羅曉玲，黃 龍，王旭光，王 楠

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢），湖北 武漢430074；2.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京100037；3.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局油氣資源調(diào)查中心，北京100029；4.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局，北京100037；5.國(guó)土資源實(shí)物地質(zhì)資料中心，河北 三河065201）

1 制定內(nèi)控規(guī)范的必要性

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控現(xiàn)狀可以歸納為6個(gè)“不”：內(nèi)控基礎(chǔ)不牢；內(nèi)控認(rèn)識(shí)不足；內(nèi)控信息化不高；內(nèi)控信息公開(kāi)不夠；內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)和內(nèi)控人才不多。

1.1 建設(shè)廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府的要求

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制，不能腐的防范機(jī)制，不易腐的保障機(jī)制。

李克強(qiáng)總理指出，要用制度管權(quán)、管人、管錢，給權(quán)力涂上“防腐劑”、戴上“緊箍咒”，真正形成不能貪、不敢貪的反腐機(jī)制。財(cái)政資金、公共資產(chǎn)都是納稅人的錢，管好用好也是預(yù)防腐敗的重要方面。從一定意義上說(shuō)，搞好內(nèi)部控制，能夠起到制度籠子的作用。

1.2 適應(yīng)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的要求

按照政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離的要求，以促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學(xué)分類為基礎(chǔ)，以深化體制機(jī)制改革為核心，總體設(shè)計(jì)、穩(wěn)步推進(jìn)。

一是創(chuàng)新管理體制、梳理政府與事業(yè)單位的關(guān)系。管辦分離，進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)；二是創(chuàng)新法人治理機(jī)構(gòu)。面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，要探索建立理事會(huì)、董事會(huì)、管委會(huì)等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，提高運(yùn)行效率，確保公益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。三是創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制。要建立健全績(jī)效考評(píng)、信息披露、社會(huì)公示和聽(tīng)證等各項(xiàng)制度，加強(qiáng)審計(jì)和輿論監(jiān)督。

1.3 適應(yīng)財(cái)政規(guī)范化科學(xué)化信息化管理的要求

管理工作事關(guān)大局，基礎(chǔ)工作關(guān)乎成效。在財(cái)政管理上要重點(diǎn)圍繞完善制度、明確職責(zé)、理順流程、控制節(jié)點(diǎn)，加強(qiáng)監(jiān)督，下大力氣提高內(nèi)部管理和控制的有效性，推進(jìn)財(cái)政管理科學(xué)化、規(guī)范化和信息化。財(cái)政部門負(fù)責(zé)國(guó)家預(yù)算資金的管理，必須要重視內(nèi)控建設(shè)。建立內(nèi)部控制，就是為保障單位業(yè)務(wù)穩(wěn)健高效運(yùn)行，確保財(cái)務(wù)記錄、財(cái)務(wù)報(bào)告信息和其他管理信息的及時(shí)、可靠、完整。

1.4 國(guó)務(wù)院治理“小金庫(kù)”和打擊“假發(fā)票”要求

中央治理“小金庫(kù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)《關(guān)于在“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作中嚴(yán)厲查處假發(fā)票的通知》（中治金辦〔2010〕4號(hào)），要求嚴(yán)厲打擊查處制售和購(gòu)買假發(fā)票的違法行為，加大對(duì)非法票據(jù)設(shè)立“小金庫(kù)”問(wèn)題的查處力度。

1.5 我國(guó)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的要求

2012年11月29日，財(cái)政部以財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)文件正式印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起施行。

1.6 提高我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的要求

內(nèi)部控制在方向、思路、內(nèi)容、方法上與中紀(jì)委積極推動(dòng)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)是基本一致的。當(dāng)前地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展需健全制度保障體系，地質(zhì)調(diào)查事業(yè)單位現(xiàn)已具備相關(guān)技術(shù)條件并有相關(guān)要求，同時(shí)項(xiàng)目研究需完善五輪驅(qū)動(dòng)機(jī)制模型，貫徹“財(cái)務(wù)管理重在機(jī)制建設(shè)，從被動(dòng)接受者到秩序積極塑造者”的理念。

2 制定行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范要處理好四個(gè)關(guān)系

1）單位內(nèi)控規(guī)范與單位內(nèi)控規(guī)范的關(guān)系。存在的目的不同：?jiǎn)挝灰誀I(yíng)利為目的，行政事業(yè)單位以提供公開(kāi)服務(wù)為宗旨資源配置的方式不同；單位以市場(chǎng)配置資源，行政事業(yè)單位以非市場(chǎng)配置資源預(yù)算的功能不同；單位將預(yù)算作為內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的工具，行政事業(yè)單位以預(yù)算作為法定依據(jù)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系不同；單位產(chǎn)權(quán)清晰，自主經(jīng)營(yíng)，行政事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)不明晰，職責(zé)法定法律的約束不同；單位內(nèi)部權(quán)力行使不受法律的約束，行政事業(yè)單位內(nèi)部權(quán)力受法律約束屬合規(guī)型內(nèi)控與風(fēng)險(xiǎn)型內(nèi)控績(jī)效的評(píng)價(jià)不同；單位效率型內(nèi)控，行政事業(yè)單位效能型內(nèi)控承受范圍不同；單位在可承受范圍內(nèi)，行政事業(yè)單位在可承諾范圍內(nèi)。

2）單位內(nèi)控規(guī)范與各項(xiàng)財(cái)務(wù)規(guī)章制度的關(guān)系。內(nèi)控建設(shè)不是另起爐灶，不是推倒重來(lái)，而是穿針引線、穿衣戴帽，是對(duì)原有的各項(xiàng)管理制度的梳理，使其規(guī)則化、程序化、系統(tǒng)化、信息化。

3）位內(nèi)控規(guī)范與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的關(guān)系。內(nèi)部控制在方向、思路、內(nèi)容、方法上與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)是基本一致的。

4）內(nèi)規(guī)定與國(guó)際慣例接軌的關(guān)系。

3 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建在于落實(shí)“內(nèi)部控制實(shí)際應(yīng)用”，參見(jiàn)圖1和圖2。5大目標(biāo)——合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)；資金、資產(chǎn)的安全完整；財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整；財(cái)政資金使用效率；單位職責(zé)使命的順利完成（促進(jìn)單位實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略）。4大原則——全面性；重要性；制衡性；適應(yīng)性。6大業(yè)務(wù)控制——預(yù)算業(yè)務(wù)；收支業(yè)務(wù)；政府采購(gòu)；資產(chǎn)；建設(shè)項(xiàng)目；合同。8大方法——不相容崗位分離控制、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開(kāi)。5大建設(shè)流程——建設(shè)計(jì)劃、現(xiàn)狀調(diào)研與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)控體系優(yōu)化設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施、測(cè)試和驗(yàn)收。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建需要重點(diǎn)考慮的因素有以下幾點(diǎn)。

1）內(nèi)部控制環(huán)境（圖3、圖4）。

2）內(nèi)部控制組織架構(gòu)（圖5）。

3）財(cái)務(wù)體系風(fēng)險(xiǎn)及優(yōu)化措施。風(fēng)險(xiǎn)：①財(cái)務(wù)部門地位不高；②財(cái)務(wù)部門人手不足；③會(huì)計(jì)人員的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)不高；④會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱。優(yōu)化措施：①建立健全財(cái)務(wù)部門；②理順財(cái)務(wù)管理體制，適度集中管理；③完善財(cái)務(wù)管理制度；④建立崗位責(zé)任制，確保不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督；⑤依法依規(guī)開(kāi)展會(huì)計(jì)工作；⑥財(cái)務(wù)替代控制措施（如：會(huì)計(jì)與出納不能輪崗的情況下上級(jí)主管部門定期不定期的審計(jì)、報(bào)表互編互審）。

圖1 內(nèi)部控制實(shí)際應(yīng)用示意圖

圖2 內(nèi)部控制手冊(cè)框架示意圖

4）內(nèi)審體系風(fēng)險(xiǎn)及優(yōu)化措施。風(fēng)險(xiǎn)：①對(duì)內(nèi)部審計(jì)認(rèn)識(shí)有偏差；②機(jī)構(gòu)設(shè)置不到位，獨(dú)立性不強(qiáng)；③審計(jì)監(jiān)督力度不足；④審計(jì)范圍僅限于財(cái)務(wù)領(lǐng)域；⑤人員素質(zhì)較低，工作質(zhì)量不高；⑥審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改不徹底。

優(yōu)化措施：①單位負(fù)責(zé)人要高度重視內(nèi)部審計(jì)工作；②完善內(nèi)審機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高內(nèi)審人員素質(zhì)；③建立健全內(nèi)部審計(jì)制度；④轉(zhuǎn)變審計(jì)工作方式，實(shí)現(xiàn)事前審計(jì)；⑤借助外部審計(jì)機(jī)構(gòu)，提高內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量。

5）信息與溝通風(fēng)險(xiǎn)及優(yōu)化措施。風(fēng)險(xiǎn)：①信息不公開(kāi)不透明；②內(nèi)部信息溝通渠道不暢；③投訴或者質(zhì)疑應(yīng)對(duì)機(jī)制不完善；④信息化技術(shù)運(yùn)用處于較低水平，信息安全不容樂(lè)觀。

優(yōu)化措施：①內(nèi)部報(bào)告體系；②工作任務(wù)分解及督察制度；③橫向信息溝通體系；④信息化技術(shù)運(yùn)用。

6）預(yù)算控制。預(yù)算控制流程分為三個(gè)階段：①事前規(guī)劃階段：預(yù)算編制、預(yù)算審核、預(yù)算批復(fù)；②事中控制階段：執(zhí)行申請(qǐng)、預(yù)算調(diào)整、進(jìn)度控制；③時(shí)候反饋階段：決算、執(zhí)行分析、績(jī)效評(píng)價(jià)。流程圖見(jiàn)圖6。

7）收入控制。收入控制要素包括五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：職責(zé)分工、收費(fèi)許可年檢、收入上繳、期末清查。

8）支出控制。支出事項(xiàng)主要包括：人員經(jīng)費(fèi)、水電費(fèi)、交通費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等等。

9）貨幣資金控制。貨幣資金控制要素的關(guān)鍵環(huán)節(jié)：不相容崗位分離控制、授權(quán)審批控制、銀行賬戶控制、貨幣資金核查控制等。

10）固定資產(chǎn)控制。固定資產(chǎn)控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)：購(gòu)建管理、日常管理、盤點(diǎn)及對(duì)賬等。

11）采購(gòu)控制。采購(gòu)控制要素的關(guān)鍵環(huán)節(jié)：采購(gòu)計(jì)劃與預(yù)算管理、采購(gòu)活動(dòng)管理、采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收管理、質(zhì)疑投訴答復(fù)管理、采購(gòu)業(yè)務(wù)記錄控制、涉密采購(gòu)項(xiàng)目管理等環(huán)節(jié)。

12）經(jīng)濟(jì)合同控制。經(jīng)濟(jì)合同控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)：管理體制、合同訂立、合同履行等。

通過(guò)梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程、明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略、根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度等工作，構(gòu)建符合實(shí)際、業(yè)務(wù)規(guī)范、控制合理、管理有效的內(nèi)部控制體系，建設(shè)流程見(jiàn)圖7。經(jīng)費(fèi)支出六大控制行為包括預(yù)算控制、單據(jù)控制、標(biāo)準(zhǔn)控制、程序控制、審批控制、歸口管理，設(shè)計(jì)思路見(jiàn)圖8。

圖3 內(nèi)部控制環(huán)境示意圖

圖4 不相容崗位分離控制示意圖

圖5 內(nèi)部控制組織架構(gòu)選擇示意圖

圖6 預(yù)算管理總流程圖

4 整合資源構(gòu)建地質(zhì)調(diào)查事業(yè)單位內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)

借力信息技術(shù)集約化發(fā)展（資源聚合和虛擬化、應(yīng)用服務(wù)和專業(yè)化、按需供給和靈便使用），從以下4個(gè)方面，初步探索思維軟件化的地質(zhì)調(diào)查事業(yè)單位內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)解決方案。

4.1 設(shè)計(jì)、集成、開(kāi)發(fā)、應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)管控信息系統(tǒng)

圖7 地質(zhì)調(diào)查事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)流程示意圖

圖8 內(nèi)控系統(tǒng)設(shè)計(jì)思路示意圖

在現(xiàn)有公文運(yùn)轉(zhuǎn)、檔案管理等OA系統(tǒng)、質(zhì)量管理體系、項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)管系統(tǒng)、績(jī)效管理信息系統(tǒng)、國(guó)土資源部財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)、地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出管理信息系統(tǒng)、中國(guó)國(guó)土資源航空物探遙感中心財(cái)務(wù)預(yù)算精細(xì)化管理系統(tǒng)、地質(zhì)調(diào)查事業(yè)單位裝備動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)等經(jīng)濟(jì)管理信息系統(tǒng)及地質(zhì)單位財(cái)務(wù)管理制度的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)、集成、開(kāi)發(fā)、應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)管控信息系統(tǒng)。

4.2 架構(gòu)內(nèi)控體系

在梳理現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)管理信息系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能、提取和補(bǔ)充相關(guān)指標(biāo)、進(jìn)一步調(diào)研和確認(rèn)內(nèi)控需求的基礎(chǔ)上，架構(gòu)適合地質(zhì)調(diào)查事業(yè)單位的內(nèi)控體系。參見(jiàn)圖9。

圖9 內(nèi)控體系建設(shè)架構(gòu)示意圖

4.3 構(gòu)建內(nèi)控系統(tǒng)運(yùn)行模型

“財(cái)政預(yù)算批復(fù)結(jié)構(gòu)”、“內(nèi)部預(yù)算批復(fù)結(jié)構(gòu)”、“經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)”和“會(huì)計(jì)科目結(jié)構(gòu)”等“四大結(jié)構(gòu)”嚴(yán)密銜接，形成管理循環(huán)。四大結(jié)構(gòu)正向循環(huán)則反映出預(yù)算執(zhí)行的全過(guò)程，即從財(cái)政預(yù)算批復(fù)結(jié)構(gòu)開(kāi)始，通過(guò)內(nèi)部預(yù)算批復(fù)將單位的整體職能細(xì)化落實(shí)到具體的任務(wù)上，再通過(guò)經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)細(xì)化落實(shí)到具體的經(jīng)濟(jì)行為，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)對(duì)業(yè)務(wù)的支撐和管理的雙重作用，并形成會(huì)計(jì)核算結(jié)果；四大結(jié)構(gòu)的反向循環(huán)亦符合預(yù)算工作的原理，體現(xiàn)了每一個(gè)單位的預(yù)算都應(yīng)該來(lái)源于實(shí)際的經(jīng)濟(jì)行為，對(duì)經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行合理計(jì)劃形成內(nèi)部工作任務(wù)的計(jì)劃，進(jìn)而形成預(yù)算申請(qǐng)的內(nèi)容。

4.4 深化內(nèi)部控制持續(xù)監(jiān)督過(guò)程

建立內(nèi)控體系，內(nèi)否得到認(rèn)可，取決于內(nèi)部控制監(jiān)督。從了解、驗(yàn)證內(nèi)部控制系統(tǒng)設(shè)置及其執(zhí)行是否能實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部控制目標(biāo)開(kāi)始，不斷確認(rèn)、處理內(nèi)部控制系統(tǒng)、環(huán)境變化及缺陷。通過(guò)持續(xù)監(jiān)督和定期專項(xiàng)評(píng)價(jià)，確認(rèn)原有的內(nèi)部控制設(shè)置是否合理；執(zhí)行是否得當(dāng)；環(huán)境是否發(fā)生變化。當(dāng)確認(rèn)原有內(nèi)部控制設(shè)置合理、執(zhí)行得當(dāng)、環(huán)境沒(méi)有變化時(shí)，將做出原有內(nèi)部控制有效的結(jié)論。當(dāng)確認(rèn)原有內(nèi)部控制系統(tǒng)發(fā)生變化時(shí)，應(yīng)核實(shí)原有內(nèi)部控制設(shè)置是否合理、執(zhí)行是否得當(dāng)；當(dāng)確認(rèn)內(nèi)部控制環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，將決定有無(wú)必要對(duì)原有內(nèi)部控制系統(tǒng)做出相應(yīng)調(diào)整，參見(jiàn)內(nèi)部控制系統(tǒng)、環(huán)境變化監(jiān)督過(guò)程示意圖（圖10）。建立內(nèi)部控制監(jiān)督模式，參見(jiàn)內(nèi)部控制監(jiān)督模式示意圖（圖11）。

圖10 內(nèi)部控制系統(tǒng)、環(huán)境變化監(jiān)督過(guò)程示意圖

圖11 內(nèi)部控制監(jiān)督模式示意圖

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