□王 鳴（河南省財政廳投資評審中心）

1 BT項目投資存在的問題

BT(Build Transfer)即建設(shè)、轉(zhuǎn)讓模式，它是指項目業(yè)主（政府）與投資人簽訂特許權(quán)協(xié)議，在協(xié)議規(guī)定時間內(nèi)由投資人安排融資與建設(shè)，并承擔(dān)項目建設(shè)風(fēng)險，項目竣工驗收合格后由業(yè)主進行回購的一種投融資建設(shè)模式。BT項目的投資是指項目業(yè)主支付給投資人的全部費用,除了建設(shè)項目正常的工程建設(shè)投資外，還包括BT項目特有的融資資金成本。BT項目投資較大，社會關(guān)注度高，項目投資及控制已成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點。

1.1 融資建設(shè)成本相對較高，容易助長盲目投資勢頭

目前的BT項目運作中，工程建設(shè)投資一般不會像其他項目一樣大幅讓利，且政府還要支付投資人的融資費用、投資回報收益等，因此，BT項目融資建設(shè)成本較高。在BT模式下，借雞生蛋，雖暫時緩解了政府短期內(nèi)的財政壓力，但若計劃不周盲目上馬BT項目，會形成項目回購集中，政府負(fù)債過重的情況。

1.2 政府通過BT項目授權(quán)方式確定投資主體不利于投資控制

政府直接授權(quán)，缺少對承包商的財務(wù)狀況、銀行資信等級、銀行授信額度等必要的資格審查，往往會有很大的盲目性和片面性，不利于選擇價格合理、信譽高的承包商，且缺乏公開、公平的競爭環(huán)境下，容易滋生腐敗。

1.3 “開口”合同容易導(dǎo)致投資規(guī)模無法有效控制

一般建設(shè)項目，多采用固定總價合同或固定單價合同，投資較易控制。但在BT模式下，合同結(jié)算價款為暫定價的較為普遍，實際采用的工程價款結(jié)算方式基本都是按現(xiàn)行定額據(jù)實結(jié)算，且優(yōu)惠讓利很少甚至沒有。結(jié)果是合同價款不受控制，投資可能會被無限放大，項目業(yè)主要承擔(dān)更多的投資風(fēng)險。

1.4 施工管理容易缺位

BT模式下，項目業(yè)主與投資人簽訂BT合同，投資人再與施工總承包人簽訂施工合同，項目組織實施由總承包人負(fù)責(zé)，業(yè)主與總承包人一般不發(fā)生直接聯(lián)系。弊端是項目業(yè)主對工程質(zhì)量、投資控制不好干預(yù)或無權(quán)干涉，容易引起過多的設(shè)計變更、隨意的現(xiàn)場簽證，造成投資增加。

1.5 缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)支撐

目前的BT模式可謂“無法可依”，從投資人的選定，到投資方權(quán)利和義務(wù)以及項目特定期間內(nèi)的權(quán)屬，從招標(biāo)、融資，到項目建設(shè)、移交、回購等，都沒有專門的法律法規(guī)予以明確和規(guī)范，以至于操作中，不同地方、不同項目、不同投資人都有自己的合同文本和操作方式。在缺乏相關(guān)的法律環(huán)境和約束的情況下，如果業(yè)主管理水平不高，會增加項目建設(shè)成本，加大BT項目的投資。

2 BT項目投資控制的對策

BT項目使用的是納稅人的錢，本質(zhì)屬政府投資公益類項目，因此，管理上應(yīng)按照政府投資項目的范疇進行管理，把全過程投資控制作為BT項目管理的著力點。

2.1 決策階段投資控制

盡可能準(zhǔn)確地測算項目的全過程費用，做好項目經(jīng)濟評價。BT決策前，需了解項目需要的資金規(guī)模，估算投入，合理確定BT模式下的項目總投資。特別是要盡量準(zhǔn)確計算融資成本及回購費用，結(jié)合政府財力量力而行，綜合考慮，科學(xué)決策BT項目。

2.2 設(shè)計階段投資控制

該階段是投資控制的關(guān)鍵，應(yīng)篩選技術(shù)先進，經(jīng)濟合理的設(shè)計方案。同一個工程，可以有不同的設(shè)計方案，對應(yīng)不同的造價。要利用價值分析法進行設(shè)計方案優(yōu)化，即在滿足功能的前提下盡可能降低成本。在運用價值工程進行擇優(yōu)設(shè)計方案時，也要采取限額設(shè)計。設(shè)計人員與造價管理人員必須密切配合，做好多方案比較，在控制和降低造價上下功夫，對項目投資進行主動控制。此外，還要提高施工圖設(shè)計質(zhì)量，為項目招標(biāo)編制工程量清單和招標(biāo)控制價創(chuàng)造條件。該階段還要合理確定項目概算，約束BT項目投資人的施工管理，避免工程造價無限放大、投資失控。

2.3 發(fā)包階段的投資控制

公開招標(biāo)擇優(yōu)選擇承包商是投資控制的最有效手段。該階段要做的重點工作是，做好招標(biāo)文件的編制工作，減少漏洞；提高工程量清單的編制質(zhì)量，合理確定招標(biāo)控制價；造價管理專業(yè)人員嚴(yán)格把關(guān)合同條款特別是涉及造價的部分，減少活口，避免合同未明確或不嚴(yán)密增加的造價及引起的索賠。

2.4 實施階段的投資控制

施工過程中時間長、突發(fā)事情多，是投資控制的重點和難點。存在的主要問題是設(shè)計變更偏多，現(xiàn)場簽證隨意，特殊材料價格簽證偏高，隱蔽工程驗收不到位，存在弄虛作假（監(jiān)理與施工單位共同作假）行為等。對設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證和隱蔽工程進行跟蹤評審是項目實施階段投資控制的有效手段。對必要的設(shè)計變更，要做好進行技術(shù)論證及經(jīng)濟分析，選擇技術(shù)可行、經(jīng)濟合理的方案。對現(xiàn)場簽證，要落實簽證內(nèi)容的真實性、合理性，特殊材料設(shè)備的價格要共同認(rèn)定，避免價格虛高。對隱蔽工程，管理人員一定要深入施工現(xiàn)場，爭取第一手資料，為工程結(jié)算打下基礎(chǔ)。

2.5 竣工結(jié)算階段的投資控制

該階段投資控制的重點，一是嚴(yán)格按BT合同約定的結(jié)算方式進行結(jié)算，合同外工程不能納入合同內(nèi)結(jié)算，合同內(nèi)各分項工程的范圍劃分避免重復(fù)；二是審核工程量，工程量是確定造價的基礎(chǔ)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的計算規(guī)則，重點審查變更及簽證工程量，避免與合同內(nèi)工程重復(fù)；三是合理確定定額子目及費用，避免高套子目，多計費率。對措施費的計取，需結(jié)合合同和施工方案，確定計取范圍，不能與主體工程或合同包干計取部分重復(fù)；四是控制特殊材料價格，必要時結(jié)合市場調(diào)查合理確定。

2.6 回購階段的投資控制

主要是加強建設(shè)期及回購期的融資費用、投資人的管理及財務(wù)費用的審核。一般應(yīng)根據(jù)合同約定進行計算，如合同未約定，應(yīng)參考銀行利率及行業(yè)水平確定。

3 建議

3.1 改變政府通過授權(quán)方式確定投資主體的方式

應(yīng)依據(jù)《招投標(biāo)法》及實施細(xì)則的規(guī)定，通過公開招標(biāo)或競爭性談判確定BT承包商。應(yīng)當(dāng)采用綜合評標(biāo)法評標(biāo)，不僅要參考投標(biāo)單位的財務(wù)狀況、銀行的資信等級、投融資能力、履約信用、投資回購期等，還要考慮其項目管理水平、施工實力、回購費用及讓利情況等。

3.2 選擇既有較強的投融資能力，又有較強的施工能力的BT承包商

要改變BT項目投資人與承包商相分離的狀況，選擇BT項目的承包商，既要有較強的投融資能力又要有較強的施工能力，既是投資者又是施工者，這樣“二者合一”，才能在保證工程質(zhì)量的前提下降低投資成本。

3.3 項目業(yè)主要加強實施過程中的投資管理，做好與投資人（承包商）的銜接、配合

業(yè)主要主動出擊，加強項目投資的控制。從投資控制的角度講，項目使用功能要求的明確與調(diào)整、設(shè)計變更的確定與實施、現(xiàn)場簽證的參與及認(rèn)證、特殊材料價格的認(rèn)定等，都需要業(yè)主參與并出具相關(guān)材料，以利于后期工程結(jié)算時使用。這就要求業(yè)主與承包商做好銜接配合，參與必要的投資控制與項目管理，以降低BT項目的投資。