鐘 海

(西安財(cái)經(jīng)學(xué)院思想政治理論教學(xué)科研部 陜西西安 710061)

“城中村”是我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種特有的現(xiàn)象。上世紀(jì)90年代后期，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，城市的急劇擴(kuò)張迅速席卷了毗鄰城市的村莊而形成諸多“城中村”，猶如都市汪洋大海里的“一個(gè)個(gè)孤島”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京城八區(qū)中心城域有“城中村”百余個(gè)，廣州市區(qū)外圍有“城中村”138個(gè)(占城市規(guī)劃面積的22．67%)，深圳全市共有城中村1000多個(gè)(其中特區(qū)內(nèi)約有200個(gè))，西安市規(guī)劃區(qū)內(nèi)有“城中村”百余個(gè)。當(dāng)我們進(jìn)入一個(gè)以GDP來衡量城市競(jìng)爭(zhēng)力的時(shí)代，對(duì)城中村大興“拆村運(yùn)動(dòng)”似乎是一種合乎邏輯的“理性抉擇”。2000年前后，全國各地對(duì)“城中村”拆遷改造如火如荼之時(shí)，有關(guān)“城中村”問題的研究也呈現(xiàn)出一種興盛態(tài)勢(shì)，其主要研究領(lǐng)域有“城中村”改造、改建、改制、更新、終結(jié)、轉(zhuǎn)型發(fā)展以及治理等，取得了不少有價(jià)值的研究成果。但不可否認(rèn)，就“城中村”改造治理的實(shí)踐及學(xué)界對(duì)其問題的認(rèn)識(shí)來看，存在的一些不足在于:一是治理“城中村”的“去鄉(xiāng)村化”思維范式，進(jìn)而形成城市單向?qū)︵l(xiāng)村的過度擠壓，引發(fā)失范;二是“城中村”改造治理中的“政府主導(dǎo)、引導(dǎo)或規(guī)制”模式使得政府與“城中村”之間的利益天平更多地傾向政府一邊，折射出明顯的“行政化”色彩。此外，治理的實(shí)踐與研究中還存在一種優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)因素的傾向。本文基于城市現(xiàn)代化背景，分析當(dāng)下“城中村”治理實(shí)踐中的困局，并在此基礎(chǔ)上，提出“城中村”有序治理的對(duì)策。

一、中國的城市化和城市現(xiàn)代化

人類社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程自近代發(fā)軔于西歐，隨后席卷全球。就歷史觀點(diǎn)來看，在現(xiàn)代化的過程中，人類社會(huì)業(yè)已發(fā)生了或正在經(jīng)歷著政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)全領(lǐng)域由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的變遷。但是，由于有別于其他國家發(fā)展的歷史脈絡(luò)，每個(gè)國家的現(xiàn)代化進(jìn)程卻是一條迥異的道路。在西歐，現(xiàn)代化興起于有著興盛都市的國家，現(xiàn)代化所需經(jīng)濟(jì)、政治、文化等先決要素幾乎都內(nèi)生于本國社會(huì)發(fā)展體系中，所形成的是一條“先發(fā)內(nèi)生型”的現(xiàn)代化道路。在這一現(xiàn)代化道路中，城市化與工業(yè)化須臾不離、同步并舉。

然而，作為后發(fā)展國家，我們的現(xiàn)代化是“后發(fā)外生型”的，是被一股強(qiáng)勢(shì)的外力拖入世界現(xiàn)代化進(jìn)程之中。1949年新中國的成立，可以說是真正意義上開啟了我國的現(xiàn)代化進(jìn)程。為了能在短時(shí)期內(nèi)建立起一個(gè)相對(duì)完備的工業(yè)體系，工業(yè)化之路實(shí)際上是在屏蔽城市化的過程中優(yōu)先展開。為此，國家制定了以城鄉(xiāng)對(duì)立的戶籍制度為主體的一系列制度，確立并形成二元結(jié)構(gòu)。這就從體制上阻滯了城鄉(xiāng)間人口流動(dòng)，阻礙了城市化與工業(yè)化的同步推進(jìn)。工業(yè)化的開展更多地是依靠“政治動(dòng)員”來完成對(duì)人力資源的配置及依靠價(jià)格“剪刀差”實(shí)現(xiàn)工農(nóng)部類間的資本轉(zhuǎn)移與積累。我國的現(xiàn)代化進(jìn)程表現(xiàn)出的是一種與先發(fā)展國家不同的非均衡樣態(tài)。1978年以前，我國城市化發(fā)展相對(duì)緩慢，甚至一度停滯。1978年后，尤其是90年代后，我國的城市化逐漸進(jìn)入“快速干道”。統(tǒng)計(jì)顯示，1978年中國城市化率為17．9%，而2011年，中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厥状纬^50%。如果說“世界的城市化是在過去一百多年來發(fā)展起來的”的話，那么中國的城市化是在過去30年發(fā)展起來的。中國用30年時(shí)間走完了西方發(fā)達(dá)國家上百年的城市化歷程。正如斯蒂格利茨所言:“中國的城市化和以美國為首的新技術(shù)革命將成為影響人類21世紀(jì)的兩件大事。”

誠然，城市化是現(xiàn)代化的必由之路。但是，城市化的歷史不等于城市發(fā)展史，城市化亦不是城市發(fā)展的旨趣。過去的30年，我國的城市化發(fā)展取得了舉世矚目的成就。但是從中國城市化的現(xiàn)狀來看，高城市化率就是城市化發(fā)展的全部嗎?高城市化率競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)下催生出的就代表著城市化的一切嗎?在褒揚(yáng)城市化的成績之時(shí)，也應(yīng)深度反思我國城市化進(jìn)程中顯露出的弊病。譬如，當(dāng)前“城中村”治理陷入多重困局。有學(xué)者認(rèn)為，中國式城市化只是半成品，是城鄉(xiāng)二元戶籍制度掣肘下的“自制半成品”，它既不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于社會(huì)公平。筆者認(rèn)為，城市化的本質(zhì)和城市發(fā)展的宗旨是城市現(xiàn)代化。具體表現(xiàn)為:一是城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)化。城市現(xiàn)代化，將引導(dǎo)以往的城鄉(xiāng)對(duì)立關(guān)系以及人與環(huán)境之間的對(duì)立關(guān)系向共生化、和諧化方向發(fā)展。城市更多地為腹地農(nóng)村提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。同時(shí)，權(quán)力的分散化、經(jīng)濟(jì)的自由化、決策的自主化發(fā)展進(jìn)程，使得人與環(huán)境之間必須走向協(xié)調(diào)。城市與城市之間、城市與鄉(xiāng)村之間，必須走向共生、共享、共榮。二是城市布局分散化。由于城市具有集聚效應(yīng)，“向城市集中是社會(huì)化生產(chǎn)的基本條件”，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市圈、城市群和城市帶相繼出現(xiàn)。城市現(xiàn)代化，將對(duì)這種集中趨勢(shì)產(chǎn)生巨大的延緩和沖擊作用，對(duì)于部分產(chǎn)業(yè)還會(huì)起到分散化作用。而產(chǎn)業(yè)的相對(duì)分散化發(fā)展，將促進(jìn)城市布局出現(xiàn)分散化傾向。三是城市生活社區(qū)化。社區(qū)生活是鄉(xiāng)村生活的重要特色，它充滿了人的歸屬感、認(rèn)同感和安全感。城市化初期，引起了鄉(xiāng)村社區(qū)生活的大變遷，加上高大的建筑體的分隔，使居民之間漸趨疏離，使人類所需要的歸屬感、認(rèn)同感和安全感難以滿足，同時(shí)還使城市犯罪增加。城市現(xiàn)代化的一個(gè)重要特點(diǎn)是城市居民生活高度社區(qū)化。社區(qū)化是居民社會(huì)化的體現(xiàn)，也是社會(huì)化的組織形式，在中國它是城市居民從“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變的必然要求。四是建設(shè)管理民主化。工業(yè)社會(huì)，人們關(guān)心的是財(cái)富積累和物質(zhì)消費(fèi)。而當(dāng)人們開始追求生活質(zhì)量之后，對(duì)影響生活質(zhì)量的城市公共事業(yè)、社會(huì)關(guān)系和環(huán)境質(zhì)量等必然予以關(guān)注，會(huì)自覺地關(guān)心和參與城市的發(fā)展。一言以蔽之，21世紀(jì)將是一個(gè)城市的世紀(jì)。這并不意味著這是一種都市的量的堆積，而是一種都市的質(zhì)的發(fā)展。

二、“城中村”治理困局:對(duì)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的認(rèn)識(shí)上的“悖逆”與實(shí)踐中的“背離”

快速城市化進(jìn)程中，我國各大城市逐漸開始集中規(guī)模對(duì)“城中村”進(jìn)行改造治理，并取得了斐然的成就。但從城市發(fā)展的歷史視角來看，對(duì)“城中村”改造治理的十幾年間，不論是認(rèn)識(shí)觀念，還是具體實(shí)踐方面，都存在著以下問題。

(一)“去鄉(xiāng)村化”:“城中村”的“終結(jié)”是對(duì)“城中村”改造治理旨趣的認(rèn)識(shí)上的“悖逆”

對(duì)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的“城中村”進(jìn)行改造的實(shí)踐過程中，有關(guān)“城中村”的治理也逐漸納入到理論界的視野之中。從目前學(xué)界取得的豐碩研究成果可以看出，因受到一元化思維模式的掣肘，對(duì)待“城中村”這一我國特定時(shí)期“時(shí)代產(chǎn)兒”的問題上形成兩種較為絕對(duì)的認(rèn)識(shí):或是將之視為城市化發(fā)展中的“畸形兒”而棄之;或是將其看作城市發(fā)展中“城”“鄉(xiāng)”這對(duì)夫婦結(jié)合的“愛子”而寵之。其實(shí)，這兩種觀點(diǎn)都是片面的，都是一元化思維范式下對(duì)“城中村”治理認(rèn)識(shí)上的一種“悖逆”，其直接影響和限制了中國現(xiàn)代化進(jìn)程。而且在現(xiàn)實(shí)中，第一種觀點(diǎn)似乎更成為一種主流觀點(diǎn)。具體來看，持第一種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，“城市化”就是“去鄉(xiāng)村化”，實(shí)現(xiàn)了“城市化”也就等于實(shí)現(xiàn)了“現(xiàn)代化”，而“現(xiàn)代化”毋庸置疑又是人類走向幸福的通途。他們站在鱗次櫛比的都市中，戴著“現(xiàn)代性”的有色眼鏡，“俯視”到的“一個(gè)個(gè)孤島”呈現(xiàn)于世人面前的是“臟、亂、差”，得出的是落后、保守、狹隘等結(jié)論。當(dāng)人們站在都市的隊(duì)列中，用“現(xiàn)代性”的標(biāo)尺去研判“城中村”命運(yùn)時(shí)，其結(jié)果必然是將其視為城市化進(jìn)程的絆腳石而舍之?！俺侵写濉敝卫韺?shí)踐也為這一規(guī)律性認(rèn)識(shí)提供佐證。2000年前后，我國各地對(duì)在快速城市化中出現(xiàn)的“城中村”大興“拆村”運(yùn)動(dòng)，或是其被征用、清除后徹底淹沒于城市之中，或是按“城市”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合改造。誠如有學(xué)者所言:“城中村”被視為城市化進(jìn)程中的“怪胎”而消滅于襁褓中。［1］殊不知，在一個(gè)城市現(xiàn)代化進(jìn)程中，只有實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的有機(jī)結(jié)合，通過城鄉(xiāng)的融合，方能使社會(huì)全體成員的才能得到全面發(fā)展，才能真正走向城市現(xiàn)代化的通途，而不至于走向異化?！俺侵写濉钡慕K結(jié)或“去鄉(xiāng)村化”本質(zhì)上是對(duì)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種理論認(rèn)識(shí)上的“悖逆”。

(二)“行政化”:政府主導(dǎo)的“城中村”治理模式在一定程度上形成對(duì)“城中村”及其村民利益的“擠壓”

傳統(tǒng)中國建構(gòu)并沿襲的是一種國家統(tǒng)攝社會(huì)和權(quán)力自上而下運(yùn)行的社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)。建國初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家為實(shí)現(xiàn)快速工業(yè)化，通過“全能政府”來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的汲取和配置，資源長期處于自上而下的壟斷狀態(tài)。改革開放后，經(jīng)濟(jì)政治體制的改革是政府自上而下的放權(quán)讓利，市場(chǎng)、資本等資源配置方式快速崛起。在復(fù)雜的“城中村”利益格局中，政府依舊是利益分配規(guī)則的制定者，而“城中村”村民只能是執(zhí)行者和參與者，其利益在一定程度上被“擠壓”。我國“城中村”改造的實(shí)踐過程印證了這一規(guī)律。2000年前后，各地競(jìng)相加快了城市化步伐，諸如廣州、北京、上海、深圳、西安等大都市在外延式城市化進(jìn)程中，“城中村”被批量“制造”出來?；ㄔO(shè)施薄弱、發(fā)展規(guī)劃無序、地上“臟亂差”、地下“黃毒賭”的“城中村”，在都市的汪洋中顯得格格不入。為能在激烈的城市綜合實(shí)力競(jìng)爭(zhēng)中走在前列，各地政府對(duì)“城中村”大興拆村之風(fēng)。在實(shí)踐中，各地也形成了各具特色的改造模式。但是，無論何種模式，都有一種市場(chǎng)化運(yùn)作的共同取向。市場(chǎng)化運(yùn)作必然就有擁有技術(shù)和資金比較優(yōu)勢(shì)的房地產(chǎn)業(yè)的介入。因此，政府、市場(chǎng)和“城中村”村民三者之間復(fù)雜利益格局漸趨形成。三方對(duì)弈者在利益博弈中的行為取向及最終達(dá)成的合約安排必然要受到各方利益主體所擁有的資源的制約。作為制度和政策供給者的政府必然將主導(dǎo)“城中村”改造，擁有資金與技術(shù)相對(duì)優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)強(qiáng)勢(shì)介入，而“城中村”村民作為一個(gè)個(gè)不擁有技術(shù)和資金優(yōu)勢(shì)的利益博弈參與者，處于絕對(duì)弱勢(shì)地位，其利益在一定程度上被“擠占”。利益關(guān)系的非均衡性及面對(duì)制度政策未來效益的不確定性致使一些村民產(chǎn)生消極對(duì)抗心態(tài)，這在一定程度上可能不利于社會(huì)和諧發(fā)展。

(三)“外延發(fā)展”:“后發(fā)外生型”的城市化道路導(dǎo)致“城中村”治理后期的“補(bǔ)課”

與西方發(fā)達(dá)國家走過的現(xiàn)代化道路不同，中國的現(xiàn)代化屬“后發(fā)外生型”。中國的現(xiàn)代化進(jìn)程，城市化并不是與工業(yè)化同步而行，而是在基本完成工業(yè)化的前提下才真正開啟城市化進(jìn)程。衡量城市化程度最主要的標(biāo)志是城市的迅速擴(kuò)容實(shí)現(xiàn)的高城市化率。故，上世紀(jì)90年代后，快速城市化開啟之時(shí)，也是“城中村”問題凸顯之始。為了追求高城市化率，許多地方對(duì)“城中村”的治理采取的都是“終結(jié)式”的一刀切。也即在“城中村”改造治理中，通過村落組織形態(tài)的解體，或通過“村改居”等形式實(shí)現(xiàn)組織形態(tài)由鄉(xiāng)村向城市的轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)“城中村”的終結(jié)?！俺侵写濉备脑熳叩氖且粭l“化鄉(xiāng)為城”的線性發(fā)展道路。誠然，這種方式簡(jiǎn)捷、快速甚至立竿見影，但其最大的問題是外延式的簡(jiǎn)單化，極易激化矛盾，留下難以解決的后遺癥，或者說是用未來城市發(fā)展資源去實(shí)現(xiàn)我們時(shí)下的城市化道路，這也是全國“城中村”改造過程中存在的最大問題和隱患。實(shí)際上，這不是城市發(fā)展的一條捷徑，而是一條曲折發(fā)展的、必然招致后期“補(bǔ)課”的道路。

在“后發(fā)外生型”現(xiàn)代化國家的歷史中，長期存在著一種以行政為主導(dǎo)推動(dòng)力的“自上而下”的社會(huì)變革之路。攤大餅式的城市規(guī)劃模式和政府追求快速城市化目標(biāo)下的只求征地便利行為是“城中村”形成的客觀原因。究其原委是唯GDP為上的政府官員追求任期內(nèi)的政績所致。在沒有完善的監(jiān)督約束機(jī)制的不成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，一些地方政府官員追求自身利益最大化，利用“自由裁量權(quán)”，置公共利益不顧而追逐私利。許多“城中村”已到了積重難返的地步就是因?yàn)橐恍┑胤秸畬⒁子陂_發(fā)的農(nóng)民土地許以開發(fā)商，而剩下的難題留給下一屆政府，如此反復(fù)，村民們長期處于公共設(shè)施缺乏、環(huán)境衛(wèi)生惡劣的生活狀態(tài)。改造又被一些地方政府機(jī)構(gòu)認(rèn)為是可以擴(kuò)張財(cái)政預(yù)算的好機(jī)會(huì)，為其自身的利益目標(biāo)提供了可能性，所以就有了改造機(jī)構(gòu)膨脹、要求財(cái)政增加公共投入和排斥其他市場(chǎng)主體參與改造的強(qiáng)烈沖動(dòng)，其結(jié)果必然是資源配置的低效率或無效率。

(四)“經(jīng)濟(jì)社會(huì)優(yōu)先”:過多注重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)只能成為“城中村”治理收效甚微的緣由

“城中村”治理的旨趣不僅是使“都市里的村莊”通過有形改造變?yōu)槌鞘械挠袡C(jī)部分，同時(shí)也要實(shí)現(xiàn)“城中村”村民真正融入城市生活之中，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)雙向互動(dòng)共融。但時(shí)下的“城中村”治理更多關(guān)注的是前者。換言之，當(dāng)下“城中村”治理主攻的是彰顯成績、有形可見的經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面的改造，而文化、政治等層面的改造則是“點(diǎn)綴”和“襯托”。究其原委，新的歷史時(shí)期，我國的考核機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了質(zhì)的變化，即由過去一味強(qiáng)調(diào)“全能政治”逐漸轉(zhuǎn)向注重經(jīng)濟(jì)績效標(biāo)準(zhǔn)(主要是GDP增長率)。在我國自上而下的行政體制框架中，GDP考核的激勵(lì)效果被逐層放大，并逐層逐級(jí)被強(qiáng)化。一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)績效特別是GDP增長與城市擴(kuò)張高度相關(guān)，這就使地方政府面對(duì)“城中村”治理時(shí)顯然優(yōu)先關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面。

目前，各地在“城中村”治理中只注重運(yùn)動(dòng)式的“改造”與“清除”，只強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)功能”的放大和“社會(huì)問題”的審視，而對(duì)于“文化缺位”和“制度滯后”問題卻似乎變成了一個(gè)被長期擱置的問題。筆者認(rèn)為，沒有文化與制度建設(shè)，“城中村”即使不被推倒或清除，也會(huì)成為城市中的“孤島”，也不會(huì)長久和得到真正的發(fā)展，更不會(huì)在中國的城鄉(xiāng)格局中發(fā)揮自己的獨(dú)特作用。這影響了其長遠(yuǎn)發(fā)展，更影響了其發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。當(dāng)確定了“城中村”治理的多元化格局和更廣大的參照系統(tǒng)，確立了“城中村”功能與價(jià)值的合法性意義之后，我們有理由思考的是它的發(fā)展和創(chuàng)新，尤其是如何在其中培育“文化”和內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力問題。誠如徐勇所言:“在現(xiàn)代化進(jìn)程中，古老的鄉(xiāng)村需要借助外力影響才能走出傳統(tǒng)的窠臼。但任何外力影響都需要與鄉(xiāng)村內(nèi)部的要求和動(dòng)力相契合，實(shí)行內(nèi)源發(fā)展，才能使鄉(xiāng)村得以獲得持續(xù)性的發(fā)展源泉，否則，外力影響會(huì)起到相反作用。”［2］在現(xiàn)階段“城中村”治理中，要真正實(shí)現(xiàn)有序有效治理，注重村民現(xiàn)代文化的塑造和人的現(xiàn)代性培養(yǎng)則是實(shí)行內(nèi)源發(fā)展的重要途徑，否則在“城中村”治理問題上，從長遠(yuǎn)來看，注定是收效甚微。

三、“城中村”治理困局的解決思路

馬克思認(rèn)為，城市發(fā)展有其自身規(guī)律。植根于我國特殊國情的城市化進(jìn)程中雖然出現(xiàn)了“城中村”這一特殊現(xiàn)象，但對(duì)其治理也應(yīng)該將其放在城市現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中予以考量，對(duì)目前在實(shí)踐中出現(xiàn)的治理困局也應(yīng)予以深刻認(rèn)識(shí)，探索走出困局的新途徑，以真正實(shí)現(xiàn)“城中村”有序治理。

(一)認(rèn)識(shí)深化:城鄉(xiāng)應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“城中村”有序治理的差異化而非同質(zhì)化

從某種意義上說，人們對(duì)“城中村”這一新生事物的認(rèn)識(shí)不夠深入、客觀是導(dǎo)致當(dāng)前“城中村”治理困局的原因之一。當(dāng)我們用一元化思維范式認(rèn)識(shí)“城中村”，結(jié)果只能偏于兩極:肯定和否定，這勢(shì)必會(huì)在“城中村”改造治理過程中出現(xiàn)“去鄉(xiāng)村化”。其實(shí)，在全面轉(zhuǎn)型的中國，對(duì)“城中村”的改造治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是簡(jiǎn)單的“化鄉(xiāng)為城”的“空間變遷”和“關(guān)系變動(dòng)”，也不是農(nóng)民群體單一的“去農(nóng)為工”的“身份轉(zhuǎn)變”，而是一個(gè)艱巨的、長期的并伴隨著陣痛的總體變遷過程，是一個(gè)復(fù)雜的歷史演化進(jìn)程。我們不能站在城市這一歷史發(fā)展新的制高點(diǎn)，去俯視之前長期存在著的鄉(xiāng)村社會(huì)，去簡(jiǎn)單地用城市生活的規(guī)則去消除鄉(xiāng)土社會(huì)傳統(tǒng)。對(duì)“城中村”的認(rèn)識(shí)，我們應(yīng)該從“城中村”初現(xiàn)時(shí)的一種初步認(rèn)識(shí)，進(jìn)而在實(shí)踐推進(jìn)過程中對(duì)其重新加以深刻認(rèn)識(shí)。因此，我們應(yīng)以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念和“城鄉(xiāng)一體”的總體發(fā)展觀，再度認(rèn)識(shí)現(xiàn)時(shí)的“城中村”改造治理。這一過程應(yīng)是一個(gè)追求差異化而非同質(zhì)化的過程。因?yàn)?，在人類文明史上，“都市的興起和鄉(xiāng)村衰落在近百年來像是一件事的兩面”［3］。黨提出的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，并不是要求“化鄉(xiāng)為城”、“去農(nóng)為工”，并不是追求城鄉(xiāng)一樣化，而是走城鄉(xiāng)差別化協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。“城市和農(nóng)村必須像夫婦那樣結(jié)合”，不能簡(jiǎn)單地就城論城、就鄉(xiāng)論鄉(xiāng)，而要將其置于城鄉(xiāng)一體的總體規(guī)劃中加以詮釋。各地逐漸興起的“拆村運(yùn)動(dòng)”打破了城市自然演化的格局，極大地削弱了其宜居性。若處理不好，“城中村”改造治理將會(huì)陷入多重困境，城市化道路也會(huì)面臨巨大陷阱?！俺侵写濉备脑烊绻环瞎怖?，那么改造行為就缺乏合法性基礎(chǔ)。因此，改造治理要尊重、保障和實(shí)現(xiàn)公共利益，讓改造治理中公眾的利益訴求能得以滿足。正是基于此，有學(xué)者認(rèn)為，城市必須抵御能帶來龐大即期收益的“拆村誘惑”，在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中“城中村”的制度價(jià)值必須重估。目前，深圳等地已經(jīng)開始放緩“城中村”改造步伐。

(二)制度創(chuàng)新:消除二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“城中村”有序治理的有效制度供給適時(shí)化

“城中村”是最早開始城市化的地區(qū)，又是最難徹底城市化的地區(qū)。［4］這是因?yàn)槲覈L期存在著城鄉(xiāng)對(duì)立的二元結(jié)構(gòu)。這使“城中村”治理勢(shì)必會(huì)面臨著復(fù)雜的轉(zhuǎn)型和具體制度的變遷。建國后，由于推行了工業(yè)化戰(zhàn)略，在“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的方針下，我國在較短時(shí)期內(nèi)建立起較為完善的工業(yè)體系并留下數(shù)以萬計(jì)的國家資產(chǎn)，但同時(shí)也留下一個(gè)城鄉(xiāng)對(duì)立的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。到目前為止，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改觀并不大，因此，要有效解決“城中村”治理難題，關(guān)鍵是要消除城鄉(xiāng)對(duì)立的二元結(jié)構(gòu)。作為一種總體性的制度設(shè)計(jì)，二元結(jié)構(gòu)并非憑空建成，而是依賴于一系列的制度形式支撐而得以建立起來的。［5］比如，戶籍制度、土地制度、教育制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老制度等。故，二元結(jié)構(gòu)的消除實(shí)際表現(xiàn)為一系列新舊制度的更迭與變遷，其中必然要求有效的制度安排與適時(shí)的制度創(chuàng)新。對(duì)此，一是要改革城鄉(xiāng)對(duì)立的戶籍制度，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。二元戶籍管理制度是二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的主要表征，政府應(yīng)切實(shí)推動(dòng)戶籍制度改革，避免“推而不動(dòng)”，通過制定戶籍制度改革時(shí)間表，或通過法律、地方法規(guī)等一些剛性手段實(shí)現(xiàn)一體化的戶籍管理。二是繼續(xù)不斷完善土地管理制度。對(duì)于“城中村”農(nóng)民而言，農(nóng)地具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活保障的雙重功能，而且時(shí)下農(nóng)地的保障意義已經(jīng)超越農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能。然而，一些地方政府利用國家法律賦予的“自由裁量權(quán)”，為了私利，大肆亂征、多征農(nóng)用土地，造成土地利用效率不高和土地城市化超前于人口城市化。2012年底，國務(wù)院審議通過的《土地管理法修正案(草案)》雖對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償作了適時(shí)修改，但土地管理制度仍需要不斷完善。比如，把土地經(jīng)營職能從管理部門分解出去，土地確權(quán)、尤其是確認(rèn)到戶，抑或是部分土地自主入市。三是建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)資源均衡配置體系。二元結(jié)構(gòu)在我國的長期存在導(dǎo)致教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等社會(huì)資源在城鄉(xiāng)之間分配的不均衡，城市占有并享受了其中的大部分，這在很大程度上成為“城中村”有序治理的掣肘。因此，政府應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)政策，切實(shí)加快建立健全城鄉(xiāng)一體化社會(huì)資源均衡配置體系，必要時(shí)應(yīng)以法律、法規(guī)的形式面世，增強(qiáng)其執(zhí)行效力。

(三)組織再造:從傳統(tǒng)組織解組到現(xiàn)代組織構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)“城中村”有序治理中村民的再組織化

自人類社會(huì)生成，人們就生活在一個(gè)組織網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)之中。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式具有極強(qiáng)的同質(zhì)性。建國后，通過“政權(quán)下鄉(xiāng)”，國家逐漸將權(quán)力的觸角延伸至最為基層的鄉(xiāng)村社會(huì)，并確立起人民公社制度，史無前例地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民組織化的歷史高點(diǎn)。改革開放后，伴隨人民公社的迅速解體，在快速城市化進(jìn)程中，村落組織不可避免地趨于衰敗并走向解組。其中，位于城市邊緣的“城鄉(xiāng)結(jié)合部”和淹沒于都市中的“城中村”在城市化的進(jìn)程中，“村民與集體間的行政組織關(guān)系逐步被淡化，而財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系則被不斷強(qiáng)化。以村委會(huì)為核心的行政組織關(guān)系逐步讓位于以集體經(jīng)濟(jì)組織為核心的契約組織關(guān)系?！侵写濉鳛橐粋€(gè)共同體，已經(jīng)不是傳統(tǒng)村落那樣基于共同價(jià)值形態(tài)的文化共同體，也不是基于空間物質(zhì)形態(tài)的地域共同體，而是基于共同財(cái)產(chǎn)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合體。”［6］走向衰敗的鄉(xiāng)村組織無力正常地應(yīng)對(duì)來自城市的挑戰(zhàn)。在城市激烈的競(jìng)爭(zhēng)中，正是由于缺乏有效的組織，組織虛置化的“城中村”利益被不斷地“擠占”。作為一個(gè)個(gè)孤立的個(gè)體，在利益博弈和協(xié)調(diào)的過程中，村民沒有平等的話語權(quán)。而按現(xiàn)代文明社會(huì)的法則，有效的社會(huì)組織恰恰是每個(gè)社會(huì)共同體成員對(duì)權(quán)力的駕馭與對(duì)權(quán)利的維護(hù)的根本途徑。因此，城市化現(xiàn)代化進(jìn)程中，“城中村”原有組織走向衰落與解組的同時(shí)，也應(yīng)適時(shí)地開啟組織重構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)“城中村”村民的再組織化。對(duì)此，一是加強(qiáng)基層民主政治組織建設(shè)。在政府、社會(huì)與村民之間為架構(gòu)組織化橋梁，應(yīng)加強(qiáng)村委會(huì)或居委會(huì)建設(shè)，以規(guī)范基層民主秩序。二是加強(qiáng)村民專業(yè)化自組織建設(shè)。有效的組織是消弭農(nóng)民“善分不善合”的傳統(tǒng)觀念和增強(qiáng)農(nóng)民協(xié)作合作意識(shí)及能力的有效途徑。專業(yè)化經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)規(guī)范的、秩序嚴(yán)密的社會(huì)有機(jī)體。通過在各種專業(yè)化協(xié)作合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，農(nóng)民會(huì)不斷增強(qiáng)駕馭現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)的能力和塑造現(xiàn)代的公民意識(shí)。三是加強(qiáng)NGO和NPO自組織建設(shè)。組織是通往政治權(quán)利之路，也是穩(wěn)定的基礎(chǔ)。［7］現(xiàn)代文明社會(huì)中，人們?cè)谌粘Ｉa(chǎn)和生活中有效行使權(quán)力和維護(hù)權(quán)利的不只是行政組織或準(zhǔn)行政組織，而是較為完備的NGO和NPO組織。

(四)文化重構(gòu):傳統(tǒng)與現(xiàn)代的雙向互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)村落傳統(tǒng)文化中的時(shí)代因子的承襲與公民文化的培育的有機(jī)結(jié)合

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村是一個(gè)熟人社會(huì)，日積月累所形成的村規(guī)民約在傳統(tǒng)社會(huì)中起著基礎(chǔ)性的規(guī)范作用。而接受現(xiàn)代化熏陶的“城中村”在城市化進(jìn)程中，其傳統(tǒng)價(jià)值觀念、文化習(xí)俗等也不可避免地發(fā)生著新的裂變。但是，村落終結(jié)過程中文化的裂變和新生也并不容易，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著村落的巨變和超越的艱難?！俺侵写濉敝袀鹘y(tǒng)文化與現(xiàn)代文化的激蕩、本土文化與外來文化的碰撞將會(huì)使“城中村”的文化轉(zhuǎn)型復(fù)雜化、文化多樣化?！俺侵写濉钡奈幕D(zhuǎn)型究竟是一個(gè)由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的簡(jiǎn)單旅程，還是一個(gè)復(fù)雜而多重的“雙向互動(dòng)”過程，抑或其他坦途?依筆者來看，這個(gè)過程應(yīng)該是一個(gè)傳統(tǒng)與現(xiàn)代并存、復(fù)雜而多重的“雙向互動(dòng)”。“城中村”的文化轉(zhuǎn)型應(yīng)該是“據(jù)舊開新”，而非“拒舊開新”。誠然，傳統(tǒng)是一種惰性力，但傳統(tǒng)在現(xiàn)代社會(huì)中也有其生命力。在人類文明的發(fā)展進(jìn)程中，“城市正是吸收了這些村莊習(xí)俗，它才形成了自身強(qiáng)大的活力和愛撫養(yǎng)育功能;正是在這個(gè)基礎(chǔ)上，人類的進(jìn)一步發(fā)展才成為可能”［8］。因此，“城中村”的徹底終結(jié)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是非農(nóng)化和工業(yè)化的問題，更為深層的是一個(gè)含納經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)及文化全方位的現(xiàn)代城市共融問題。從這一層面詮釋，“城中村”改造治理的深層問題則是村落文化的重構(gòu)。實(shí)現(xiàn)“城中村”有序治理的過程中，深層次的困難是使“城中村”這一特殊農(nóng)民群體如何真正意義上融入城市。對(duì)此，一是承襲村落傳統(tǒng)文化中的時(shí)代因子?！俺侵写濉钡淖冞w體現(xiàn)了村落本土力量與國家社會(huì)力量的有機(jī)結(jié)合。“城中村”在由“鄉(xiāng)”向“城”的轉(zhuǎn)化中，充分發(fā)揮符合時(shí)代發(fā)展的本土資源去吸納“城”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)與城市融合。因此，政府應(yīng)重視民間的本土力量，實(shí)現(xiàn)制度文本和實(shí)際工作的吻合。二是積極培育公民文化精神，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型。如果人們由于文化水平低下而對(duì)政治“無能為力”時(shí)，即使政府設(shè)計(jì)出再好的制度，它的作用只能定義在統(tǒng)計(jì)學(xué)范疇內(nèi)。［9］“如果一個(gè)國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以生命力的廣泛的現(xiàn)代化心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運(yùn)用著這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個(gè)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的?！保?0］因此，應(yīng)積極培育村民的現(xiàn)代意識(shí)和能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)變，以真正融入現(xiàn)代社會(huì)之中。

［1］ 趙秀玲．“城中村”治理的困局及其跨越［J］．山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2011(5):135．

［2］ 徐勇．利益與體制:民主選舉背后的變數(shù)分析［J］．華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，1999(2):8．

［3］ 費(fèi)孝通．鄉(xiāng)土中國·鄉(xiāng)土重建［M］．上海:上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2007:254．

［4］ 周大鳴，高崇．城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)的研究——廣州南景村50年的變遷［J］．社會(huì)學(xué)研究，2001(4):99．

［5］ 田毅鵬．“村落終結(jié)”與農(nóng)民的再組織化［J］．人文雜志，2012(1):156．

［6］ 周銳波，閆小波．集體經(jīng)濟(jì):村落終結(jié)前的再組織紐帶——以“城中村”為例［J］．經(jīng)濟(jì)地理，2009(2):633．

［7］ ［美］塞繆爾·亨廷頓．難以抉擇:發(fā)展中國家的政治參與［M］．北京:華夏出版社，1989:6．

［8］ ［美］劉易斯·芒福德．城市發(fā)展史:起源、演變與前景［M］．北京:中國建筑工業(yè)出版社，2005:13．

［9］ 鐘海，陳曉莉．城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村社會(huì)矛盾的化解途徑——以西安市“城中村”改造為例［J］．西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(5):72．

［10］ ［美］英格爾斯，等．人的現(xiàn)代化［M］．殷陸君等，譯．成都:四川人民出版社，1985．