援藏模式、績效、問題和對策;①岑章志，李越:《高校對口支援與協(xié)調(diào)發(fā)展》，北京:高等教育出版社，2010 年;李延成:《對口支援:對幫助不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展教育的政策和制度安排》，《教育發(fā)展研究》2002 年第10 期;韓延斌:《對口支援:激發(fā)西部高?；盍Α嗪４髮W(xué)、寧夏大學(xué)在對口支援中得益紀(jì)實》，《中國高等教育》2006 年第20 期;劉曉光，董維春:《對口支援西部高校政策的問題與建議》，《中國高教研究》2006 年第12 期。少數(shù)學(xué)者研究教育援藏和西藏地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系②李萍:《高等教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)互動發(fā)展研究》，西北大學(xué)博士學(xué)位論文，2006 年。、教育援藏過程中的文化尊重和文化關(guān)照③陳向明:《參與式方法——發(fā)展西部教育的一個重要途徑》，《教育研究與實驗》2000 年第5 期;朱永新:《我們能為西部帶去什么?》，《天津教育》2008 年第5 期。以及對口支援的國外借鑒。④李新玉:《前蘇聯(lián)開發(fā)西伯利亞的思路值得借鑒》，《城市開發(fā)》2000 年第4 期;陸瑜:《美國西部教育的發(fā)展歷程對我國的啟示》，《世界教育信息》2007 年06 期。本文主要以西藏高等教育為研究對象，從制度角度分析教育援藏的制度演進(jìn)和制度建構(gòu)邏輯，提出一些啟示。

一、教育援藏的提出與謹(jǐn)慎實施

教育援藏的初步提出源自于中國共產(chǎn)黨在歷史上提出的一整套處理民族關(guān)系的價值認(rèn)知和觀念體系，如“民族平等”“團(tuán)結(jié)互助”。正是基于民族平等的邏輯，中央提出對民族地區(qū)實行經(jīng)濟(jì)幫扶的方針。1949 年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》明確提出“人民政府應(yīng)幫助各少數(shù)民族的人民大眾發(fā)展其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育的建設(shè)事業(yè)”⑤《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第五十三條。。新中國成立后，本著“民族平等、團(tuán)結(jié)互助”方針，毛澤東提出“要誠心誠意積極幫助各少數(shù)民族進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)”⑥毛澤東:《論十大關(guān)系》，中共中央文獻(xiàn)研究室:《毛澤東選集(第5 卷)》，北京:人民出版社，1977 年，第278 頁。。周恩來多次強(qiáng)調(diào)要積極扶助西藏經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展，“如果讓落后的地方永遠(yuǎn)落后下去，這就是不平等，就是錯誤”①周恩來:《關(guān)于我國民族政策的幾個問題》，《周恩來選集》(下卷)，北京:人民出版社，1984 年，第266 頁。《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》，1950 年11 月24 日政務(wù)院第六十次政務(wù)會議批準(zhǔn)。。幫助西藏發(fā)展經(jīng)濟(jì)和文化，成為中央人民政府應(yīng)盡的責(zé)任。②《在歡迎達(dá)賴?yán)锖桶喽U額爾德尼宴會上的講話》，中共中央文獻(xiàn)研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻(xiàn)選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻(xiàn)出版社，2005 年，第108 頁。文化幫扶首先體現(xiàn)為教育援藏。

教育援藏提出后，中央不斷強(qiáng)調(diào)慎重穩(wěn)進(jìn)、尊重自愿原則和西藏地方上層同意，因而并沒有立即大力實施?！稗k小學(xué)和訓(xùn)練藏族干部，也必須采取慎重穩(wěn)進(jìn)的方針，必須依據(jù)自愿原則并在取得上層同意的條件下才進(jìn)行……在西藏經(jīng)濟(jì)工作尚無基礎(chǔ)的情況下，由我們出資辦理的學(xué)校不宜辦的過多，以免供應(yīng)困難，形成被動。”③中共中央文獻(xiàn)研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻(xiàn)選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第90 頁。因而，當(dāng)時西藏的政治經(jīng)濟(jì)文化和宗教發(fā)展，仍主要依靠當(dāng)?shù)氐淖诮填I(lǐng)袖和人民自己來做。④中共中央文獻(xiàn)研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻(xiàn)選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第103 頁。中央也多次強(qiáng)調(diào)“幫忙，而不是代替”⑤中共中央文獻(xiàn)研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻(xiàn)選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第118 頁。。

其中一個非常重要的原因在于“西藏特殊性”。伴隨西藏解放與民族區(qū)域自治制度在西藏的確立，中央逐步形成了關(guān)于西藏特殊性的觀念和認(rèn)知體系。這一套觀念進(jìn)一步塑造了中央政府對待西藏工作的特殊方式、內(nèi)容和特征。1952 年，毛澤東指示:“中央決定嗣后關(guān)于我方和藏方發(fā)生的政治、軍事……的等交涉、商談和處理事件，均集中由中央解決，西藏工委凡與藏方發(fā)生交涉事件……均應(yīng)每事報告請示，方能辦理”; “必須認(rèn)識藏族問題的極端嚴(yán)重性，必須應(yīng)付恰當(dāng)，不能和處理尋常關(guān)系一例看待”⑥中共中央文獻(xiàn)研究室:《毛澤東西藏工作文選》，北京:中央文獻(xiàn)出版社，2001 年，第65 頁。。5 月19 日，則強(qiáng)調(diào)“再一次指出，你們和西藏相關(guān)的各項工作，每項均需事前報告中央”⑦中共中央文獻(xiàn)研究室:《毛澤東西藏工作文選》，北京:中央文獻(xiàn)出版社，2001 年，第83 頁。。正是這一特殊性，毛澤東親自過問在拉薩創(chuàng)辦小學(xué)一事，“最近在拉薩創(chuàng)辦小學(xué)一事沒有報告和請示，是不對的”⑧中共中央文獻(xiàn)研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻(xiàn)選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第72 頁。。然而，西藏特殊性觀念對西藏工委推進(jìn)教育援藏工作也帶來了一些限制。⑨中共中央文獻(xiàn)研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻(xiàn)選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第90 頁。由于西藏工作的特殊性，“有關(guān)西藏的各項改革事宜，中央不加強(qiáng)迫”?！?0中共中央文獻(xiàn)研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻(xiàn)選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第44 頁。

從而，基于民族平等、民族團(tuán)結(jié)，教育援藏必須推行;基于當(dāng)時政治情勢和西藏特殊性，教育援藏受到諸多限制而難以有實質(zhì)性推動。基于這一背景，培訓(xùn)民族干部成為這一時期教育援藏的核心任務(wù)與戰(zhàn)略選擇?！霸谝粋€時期中，除衛(wèi)生、貿(mào)易等工作外，其他地方工作很難進(jìn)行……因此你們緊縮機(jī)構(gòu)的方針是必要的。我們建議工委從地方工作機(jī)構(gòu)中抽調(diào)一切在目前工作很少或雖有工作而可以交給他人兼顧的干部，集中起來，進(jìn)行學(xué)習(xí)”○11。1951 年教育部第一次全國民族教育會議指出培養(yǎng)少數(shù)民族干部是當(dāng)時少數(shù)民族教育的首要任務(wù)同樣反映了當(dāng)時獨特的背景?！?2劉英杰:《中國教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年，第2045 頁。但由于這一政策處于試行階段，中央認(rèn)為暫時不確定五年計劃?！?3《中共中央對西藏工委培養(yǎng)民族干部五年計劃的指示》，中共中央文獻(xiàn)研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻(xiàn)選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻(xiàn)出版社，2005 年，第92 頁。

培養(yǎng)民族干部政策的推行為在西藏建立大學(xué)奠定了基礎(chǔ)，這一階段的干部培訓(xùn)學(xué)校此后陸續(xù)發(fā)展為高等教育機(jī)構(gòu)。1955 年中央決定將西藏軍區(qū)干部學(xué)校改為西藏地方干部學(xué)校，并予以擴(kuò)建。該校后歷經(jīng)西藏行政干部學(xué)校、西藏師范學(xué)校(1965年成立)、西藏師范學(xué)院(1975 年成立)到1985年正式成立西藏大學(xué)。西藏公學(xué)1958 年成立，是西藏民族學(xué)院(1965 年成立)的前身，西藏民族學(xué)院一度成為西藏干部的搖籃。拉薩師范高等?？茖W(xué)校前身為1964 年由拉薩市文教衛(wèi)生局主辦的“師訓(xùn)班”。干部學(xué)校不僅培養(yǎng)民族干部，同時也為發(fā)展西藏地方經(jīng)濟(jì)和文化培養(yǎng)人才?；谶@一考慮，毛澤東于1956 年就提出在“西藏也要設(shè)立大學(xué)?！雹僦泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻(xiàn)選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第152 頁。但總體來看，培養(yǎng)民族干部是整個這一階段的中心任務(wù)。

盡管這一時段教育援藏取得了諸多成績，但對教育援藏的地位并沒有形成系統(tǒng)化的認(rèn)識，而是被看做應(yīng)然的義務(wù)。教育援藏缺乏總體規(guī)劃;援助內(nèi)容較單一，主要集中在財政補(bǔ)貼、師資支援;援藏手段集中在干部培訓(xùn)、基礎(chǔ)教育和掃盲方面，多以口號和動員方式推動;援助力度也受到具體歷史條件的限制。直到1957 年，僅創(chuàng)辦了兩所中學(xué)和一所師范學(xué)院。1952 ～1958 年，文教衛(wèi)生事業(yè)費占財政支出的17.1%，低于行政管理費(37.63%)和基建支出 (32.75%)。而1959 ～1965 年僅占8.8%，歷 史 最 低， 1966 ～ 1979 年 上 升到12.02%。②靳薇:《西藏援助與發(fā)展》，拉薩:西藏人民出版社，2010 年，第212 頁。

二、教育對口支援西藏的提出和初具體系

2001 年《教育部關(guān)于實施“對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計劃”的通知》 (以下簡稱“通知”)，諸多學(xué)者以此為據(jù)，看作我國高等教育對口支援政策的正式出臺。③解群:《中國高校對口支援政策分析》，華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2012 年，第35 頁。然而，西藏高等教育對口支援可以追溯到20 世紀(jì)70 年代。步入80 年代后，中央開始了大幅度擴(kuò)展教育援藏的力度和深度。也即:教育對口支援政策的實施，西藏先于其他各省市。這一時期直到2000 年，教育援藏出現(xiàn)了兩個重要的發(fā)展:對口支援的引入為教育援藏提供了重要的制度創(chuàng)新路徑;科教興國戰(zhàn)略和智力援藏的實施使得教育援藏在觀念上和地位上有重大發(fā)展。

(一)對口支援的引入

既有制度和觀念往往為新制度的產(chǎn)生提供了相應(yīng)模板和借鑒。對口支援的引入為教育援藏擴(kuò)展提供了可操作化的平臺，并為其制度化提供了技術(shù)手段。對口支援萌芽于20 世紀(jì)50、60 年代城市支援農(nóng)村、沿海支持內(nèi)地兩個領(lǐng)域。1950 年代在城市與農(nóng)村之間出現(xiàn)了比較廣泛的“四級掛鉤”“八行對口”等模式，1960 年首次提出“廠廠包社對口支援”④《廠廠包社對口支援——論工業(yè)支援農(nóng)業(yè)技術(shù)改造的新形勢》，《山西日報》1960 年3 月20 日。。在1950 年代中后期，上海、天津等東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)開啟了對陜西、新疆、內(nèi)蒙古等西部落后地區(qū)和邊疆省區(qū)的援助。⑤鐘開斌:《對口支援:起源及其演化》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2013 年第4 期。這一制度創(chuàng)新得到中央高度重視， “對于廠社對口協(xié)作這一新生事物，如何看到它的主流，扶植它健康地發(fā)展、壯大，是我們的一項政治任務(wù)?！雹蕖豆まr(nóng)協(xié)作加速農(nóng)業(yè)技術(shù)改造》，《人民日報》1960 年3 月23 日。

為解決西藏教育發(fā)展中師資缺乏、資金短缺等問題，對口支援得到中央的高度肯定被順理成章引入。1974 年4 月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于內(nèi)地支援西藏大、中、專師資問題意見的報告》，實行定區(qū)定校包干支援，⑦中共中央文獻(xiàn)研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻(xiàn)選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第292 頁。實際就是對口支援的初步嘗試。同時提出，援助西藏八所中學(xué)和一所師范學(xué)校的師資，由國家機(jī)關(guān)和上海、江蘇、湖南、河南、遼寧、四川等六省市采取與衛(wèi)生部門支援西藏醫(yī)療隊同樣的方式包干支援。⑧中共中央文獻(xiàn)研究室、中國西藏自治區(qū)委員會:《西藏工作文獻(xiàn)選編(1949 -2005)》，北京:中央文獻(xiàn)出版社2005 年版，第292 頁。1976 年4 月，國務(wù)院調(diào)整部署，改由山東、湖北兩省在1976 年、1978 年分兩批派出援藏教師，每期每批45 名，替代先前由國家機(jī)關(guān)各部委輪換派出的任務(wù)。⑨劉英杰:《中國教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年。

特定制度建立后，其各種轉(zhuǎn)置成本和退出成本高昂，由此出現(xiàn)自我強(qiáng)化機(jī)制，使制度變遷往往陷入既定軌道而難以變更。①吳敬璉:《路徑依賴與中國改革 對諾思教授演講的評論》，《改革》1995 年第3 期。隨著中央提出全國支援西藏的方針后，80 年代后教育對口支援不斷得到肯定和強(qiáng)化。主要體現(xiàn)為以下方面:其一，確定對口支援的省市和高校。1981 年確定由天津、吉林兩省支援西藏師范學(xué)院，由四川、陜西兩省支援西藏農(nóng)牧學(xué)院，由上海、浙江兩省支援西藏民族學(xué)院。②劉英杰:《中國教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年。其二，援藏教師選派制度化。1974 年至1980年，除先后選派了1080 名中學(xué)以上的定期援藏教師外，截止1982 年底，教育部已經(jīng)定期向西藏派遣了四批援藏教師。其三，開辦民族班。主要為西藏培養(yǎng)師資和其他部門所需要的中、高級知識分子和專門人才;③王剛:《西藏和平解放至改革開放前黨的援藏工作研究》，吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013 年，第22 頁。其四，機(jī)構(gòu)調(diào)整。先前教育援藏主要由國務(wù)院教科組負(fù)責(zé)，1981 年10 月，教育部和國家人事局指出今后教師援藏工作改由教育部負(fù)責(zé)辦理，國家人事局協(xié)助。

(二)科教興國與智力援藏

科教興國戰(zhàn)略本是文化大革命后為快速實現(xiàn)四個現(xiàn)代化、趕上世界先進(jìn)國家而提出的。這一戰(zhàn)略提出后被引入教育援藏過程，自然而然，產(chǎn)生了重大影響。1980 年中央指出，我們大力幫助少數(shù)民族，最有援建的辦法，就是要辦好教育，從大力培育人才做起。④劉英杰:《中國教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年，第2046 頁。這一洞見大大提升了教育援藏的地位。1981 年教育部和國家民委第三次全國民族教育工作會議進(jìn)一步深化為民族教育是關(guān)系到全局的大問題。⑤劉英杰:《中國教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年，第2047 頁。1987 年9 月國務(wù)院第二次援藏工作會議，專題研究西藏的智力開發(fā)問題。1988 年進(jìn)一步將智力援藏上升到各部門、內(nèi)地有關(guān)省市、單位及學(xué)校光榮的政治任務(wù)的高度。⑥國家教委、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家民委、國務(wù)院西藏經(jīng)濟(jì)工作咨詢小組關(guān)于印發(fā)《關(guān)于改革和發(fā)展西藏教育若干問題的意見》的通知，1988 年4 月26 日。

不僅教育援藏的地位得到提升，科教興國的基本內(nèi)涵即教育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系也被復(fù)制，中央開始更宏觀地思考教育與西藏地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)自力更生、民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各方參與。1981 年第三次全國民族教育工作會議報告在提出發(fā)展民族教育“要從各民族地區(qū)的實際情況出發(fā)”的同時，特別強(qiáng)調(diào)民族教育需要將國家支援與民族地區(qū)自力更生相結(jié)合。從而，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民族教育發(fā)展、地方經(jīng)濟(jì)自主能力提升和國家支援，開始“實行兩條腿走路⑦解群:《中國高校對口支援政策分析》，華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2012 年，第46 頁?！钡奶剿?。這是教育援藏理念的重大創(chuàng)新。

科教興國與智力援藏觀念的引入使得教育對口支援的重心有所轉(zhuǎn)移，區(qū)別于1950 年代以培養(yǎng)政治干部為主，⑧劉英杰:《中國教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年，第2077 頁。這一時期開始突出專業(yè)技術(shù)人才和管理人才的培養(yǎng)。20 世紀(jì)80 年代，國家迅速整合資源，在西藏建立多所高等教育學(xué)校。為幫扶西藏高等教育的建立，國家嘗試推動“多省對口支援一所高校”和“多校對口支援一所高?！毕嘟Y(jié)合的模式。1987 年11 月，國家教委、國務(wù)院西藏經(jīng)濟(jì)工作咨詢小組轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于內(nèi)地對口支援西藏教育實施計劃》的通知，采取對口支援模式，積極為西藏各類學(xué)校培養(yǎng)、培訓(xùn)師資、管理人員以及西藏建設(shè)急需的各類專業(yè)技術(shù)人才，確定“由浙江、上海、遼寧、山東、湖北五省分別對口支援拉薩、山南、日喀則和昌都四所師范學(xué)?！?由西北師范大學(xué)、南京師范大學(xué)、北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院和北京旅游學(xué)院對口支援西藏大學(xué);由西北農(nóng)業(yè)大學(xué)、南京林業(yè)大學(xué)、武漢水電學(xué)院和甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)對口支援西藏農(nóng)牧學(xué)院;由陜西師范大學(xué)、西安醫(yī)科大學(xué)、西安體育學(xué)院和陜西財經(jīng)學(xué)院對口支援西藏民族學(xué)院。

這一時期，教育援藏形式有了新的發(fā)展，如制度化的教師援藏;定期選派骨干教師講課;接受受援學(xué)校教師進(jìn)修;代培本科生和研究生，為受援院校培養(yǎng)師資和管理人員;幫助受援高校建設(shè)實驗室，培訓(xùn)實驗人員;聯(lián)合辦系或?qū)I(yè)，共同協(xié)作搞科研。諸多嘗試，成效顯著。但多樣化的嘗試也帶來政策頻繁變動等問題。宏觀政策因沒有及時提供配套政策而難以實施，如共同搞科研因支援方和受援方學(xué)術(shù)能力差距太大，以至支援方教師并不愿意與受援方合作;代培本科生政策相當(dāng)長一段時期沒有單獨招生的名額而無法連續(xù)實施。相對于第一時期的教育援藏采取幫扶為主，這一時期更強(qiáng)調(diào)包辦。盡管如此，大膽的政策嘗試一方面使得教育援藏體系得到廣泛擴(kuò)展;另一方面諸多有益做法得到肯定和提煉，并在新的階段繼續(xù)完善。

三、教育對口支援西藏的體系擴(kuò)展和制度沉淀

筆者認(rèn)為，學(xué)界以2001 年“通知”的發(fā)布作為高等教育對口支援的起點的一個非常重要的因素是西部大開發(fā)的實施導(dǎo)致教育對口支援體系深度擴(kuò)展。解群以此為基礎(chǔ)并以2006 年、2010 年為界劃分了教育對口支援的三個階段:啟動階段(2001-2005)，凸顯以政治任務(wù)形式強(qiáng)制東部高校支援西部高校;持續(xù)發(fā)動階段(2006 -2009)，主要以促進(jìn)受援高校自身發(fā)展為目標(biāo);深入推動階段(2010 -至今)，探索受援高校服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展能力。①解群:《中國高校對口支援政策分析》，華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2012 年，第35 頁。但西藏教育對口支援并不適用于這一階段劃分。2001 年后，西藏高校對口支援特征更大程度上體現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)教育自主能力建設(shè)，逐步完善配套政策。教育對口支援在上一階段的諸多有益政策實踐，在這一階段逐步得到“制度沉淀”，并推動教育對口支援的制度化和體系化。盡管上一階段即提出西藏高校自身發(fā)展與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動，但總體進(jìn)展緩慢。

實施西部大開發(fā)后，教育援藏既被看做是推動西藏經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的途徑，也被看做是實現(xiàn)教育公平的重大舉措。西部大開發(fā)是國家重大戰(zhàn)略舉措，但最緊要的問題是缺人才，教育對口支援自然被高度強(qiáng)調(diào)?！爸贫▎釉撚媱澰蛱貏e簡單，就是配合國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略。教育部制定了許多配套政策，這是其中之一?！雹诮馊?《中國高校對口支援政策分析》，華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2012 年，第46 頁。此后，中央陸續(xù)出臺教育援藏的專項政策，結(jié)合對口支援的一般政策，不斷擴(kuò)展這一體系并使其落實，主要體現(xiàn)在教育援藏的級別、范圍、配套政策、經(jīng)費支持和管理體制等方面。

在級別方面，一方面提升了對口支援單位的行政級別;另一方面加大了對口支援的力度。2001年教育部“通知”指定西藏大學(xué)由西南交通大學(xué)對口支援，做出部屬高校對口支援西藏高校的嘗試;2002 年明確提出“組織內(nèi)地部屬高校對口支援西藏高?！雹劢逃哭k公廳《關(guān)于做好全國教育支援西藏工作會議籌備工作的意見》(教民廳〔2002〕6 號)。。2009 年劉延?xùn)|提出更高要求，“把西藏大學(xué)建設(shè)成為特色突出、西部先進(jìn)、國際知名的綜合性大學(xué)”④馬興宇，趙達(dá):《西藏大學(xué)發(fā)展紀(jì)實 為雪域高原插上騰飛的翅膀》，《臺州教育》2011 年7 月21 日。。無論是對支援方還是對受援方，級別都逐步提高。在援助力度方面，2004年提出重點建設(shè)西藏大學(xué)的同時，由內(nèi)地多所高等學(xué)校和科研院所對口支援西藏的一所大學(xué)，并首批確定由西南交通大學(xué)等23 所內(nèi)地高校和中國林業(yè)科學(xué)研究院對口支援西藏大學(xué)等3 所西藏自治區(qū)高等學(xué)校。⑤國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于進(jìn)一步做好教育援藏工作意見的通知》(國辦發(fā)〔2004〕6 號)。為建設(shè)西藏大學(xué)新校區(qū)，國家一次性投入資金5.35 億元資金，由政府統(tǒng)籌安排建設(shè)用地。

援助范圍方面，隨著“內(nèi)地高校對口支援西藏高校項目”的陸續(xù)實施，多達(dá)35 所內(nèi)地高校開始了對口支援西藏大學(xué)等6 所本、專科學(xué)校及校內(nèi)二級院系。⑥岑章志:《高校對口支援與協(xié)調(diào)發(fā)展》，北京:高等教育出版社，2010 年，第9 頁。職業(yè)技術(shù)教育也納入援助范圍，從而實現(xiàn)了高等教育援藏的全覆蓋。同時，擴(kuò)大西藏高校在內(nèi)地的招生計劃數(shù)。2000 年后，西藏大學(xué)生在校生數(shù)量快速增長，2003 年突破1 萬人，2005年達(dá)到18979 人。⑦西藏自治區(qū)統(tǒng)計局:《西藏社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》，北京:中國統(tǒng)計出版社，1989 年，第542 ～543 頁。在不斷拓寬領(lǐng)域后，教育援藏已經(jīng)在師資培訓(xùn)、聯(lián)合辦學(xué)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等方面開展了多渠道、多層次的支援、合作與交流。

配套措施建設(shè)是重點。除提供援藏教師的相關(guān)待遇外，在人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、科研合作等方面都陸續(xù)出臺配套政策。為提升西藏干部與專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)層次，2004 年教育部和人事部在中國人民大學(xué)等8 所內(nèi)地高等學(xué)校建立西藏干部教育培訓(xùn)基地;加強(qiáng)西藏專門人才和后備干部的培養(yǎng);在特定專業(yè)領(lǐng)域?qū)⒄猩媱澕{入國家定向就業(yè)招生計劃。⑧國務(wù)院《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于進(jìn)一步做好教育援藏工作意見的通知》(國辦發(fā)〔2004〕6 號)。在學(xué)科建設(shè)和科研合作方面，強(qiáng)調(diào)重點幫助受援學(xué)校制訂整體發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)院(系)的學(xué)科和教師隊伍建設(shè)，援建實驗室，建立資源庫，提升受援高校的科研和管理水平。與此同時，明確教育對口支援的目標(biāo)和責(zé)任，①教育部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)教育對口支援西藏工作的意見》(教民〔2006〕8 號)。設(shè)置國家社會科學(xué)基金西部項目。

在對口支援模式方面，經(jīng)歷了“多對一”到“團(tuán)隊式”支援的轉(zhuǎn)變。 “內(nèi)地高校對口支援西藏高校項目”是典型的多對一的支援模式。盡管多對一的支援模式增強(qiáng)了援助力量，但比較零散，援助各方缺乏協(xié)調(diào)和溝通，整合性不夠。2010 年，教育部將新疆成功實施的團(tuán)隊式支援模式引入西藏，以多所高校對口支援一所高校，充分發(fā)揮不同高校自己的專業(yè)和學(xué)科優(yōu)勢，并首批組建了以北京大學(xué)為組長單位的7 所高校對口支援西藏大學(xué)的援助團(tuán)隊。2011 年又安排20 所高校組團(tuán)對口西藏民族學(xué)院、西藏職業(yè)技術(shù)學(xué)院等5 所本?？聘咝！谥г钊肼鋵嵉骄唧w的院系。②岑章志:《高校對口支援與協(xié)調(diào)發(fā)展》，北京:高等教育出版社，2010 年，第94 ～95 頁。區(qū)別于“多對一”的支援模式，團(tuán)隊式支援模式更加強(qiáng)調(diào)整合不同高校各自學(xué)科和專業(yè)優(yōu)勢，力圖實現(xiàn)各援助方優(yōu)勢學(xué)科資源的整合。

經(jīng)費方面，多方面籌措配套資金。教育部2001 年“通知”在資金方面的基本安排是:首先，援助高校方面，對口支援高校需自主積極籌措資金;同時，采取合作項目方式多渠道籌集資金。盡管如此，援助高校資金方面困難很大。為確保對口支援計劃的順利實施，2002 年提出本地政府援藏總體規(guī)劃需納入教育援藏項目，以統(tǒng)籌安排經(jīng)費。③教育部辦公廳《關(guān)于做好全國教育支援西藏工作會議籌備工作的意見》(教民廳〔2002〕6 號)。2010 年則補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)成立“對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校工作協(xié)調(diào)小組”，倡導(dǎo)結(jié)合相關(guān)項目申請對口支援專項經(jīng)費。其次，在受援高校方面，設(shè)立了西部重點建設(shè)高校專項資金，以滿足受援高校的基建支出、外派教師進(jìn)修以及攻讀學(xué)位等費用。以西藏大學(xué)為例，2001 年后，學(xué)校緊緊抓住西部大開發(fā)、西部一省一校、區(qū)部共建、對口支援、西藏大學(xué)改擴(kuò)建工程等項目，爭取專項建設(shè)經(jīng)費6.65億元。④《西藏大學(xué)發(fā)展紀(jì)實 為雪域高原插上騰飛翅膀》，《光明日報》2011 年07 月19 日。相比而言，援助高校資金主要自籌，而受援高校資金相對充裕。

管理體制方面，逐步確立了完善的組織機(jī)構(gòu)。2006 年之前，教育援藏工作主要由教育部直接統(tǒng)籌，并負(fù)責(zé)與相關(guān)對口支援單位聯(lián)系，教育援藏各項計劃、協(xié)議和總結(jié)都直接報送教育部。同時，教育部要求各直屬援助高校盡責(zé)任和義務(wù)，要求受援單位把握機(jī)遇。2006 年，教育部啟動了教育對口支援的整合工作。在新一輪對口支援工作開啟之前，提出理順教育部內(nèi)部組織機(jī)制，改由高教司牽頭負(fù)責(zé)對口支援工作。⑤吳啟迪副部長在“對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校工作經(jīng)驗交流會”上的講話(2006 年6 月20 日)。2010 年進(jìn)一步提出健全組織機(jī)構(gòu)，成立“教育部對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校工作協(xié)調(diào)小組”，以應(yīng)對教育對口支援工作面臨的涉及面廣、時間長和跨度大等問題，加強(qiáng)教育對口支援工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理。協(xié)調(diào)小組辦公室設(shè)在高等教育司，主要負(fù)責(zé)對口支援政策研究、日常管理和協(xié)調(diào)各司局工作事宜。⑥《教育部關(guān)于成立教育部對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校工作協(xié)調(diào)小組的通知》(教人廳〔2009〕4 號)。

區(qū)別上一階段教育援藏政策存在明顯的碎片化特征，這一階段諸多有效政策得到高度肯定并逐步“沉淀”為制度化的措施，如團(tuán)隊式支援、年會制度、“七+一”研究生培養(yǎng)模式、“1 +2 +1”本科生培養(yǎng)模式和教師培訓(xùn)制度等。正是這些有效制度的“沉淀”和融合，形塑了當(dāng)前高度教育援藏的基本體系。新時期，教育援藏的重心已經(jīng)從干部培訓(xùn)、專業(yè)技術(shù)和管理人才培養(yǎng)轉(zhuǎn)移到學(xué)科建設(shè)上來，力圖以學(xué)科建設(shè)為突破，實現(xiàn)教育援藏與西藏地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的互動。為解決西藏現(xiàn)代化過程中工科人才缺乏的問題，2001 年中央特地安排西藏大學(xué)由西南交通大學(xué)對口支援，核心目的就在于幫助西藏大學(xué)建立工學(xué)院。當(dāng)前，西藏大學(xué)正籌建工業(yè)信息技術(shù)學(xué)院，也有相似的目的。

四、制度建構(gòu)邏輯及其啟示

回顧教育對口援藏體系的建立和制度化過程，教育援藏實際上奠基于中國共產(chǎn)黨歷史上處理民族關(guān)系所形成的民族平等、民族團(tuán)結(jié)等政治認(rèn)知和價值觀念體系，但這些價值觀念并未提供一套完整的關(guān)于教育援藏的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和組織機(jī)制理論?！拔鞑靥厥庑浴钡奶岢霰疽庠谟趶?qiáng)化教育援藏的正當(dāng)性，但在教育援藏的初期這一觀念一定程度上限制了其實施力度。盡管如此，教育援藏作為長期的政策實踐逐步得到制度化。伴隨對口支援的引入為教育援藏提供了可供操作化的技術(shù)手段，科教興國戰(zhàn)略、智力援藏和西部大開發(fā)戰(zhàn)略的提出則大大提升了其地位和擴(kuò)展了援助范圍，從而推動了教育援藏在體系上的擴(kuò)展和有效制度實踐的“沉淀”過程，并形塑了當(dāng)前的高等教育援藏制度。與其說高等教育援藏體系的形成是國家制度設(shè)計的結(jié)果，不如說是漸進(jìn)政策實踐、多樣化制度借鑒和有效制度沉淀的融合過程。在這個過程中，教育援藏的正當(dāng)性始終占據(jù)著基礎(chǔ)性的地位，中央政府是核心推動者，教育援藏不僅是責(zé)任也是義務(wù);同時，制度的適應(yīng)性邏輯發(fā)揮著選擇性功能，教育援藏政策措施并非來自于西藏地方的創(chuàng)設(shè)和經(jīng)驗，而是不斷嘗試借鑒內(nèi)地成功的政策實踐經(jīng)驗，那些適應(yīng)西藏特殊性的政策實踐不斷得到沉淀。這也是中國公共政策的重要經(jīng)驗。隨著新時期扶貧開發(fā)和邊疆治理的引入，教育援藏體系繼續(xù)在實踐中進(jìn)行擴(kuò)展。

盡管如此，多樣化制度借鑒所伴隨的是一方面不同制度實踐來自內(nèi)地而非源自于西藏地方經(jīng)驗;另一方面是沒有能夠首先從高校自身發(fā)展邏輯出發(fā)。同時，過度的制度價值依賴與制度內(nèi)在理性化存在一定程度的沖突。從而，在高等教育援藏制度的演進(jìn)過程中，我們看到:頻發(fā)單列政策的出臺導(dǎo)致缺乏穩(wěn)定的政策預(yù)期;長期以來，許多對口支援高校簽署的協(xié)議被視為支援高校被動地完成教育部的“政治任務(wù)”而開具的“清單”①解群:《中國高校對口支援政策分析》，華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2012 年，第99 頁。;受援高校自主性和自主能力缺乏;一方面支援高校資金短缺另一方面受援高校資金使用不完;福利性質(zhì)的援助難以轉(zhuǎn)向雙贏和多贏的援助模式;高校自身發(fā)展規(guī)律沒有得到高度尊重，人才是關(guān)鍵來自科教興國戰(zhàn)略而非教育援藏，學(xué)科建設(shè)為重心也是對多次嘗試的反思;對口支援高校的參與是政策執(zhí)行而非教育領(lǐng)域的合作，是強(qiáng)調(diào)“講風(fēng)格、多做貢獻(xiàn)、無私奉獻(xiàn)”，從而教育援藏呈現(xiàn)出一種明顯的單贏格局的內(nèi)向型或被動型的模式。

因此，未來教育援藏，更應(yīng)注重結(jié)合國家戰(zhàn)略與西藏地方區(qū)情進(jìn)行制度的理性設(shè)計，將對口支援與高校自身發(fā)展邏輯結(jié)合起來，兩者并重。當(dāng)前，諸多對口支援教育政策已經(jīng)得到不同層面的實踐，其內(nèi)在規(guī)律、存在利弊已經(jīng)得到相當(dāng)?shù)某尸F(xiàn)，當(dāng)務(wù)之急并非做細(xì)節(jié)性的微調(diào)，而是從宏觀角度通盤考慮，尤其是從現(xiàn)代大學(xué)教育的角度進(jìn)行思考。其次，尊重教育發(fā)展和高校發(fā)展的內(nèi)在邏輯，將受援方高校學(xué)科發(fā)展和受援地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、社區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，將支援方學(xué)科發(fā)展和人才培養(yǎng)與受援地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展結(jié)合起來，這是高校服務(wù)地方和高校生命力的源泉。讓教師參與西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，讓學(xué)生參與西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，扎根西藏。再次，提升受援高校自主辦學(xué)能力，需要一系列政府配套政策的出臺，這些政策不僅需要有利于大學(xué)獨立性的培養(yǎng)，需要有利于大學(xué)與西藏地方政府的合作，還需要有利于大學(xué)參與西藏地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。