●賀宏洲

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和財力狀況不斷改善，各級財政用于支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的專項資金規(guī)模明顯擴(kuò)大。在財政專項資金使用和管理層面，財政部門也大都采取細(xì)化預(yù)算編制、整合項目資金、加強績效評價、健全監(jiān)督機(jī)制等一系列強有力的措施，推動了專項資金使用績效逐年提升，保障了各級政府重大決策部署的有效落實，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。

一、目前財政專項資金管理中存在的問題及成因

（一）存在的問題

隨著財政專項資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，使用管理過程中存在的一些深層問題也逐步顯現(xiàn)出來，特別是供需矛盾尖銳、項目種類繁多、資金投向分散、預(yù)算基數(shù)固化、管理職責(zé)交叉、使用效益不高等問題比較突出，削弱了預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力，制約了政府統(tǒng)籌配置財力資源的空間，影響了財政專項資金使用效益的充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)在：

1、將專項資金轉(zhuǎn)入結(jié)余和往來科目，連年結(jié)轉(zhuǎn)，隨意支出。個別單位擅自將一些專項資金通過基層單位轉(zhuǎn)入應(yīng)付、暫存款科目；有的將專項資金年終虛列支出，轉(zhuǎn)入了“暫存款”和“其他應(yīng)付款”賬戶，隨意支出；有的連年結(jié)轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)移資金；有的轉(zhuǎn)入結(jié)余科目，與機(jī)關(guān)正常經(jīng)費混合核算，使用專項資金彌補其他資金不足。這也是專項資金撥付不及時、到位慢、結(jié)余滯留的根源所在。

2、項目管理粗放。由于多方面的原因，財政部門在項目審核上，幾乎說不上話，只有撥款的義務(wù)。不少主管部門都把時間和精力集中在具體項目的安排上，熱衷于多立項目、立大項目，而對這些項目的經(jīng)濟(jì)價值缺乏深入、科學(xué)的分析論證。對如何管理監(jiān)督項目投資很少有全面周到的考慮。當(dāng)前雖然已普遍實行了“先論證項目，再申報資金”的申報程序，但一些用款單位想方設(shè)法爭取上級財政專項、虛增用款資金的現(xiàn)象還存在，從而形成專項的滯留或挪用，嚴(yán)重降低了財政資金的使用效益，同時使違規(guī)操作成為可能。

3、專項資金核算欠規(guī)范。部分單位將項目資金與基本經(jīng)費混列混支，賬面難以反映專項資金結(jié)余。少數(shù)單位在資金到賬前已經(jīng)開始項目實施，資金到賬后，未及時對以前發(fā)生的項目支出進(jìn)行調(diào)賬處理。尤其是取消會計集中核算后，大多數(shù)預(yù)算單位由于缺乏專業(yè)財會人員，未能及時處理會計憑證、登記會計賬目、進(jìn)行會計核算，亦無法編制完整的會計報表。

4、專項資金使用效益不高。當(dāng)前在專項資金管理使用過程中，“重預(yù)算輕管理、重分配輕監(jiān)督、重使用輕效益”的現(xiàn)象還普遍存在。從近幾年對財政專項資金的監(jiān)督檢查情況看，年年查，年年都存在使用效率不高、效益發(fā)揮不佳、追蹤問效不夠等問題。比如，在財政支出過程中，有的部門上報項目盲目性較大，導(dǎo)致預(yù)算已安排但沒有與之相適應(yīng)的具體項目，或項目實施進(jìn)度緩慢，致使資金預(yù)算與項目實際脫節(jié)、財政支出進(jìn)度上不去、預(yù)算執(zhí)行前松后緊、年終突擊花錢和結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)較大等；有的專項資金沒有及時撥付到項目實施單位，有的資金撥付到了實施單位但未能及時撥付到具體項目，影響項目實施的時效性；有些項目縣區(qū)拿不出配套資金，搞虛假配套或?qū)⑴涮赘臑樽曰I，導(dǎo)致項目延期開工；有的在申請專項資金時對工作人員經(jīng)費、工程驗收經(jīng)費、解決遺留問題等費用來源不明確，在具體使用時造成部分項目資金被擠占；有的項目雖已建成但卻沒有投入使用，形成極大的損失浪費。

（二）成因

歸結(jié)財政專項資金違規(guī)違紀(jì)問題產(chǎn)生的原因，主要有以下四點：

1、項目基礎(chǔ)管理工作薄弱。項目上報時缺乏科學(xué)論證和嚴(yán)密的監(jiān)督審核程序，虛假、置換項目乘虛而入。

2、多數(shù)單位重爭項目，爭投資，輕決策論證，輕基礎(chǔ)管理。有的將爭取專項資金列入單位目標(biāo)考核項目之一，誘發(fā)了單位千方百計報項目爭資金的熱情，沒有項目的以有項目的單位名義虛報項目，?？钕逻_(dá)后實行資金分享。

3、資金管理不規(guī)范。由于專項資金名目繁多，涉及面廣，投資來源渠道多，投資主體多元化，資金撥轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，銀行戶頭多，有的財政和主管部門層層撥轉(zhuǎn)，也有交叉撥付，有的財政部門與主管部門聯(lián)手，主管部門與項目單位聯(lián)手，采取多種方式擠占、挪用、截留資金；同時，政府采購管理滯后，程序不夠規(guī)范透明，缺乏監(jiān)管制約機(jī)構(gòu)，存在著暗箱操作的空間。

4、部分單位的領(lǐng)導(dǎo)財經(jīng)法紀(jì)意識淡薄，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。加之執(zhí)法部門對查出的問題處理力度弱，失之于寬，失之于軟，對單位處理處罰多，追究個人過錯責(zé)任少，致使作弊手段愈來愈隱蔽，違紀(jì)手法多種多樣。同時，由于監(jiān)督過程不完整，很難實現(xiàn)事前事中監(jiān)督及跟蹤檢查，絕大多數(shù)是在事后監(jiān)督。而一些違規(guī)違紀(jì)部門的過錯行為早已導(dǎo)致了財政的損失，無法挽回。

二、強化財政專項資金管理的思路與對策

令人欣慰的是，各級黨委、政府已經(jīng)清醒地認(rèn)識到了財政專項資金管理中存在的問題，并紛紛從頂層設(shè)計入手，因地制宜出臺了一系列改革專項資金管理的辦法，比如目前自上而下正在高位推動的財政專項資金項目庫管理等等。但是，筆者以為，任何政策的制定和實施都有一個漫長的過程，任何問題的解決也絕非一日之功。與醫(yī)生診病除了“望、聞、問、切”還需輔以心理治療同理，解決財政專項資金管理中存在的這一系列“痼疾”，更需要從體制之內(nèi)狠下“猛藥”。

（一）改進(jìn)目標(biāo)責(zé)任制考核體系，使各級、各部門對財政專項資金的“畸形”需求回歸理性

財稅體制改革以來，一方面，市縣財力相對縮小，而事權(quán)范圍卻在逐年擴(kuò)大。市縣政府需要承擔(dān)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、維護(hù)穩(wěn)定等諸多責(zé)任，涉及這部分的支出，中央負(fù)擔(dān)的比重很小，大頭留給地方，導(dǎo)致地方超越自身財力辦事業(yè)；另一方面，分稅制財政體制將地方稅權(quán)完全集中于中央政府，市縣兩級政府只擁有個別稅種有限的稅權(quán)，加之地方稅種主體地位不突出，稅源零星分散，征管成本高，地方稅收收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了市縣政府支出的需要，財政自給率不斷下降。再加之目前實行的稅收垂直管理體制使地方管理稅收的職能懸空，地方財政收入預(yù)算難以落實，割裂了預(yù)算收支的統(tǒng)一性。尤其是，當(dāng)前各級政府，尤其是市縣政府為了爭先進(jìn)位和緩解財政入不敷出的狀況，無一例外地將財政收入增幅納入目標(biāo)責(zé)任制考核體系，年年加大稅收任務(wù)指標(biāo)，不斷加重企業(yè)稅賦，導(dǎo)致稅基萎縮，反過來又進(jìn)一步加大了市縣財政緊張局勢?！疤撌湛辙D(zhuǎn)”幾乎成了財稅部門“沒有辦法的辦法”。各職能部門為了彌補經(jīng)濟(jì)、社會建設(shè)資金的短缺，更是紛紛被套上“爭項目、爭資金”的“籠頭”，這一同樣與目標(biāo)責(zé)任考核掛鉤的硬性指標(biāo)，令職能部門苦不堪言。從這個層面上講，組織部門科學(xué)合理地設(shè)置目標(biāo)責(zé)任考核體系已成當(dāng)務(wù)之急。這是制約專項資金管理的最重要瓶頸因素和根源所在，我們必須予以正視和重視。

（二）引入第三方績效評價機(jī)制，科學(xué)合理編制專項資金預(yù)算

當(dāng)前，各級財政已全面實施財政專項資金項目庫管理辦法和專項資金績效管理辦法，專項資金項目計劃也已細(xì)化到了具體項目。但是，這其中有兩個核心問題值得商酌。其一，進(jìn)入項目庫的項目是否貫徹了本級政府、本部門中長期發(fā)展規(guī)劃的意圖？其二，這些項目資金到了來年會不會因為領(lǐng)導(dǎo)更迭或者規(guī)劃改變需要二次追加？要解決這兩個問題，其一，建議引入第三方面會商聯(lián)審機(jī)制。即：聘請具備項目專長、且在各自行業(yè)、領(lǐng)域內(nèi)有一定權(quán)威的專業(yè)人員，會同執(zhí)業(yè)信譽良好、專業(yè)水準(zhǔn)突出的會計人員，組成“第三方合議庭”，對每年上報財政部門的財政專項資金進(jìn)行嚴(yán)格的綜合評審、答辯、復(fù)議，以確保專項資金預(yù)算編制的科學(xué)性、前瞻性、合理性。其二，嘗試推行財政專項資金二次分配制度。即：一方面，由財政部門會同專項資金主管部門，對已過期限或不符合實際的各類專項資金管理辦法進(jìn)行重新修訂，切實提高專項資金預(yù)算編制的可操作性。另一方面，要著重設(shè)置量化的技術(shù)指標(biāo)和準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格規(guī)范專項資金使用范圍、分配原則、分配對象、分配標(biāo)準(zhǔn)等重要分配要素，對專項資金使用范圍、對象有交叉重復(fù)的部分專項資金管理辦法進(jìn)行板塊整合，明確同類項目只能申報一個項目資金補助，避免專項資金重復(fù)補助。另外，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，要明確建設(shè)責(zé)任主體，按屬地管理原則，將項目所在縣區(qū)級政府作為項目建設(shè)的責(zé)任主體，資金由所在縣區(qū)政府投入為主，省市財政采取以獎代補等方式給予專項補助，增加縣區(qū)政府對財政專項資金分配的參與權(quán)和自主權(quán)。同時，建議邀請紀(jì)檢、監(jiān)察、審計部門列席第三方會商聯(lián)審會議，加強對財政專項資金二次分配事前、事中和事后全環(huán)節(jié)的監(jiān)督，確保財政資金分配過程公開公正、合法合規(guī)。

（三）資金管理和賬戶管理并重，強化專項資金運行全過程管理

首先，要規(guī)范資金來源渠道。對補助市級部門和縣區(qū)的專項經(jīng)費，做到一個 “漏斗”對下，一律通過財政國庫一個口往來。對市級部門要堅持通過主管部門的財務(wù)這個“口子”，避免多頭多渠道申請經(jīng)費的現(xiàn)象。其次，要加強銀行賬戶的管理。對多頭開戶開立銀行賬戶的單位，一經(jīng)查出，要追究當(dāng)事人和開戶銀行的責(zé)任。對各類專項資金實行國庫統(tǒng)管，分類負(fù)責(zé)，歸口管理，保證各部門項目資金職能不變，管理不亂，專戶存儲，專賬核算和?？顚Ｓ?。第三，要加強部門管理的運作。實現(xiàn)功能互補，合力開發(fā)，優(yōu)化資源配置。部門之間也要構(gòu)建共同監(jiān)督機(jī)制，防止項目多渠道申報，套取項目資金問題的發(fā)生。第四，要建立財政資金安全報告制度。研究財政資金安全等級評估指標(biāo)，建立財政資金安全評價體系，把對財政資金運行的安全性動態(tài)監(jiān)測情況定期向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)報告，并根據(jù)違規(guī)違紀(jì)具體情況向相關(guān)部門通報。此外，還要逐步加強對預(yù)算單位銀行賬戶和財政專戶的管理，深入前沿進(jìn)行預(yù)算真實性審核，從預(yù)算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)嚴(yán)格堵塞一切導(dǎo)致財政資金損失浪費的漏洞。