吳有紅

新型城鎮(zhèn)化要求在穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)化率的同時(shí)全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，提升城市可持續(xù)發(fā)展水平，從而需要各級政府加大公共投資力度。然而，相對于巨大的城鎮(zhèn)化融資需求，公共投資建設(shè)資金來源仍然面臨嚴(yán)重短缺。在地方政府直接舉債的“前門”尚未敞開的條件下，通過政府融資平臺對外舉債不得已成為地方政府融資的普遍做法。綜合看，政府融資平臺在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了巨大作用。盡管政府融資平臺在發(fā)展中出現(xiàn)一些問題，但也要看到，當(dāng)前我國城市建設(shè)融資渠道狹窄，與巨大的城鎮(zhèn)化融資需求之間存在突出矛盾，今后一個(gè)時(shí)期，公共工程建設(shè)領(lǐng)域仍需政府融資平臺繼續(xù)發(fā)揮重要作用，對融資平臺的科學(xué)態(tài)度應(yīng)是規(guī)范中發(fā)展，發(fā)展中規(guī)范。

縱觀世界各國，盡管從形式和名稱上看，沒有政府融資平臺，但很多國家特設(shè)的政府機(jī)構(gòu)（包括一些公營企業(yè)）實(shí)際上承擔(dān)了政府融資平臺的職能，與我國地方政府融資平臺的作用類似，總結(jié)這些國家的經(jīng)驗(yàn)，對當(dāng)前我國地方政府融資平臺的規(guī)范發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)防范具有重要意義。

設(shè)立政府特設(shè)機(jī)構(gòu)代替政府履行公共工程投資建設(shè)的特定職能，是各國較為普遍的做法

公共工程建設(shè)領(lǐng)域普遍存在一定程度的市場失靈，彌補(bǔ)市場失靈或由政府直接投資建設(shè)，或由特設(shè)機(jī)構(gòu)代替政府履行相關(guān)職能。從世界范圍看，由中央或地方政府成立特殊目的機(jī)構(gòu)代替政府行使公共工程投資建設(shè)的職能，是一種比較普遍的做法，如美國田納西河流域管理局、日本公團(tuán)和南非國家道路公司等。這些特設(shè)機(jī)構(gòu)的共同特點(diǎn)是，代表政府投資建設(shè)公共工程，雖有經(jīng)營性收入但并非以盈利為主要目的。與由政府直接投資建設(shè)公共工程相比，特設(shè)機(jī)構(gòu)搭建了政府與金融市場之間的橋梁，較好地解決了非經(jīng)營性公共工程的市場化運(yùn)作問題。例如，田納西河流域管理局的主要職責(zé)之一是向田納西河流域內(nèi)的企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)、居民等提供廉價(jià)、穩(wěn)定的電力。聯(lián)邦政府還設(shè)置包括電力零售價(jià)格、消費(fèi)者滿意度調(diào)查指數(shù)等指標(biāo)，來考核其職責(zé)履行情況。自成立至今，田納西河流域管理局既享有政府資源又兼具私人企業(yè)靈活性和主動性，經(jīng)營成績斐然。

既然融資平臺因特殊目的而設(shè)立，當(dāng)與特殊目的相關(guān)的環(huán)境發(fā)生變化或特殊目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)時(shí)，政府便需要對融資平臺的職能定位進(jìn)行調(diào)整甚至將其撤銷。例如，在二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和高速增長時(shí)期，民營企業(yè)實(shí)力較弱，僅依靠民間資本不足以支撐高速公路、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)需求，日本公團(tuán)應(yīng)運(yùn)而生。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平、城鎮(zhèn)化完成后，公團(tuán)也就基本完成了其歷史使命，公團(tuán)運(yùn)作中長期隱藏的問題和弊端也日益顯現(xiàn)。從20世紀(jì)90年代起，日本政府對包括公團(tuán)在內(nèi)的各類特殊法人進(jìn)行撤銷、私有化、轉(zhuǎn)制、整合等改革。

通過立法程序，明確規(guī)定特設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、宗旨、經(jīng)營邊界、公司治理、信息披露、監(jiān)督機(jī)制等重要事項(xiàng)

發(fā)達(dá)國家普遍通過制定專門的法律法規(guī)，對特設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、經(jīng)營范圍等重要事項(xiàng)加以明確規(guī)定，相關(guān)事項(xiàng)的調(diào)整也需履行法定程序。如美國國會通過的《田納西河流域管理局法》，從法律層面明確規(guī)定了田納西河流域管理局作為聯(lián)邦特設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、責(zé)權(quán)利及運(yùn)作機(jī)制。1999年起聯(lián)邦政府停止對田納西河流域管理局非電力項(xiàng)目的預(yù)算撥款、2003年調(diào)整董事會構(gòu)成等事項(xiàng)，也是先由國會通過相關(guān)法案后再施行。又如，澳大利亞昆士蘭州議會1988年通過的昆士蘭州國庫公司法，對該國庫公司的法律地位、目標(biāo)、職責(zé)、權(quán)利、公司治理、組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)運(yùn)作、監(jiān)管等相關(guān)事項(xiàng)，做出了明確的規(guī)定。

盡管我國省市縣級政府均有履行政府投融資職責(zé)的融資平臺，但迄今為止，對數(shù)目眾多、債務(wù)余額龐大、投資建設(shè)任務(wù)繁重的融資平臺的職責(zé)、投資邊界、融資來源、決策機(jī)制、考核機(jī)制、問責(zé)機(jī)制等重要事項(xiàng)，并無明確、系統(tǒng)的法律規(guī)定。建議借鑒有關(guān)國家為政府特設(shè)機(jī)構(gòu)專門立法的經(jīng)驗(yàn)和做法，由地方政府通過制定地方性法規(guī)，對政府融資平臺的上述重要事項(xiàng)做出明確規(guī)定。

建立強(qiáng)制性信息披露制度，提高信息透明度

美國田納西河流域管理局、澳大利亞地方國庫公司和南非國家道路公司等特設(shè)機(jī)構(gòu)，均被要求披露詳盡的經(jīng)營和財(cái)務(wù)信息。如田納西河流域管理局須按照《政府績效和結(jié)果法》的要求，定期向國會和總統(tǒng)提交經(jīng)營和財(cái)務(wù)方面的報(bào)告，并在官方網(wǎng)站公開披露上述報(bào)告，供社會公眾下載和閱讀。強(qiáng)制性信息披露制度提高了特設(shè)機(jī)構(gòu)的信息透明度，有助于防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提升運(yùn)營效率、保護(hù)債權(quán)人利益，方便對其有效監(jiān)管。

當(dāng)前，我國地方政府融資平臺的運(yùn)作幾乎是個(gè)“黑箱”，除部分平臺公司在債券募集說明書中披露有限信息外，公眾幾乎無法了解平臺公司的經(jīng)營和財(cái)務(wù)狀況。在信息嚴(yán)重不對稱的情況下，公眾甚至監(jiān)管部門對部分融資平臺資產(chǎn)質(zhì)量良莠不齊、資產(chǎn)價(jià)值高估、債權(quán)保全措施薄弱、融資擔(dān)保不規(guī)范等問題并不十分清楚，潛藏了很大風(fēng)險(xiǎn)。信息的不透明還容易帶來融資平臺的經(jīng)營低效、關(guān)聯(lián)方利益輸送、政府官員尋租腐敗等諸多問題。建議借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和做法，參考我國上市公司信息披露制度，建立并逐步完善政府融資平臺的強(qiáng)制性信息披露制度，明確融資平臺應(yīng)當(dāng)披露和報(bào)告的信息范圍，形成對違規(guī)信息披露的懲罰機(jī)制。

明確特設(shè)機(jī)構(gòu)與政府的責(zé)權(quán)利關(guān)系，健全法人治理機(jī)制

從美國、澳大利亞、南非等國家特設(shè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制看，特設(shè)機(jī)構(gòu)雖由政府設(shè)立，但仍保持獨(dú)立的法人實(shí)體，與政府之間的責(zé)權(quán)利也比較明確，具體體現(xiàn)為以下兩方面：一是普遍以專門法律為基礎(chǔ)，明確特設(shè)機(jī)構(gòu)與政府之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。在法律層面對融資平臺和政府的責(zé)權(quán)利作出明確規(guī)定，既有利于防止融資平臺出于盈利目的而隨意調(diào)整經(jīng)營范圍，也可約束政府對融資平臺的不當(dāng)干預(yù)。如田納西河流域管理局與美國國會、其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)等各方的責(zé)權(quán)利關(guān)系就很明確地體現(xiàn)在《田納西河流域管理局法》中。日本公團(tuán)、澳大利亞地方國庫公司和南非國家道路公司與政府的責(zé)權(quán)利關(guān)系也分別體現(xiàn)在特定法律中。二是確保特設(shè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人地位。董事會在公司治理和經(jīng)營管理中居于核心地位，且運(yùn)作較規(guī)范。政府或政府主管部門與董事會之間有較清晰、合理的邊界，政府通常擁有董事會成員任命、績效考核等權(quán)利，而投融資決策、經(jīng)理層人事任命等其他重要事項(xiàng)則由董事會負(fù)責(zé)，政府不能干預(yù)。

我國地方政府融資平臺與政府之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系不清晰、平臺公司法人治理結(jié)構(gòu)不健全等問題非常普遍，亟須依法約束政府行為，確保融資平臺的獨(dú)立法人地位，并在此基礎(chǔ)上健全以董事會為中心的法人治理結(jié)構(gòu)。