■易前良 周露

公共利益與社會問責(zé)：檢視美國廣電改革運動*

■易前良 周露

按照“國家—社會—市場”的認(rèn)知框架，美國廣電改革運動是公民社會針對廣電媒體進行的“社會問責(zé)”，它與政府規(guī)制、媒體自律一起構(gòu)成多元制衡的問責(zé)機制。無論政府、媒體還是公民社會，都不是公共利益的唯一監(jiān)護者，公共利益只有在它們彼此制衡中才能得到維護。媒介問責(zé)不能過度依賴政府規(guī)制，應(yīng)該讓公民和社會積極參與其間，使之為媒介體制的創(chuàng)新帶來活力。

公共利益；社會問責(zé)；美國廣電改革運動

1990年代以來，中國大陸以產(chǎn)業(yè)化為驅(qū)動的廣電體制改革，極大地推動了廣播電視事業(yè)的發(fā)展，但也不可避免地帶來一些問題——商業(yè)邏輯的僭越日甚一日，一定程度上傷及公共利益。近年來，社會各界對此熱議不斷，國家廣電總局也頻發(fā)指令予以規(guī)制，凡此種種，折射出對廣電公共性危機的普遍焦慮。在此背景下，關(guān)注美國廣播電視史上的改革運動，檢視“社會”的力量如何就公共利益對媒體進行問責(zé)，可以豐富我們對國內(nèi)廣電事業(yè)發(fā)展的認(rèn)識。

美國的廣電體制以私營為主導(dǎo)，但并不意味著媒體可無所顧忌，唯利是圖。事實上，為維護公共利益，政府制定了相關(guān)措施予以規(guī)制，媒體自身也發(fā)展出基本的倫理準(zhǔn)則，在一定程度上實現(xiàn)行業(yè)自律。除此之外，公民社會也常盡問責(zé)之職。如1930年代教育機構(gòu)游說國會建立公共廣播體系；60年代公民組織敦促政府嚴(yán)格核發(fā)媒體經(jīng)營許可證。參照阿什·加梅的定義，社會運動指“任何由兩個或兩個以上的人所共同經(jīng)歷的變革社會關(guān)系和社會制度的情感和行動”①，以上行為均可界定為廣電領(lǐng)域中的社會運動。盡管這些運動的背景和訴求各不相同，但它們都是由公民社會發(fā)起的、為推動廣電媒介維護公共利益從而與政府、媒體進行互動而采取的行動。

廣電改革運動是媒介改革運動的一部分。媒改運動與美國的傳播體制和主流話語大異其趣，其影響亦不足以撼動既有體制，故長期湮沒無聞。這些潛隱的事實引起學(xué)界關(guān)注是新世紀(jì)以來的事，得益于麥克切斯尼（W.McChesney）、?？铺兀ˋ.Hackett）、凱偌爾（K.Carrol）等人的發(fā)掘；臺灣學(xué)者馮建三、羅世宏等隨后予以關(guān)切；2008年，大陸學(xué)者劉學(xué)、向宗平對美國的媒介改革運動進行梳理，給出了“整體面貌”。②在此基礎(chǔ)上，筆者擬從傳媒公共利益的確認(rèn)及其問責(zé)切入，借助“國家-社會-市場”的分析框架，檢視美國媒改運動專門領(lǐng)域的廣電改革運動，考察商業(yè)化背景下旨在改進廣電媒介而與政府規(guī)制、媒體自律并行的社會問責(zé)之路徑。

一、廣電公共利益的觀念確認(rèn)與問責(zé)進路

美國的立國根基是自由主義，在制度設(shè)計上極力維護個人利益，但自由主義理論并未放棄對公眾福祉的承諾，相反，認(rèn)為二者相輔相成。亞當(dāng)·斯密精辟地闡明了這一點，“個人追求自我利益的最大化，再經(jīng)由市場的調(diào)節(jié)，進而能實現(xiàn)公共利益的最大化”，故市場是“公正的旁觀者”③，不僅無損于公正，而且是實現(xiàn)公共利益的保障。不過，自由主義者也逐漸認(rèn)識到，一些公共產(chǎn)品由于具有非競用性和非排他性而不適合私人經(jīng)營，須仰賴政府的干預(yù)，否則公共需求難以滿足。隨著資本主義發(fā)展到壟斷階段，這一觀點尤獲重視，公共利益的標(biāo)準(zhǔn)常被用來平衡私營壟斷與公共需求之間的矛盾。1887年，伊利諾斯州的鐵路法案明確提出公共利益的概念，并將其植入《聯(lián)邦運輸法》，其后，美國的廣電規(guī)制以公共利益為原則，這正是從對大型壟斷企業(yè)的管制中引入的。

1920年代，美國處于進步主義時期，公平、正義等價值成為普遍共識，其時恰逢廣播誕生，前者助推了公共利益觀念在廣播行業(yè)中的確認(rèn)。1922年，商務(wù)部長胡佛（HerbertC.Hoover）在廣播會議上開門見山地說：“廣播必須提供符合公共利益的信息”，第一次提出廣播的公共利益概念。④在數(shù)次會議的推動下，1927年《無線電法》通過，以法律的形式正式宣布廣播機構(gòu)必須為“公共利益、公眾便利或需要”服務(wù)。1934年《通信法》延續(xù)《無線電法》的主旨，組建專門的管理機構(gòu)——聯(lián)邦通信委員會（FCC），至此，美國早期廣電體制的“托管模式”全面確立，即承認(rèn)無線電頻率是稀有的公共資源，為公眾所共同擁有，但主要委托給私人來經(jīng)營，使之用于商業(yè)用途。

可見，廣電媒體應(yīng)切實維護公共利益，這在美國已于1930年代在制度上得到確認(rèn)。不過，在私營的托管體制下，廣電機構(gòu)是否能、是否會維護公共利益，卻是一個難題。換言之，廣電機構(gòu)雖有踐行公共價值的責(zé)任，但如何使這一責(zé)任得到切實履行，并非易事。如此，便有必要引入“問責(zé)”的概念。問責(zé)（Accountability）與責(zé)任（Responsibility）相對應(yīng)，后者側(cè)重應(yīng)然層面的期許，而前者強調(diào)實然層面的促動或約束，以使責(zé)任被履行。所謂問責(zé)，是“一個具有前瞻性的過程”，不只局限于事后的懲戒，被問責(zé)者通過它“就其決策、行為和結(jié)果進行解釋和正確性的辯護，并據(jù)此接受失責(zé)的懲罰”。⑤霍奇斯首次把這一概念運用到媒體中，關(guān)注“媒介問責(zé)”的論題⑥，麥奎爾（Denis McQuail）在此基礎(chǔ)上對媒介問責(zé)做了進一步闡釋。⑦本文在“前瞻性過程”的意義上使用“問責(zé)”的概念，用以指涉促動或規(guī)誡廣電媒體維護公共利益的努力。

如何進行媒介問責(zé)？就此可借助西方的公民社會理論加以探討。16世紀(jì)以來，隨著民族國家在歐洲的建立，市民階層在王權(quán)庇護下獲得從事工商業(yè)的自由，從而開始公民社會與政治國家分離的過程?；谶@一現(xiàn)實，洛克、伏爾泰、托馬斯·潘恩等思想家對社會與國家做了區(qū)分，“國家-社會”的二分觀念初具雛形，但“現(xiàn)代意義上的公民社會概念主要是由黑格爾提出并由馬克思完善的”。⑧及至當(dāng)代，經(jīng)濟的力量日益強大，在諸多領(lǐng)域產(chǎn)生巨大影響，西方一些學(xué)者如柯恩和阿拉托葛蘭西在哈貝馬斯論述的基礎(chǔ)上，明確提出用“國家-社會-市場”的三分法來替代二分法，主張把經(jīng)濟領(lǐng)域從公民社會中分離出來，認(rèn)為公民社會主要應(yīng)由社會和文化領(lǐng)域構(gòu)成。⑨進言之，公民社會指“國家或政府系統(tǒng)，以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域，其組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織?！雹?/p>

根據(jù)“國家-社會-市場”的三分框架，媒介問責(zé)可由三大主體予以實施：政府是國家的代理者，公民組織是市民社會的骨干，媒體則是市場中的利益主體，三者有價值共享的一面，但也有各自的利益訴求，在動機、目標(biāo)和行為方式上必然存在差異。因此，在維護公共利益的總體目標(biāo)中，可據(jù)此區(qū)分出三種問責(zé)進路：政府規(guī)制、媒體自律和社會問責(zé)。從研究現(xiàn)狀來看，學(xué)界對政府規(guī)制和媒體自律已有較多關(guān)注，而關(guān)于社會問責(zé)的研究卻付諸闕如，故后文對美國廣電改革運動進行專門梳理，以彰顯社會問責(zé)在促進和規(guī)誡媒體維護公共利益方面所發(fā)揮的作用。

二、美國廣電改革運動的歷史場景

美國廣電改革運動是紛繁蕪雜的“事實之流”，回到歷史現(xiàn)場，它的起點可以定格在1925年。20年代是廣播發(fā)展的初始階段，廣電體制亦處于草創(chuàng)期，蘊含多種可能，故圍繞政策和法規(guī)的制定，公民社會與政府、企業(yè)展開了第一次博弈。商務(wù)部長胡佛1922年在第一次廣播會議上發(fā)表的講話，一方面強調(diào)公共利益的原則，另一方面表示“私人所有的電臺也可以為公共利益服務(wù)”。當(dāng)時，由教育機構(gòu)和社會團體創(chuàng)辦的非商業(yè)性電臺已不在少數(shù)，截至1923年，獲得執(zhí)照的教育電臺就有70多家(11)，假如即將面世的政策以商業(yè)化為旨歸，這些非商業(yè)性電臺將有不保之虞。為了生存，教育電臺開始行動，1925年，高校教育廣播電臺聯(lián)合會（ACUBS）成立，隨后開始游說國會，爭取政策在進行頻率分配時為公立大學(xué)保留一批頻率，盡管未獲成功，但它具有標(biāo)志性意義，是公民組織第一次展開“富有前瞻性”的廣電問責(zé)。從時間維度來看，廣電改革運動自1925至2003年可分為前后相續(xù)又相互重疊的三個階段；從空間維度來看，依據(jù)訴求之不同，大體從三個層面展開。下文綜合運用這兩個視角，在美國廣電體制變遷和行業(yè)發(fā)展的背景下，聚焦一些影響較大的事件，管窺社會問責(zé)在維護廣電公共利益方面的作為。

1.謀求公共體制：公共廣電立法運動（1925年至1960年代）

1920年，西屋公司創(chuàng)辦第一座商業(yè)性電臺KDKA；1926、1927年，國家廣播公司（NBC）和哥倫比亞廣播公司（CBS）相繼誕生，商業(yè)廣播飛速發(fā)展。但與之相比較，非商業(yè)性電臺誕生的時間更早，數(shù)量更多。當(dāng)時，國家的廣電政策正在醞釀中，電臺是否商業(yè)化尚不可知，故建立何種體制，關(guān)系到商業(yè)臺和非商業(yè)臺的生死存亡，這也是市場和社會爭奪的第一個堡壘。對于非營利性電臺來說，謀求創(chuàng)建一個美國式的BBC并非沒有可能，關(guān)鍵是要使公共廣電機構(gòu)在頻率分配、資金支持等方面獲得法律認(rèn)可。公共廣電立法運動由此而起，其主體是教育組織，作為公民社會的中堅，他們認(rèn)為應(yīng)把廣電媒介整合到教育網(wǎng)絡(luò)中，以發(fā)揮公共服務(wù)的功能。

廣電立法運動可分為兩個階段，一是廣播立法運動（1925-1934），一是電視改革運動（1951-1967）。1925年，高校廣播電臺聯(lián)合會（ACUBS）游說國會為公立學(xué)校保留一批頻率，未果，但它沒有放棄，1930年專門成立全國廣播教育委員會（NCER），不再局限于“公立學(xué)?！?，進一步提出“為教育電臺保留頻率”，展開游說活動。需要指出的是，NCER獲得了佩恩基金會的支持，此外，卡納基基金會支持的全國教育廣播咨詢委員會（NACRE）也是廣播立法運動的參與者。(12)可以說，廣播立法運動關(guān)鍵一役發(fā)生在1934年。這一年，NCER遞交了《瓦格納-哈菲爾德提案》，提出建立公共廣播體系，并要求擁有1/4的最好頻率，但遭到否決，隨后《通訊法》通過，商業(yè)托管體制全面確立，公共廣播的立法運動告敗。

隨著電視時代的到來，這一新興媒介在體制方面是否會重蹈廣播之覆轍？社會組織為此十分憂慮。1951年，福特基金會開始介入公共電視領(lǐng)域，資助成立專門的游說組織，精心準(zhǔn)備并參與FCC主持的兩次聽證會，對商業(yè)廣電的作為予以批評。廣播網(wǎng)曾承諾播出教育節(jié)目，但沒有履行；已開播的商業(yè)電視在提供信息、教育和文化等方面表現(xiàn)糟糕。因此，與過去不同，這一次游說的理由非常充分。1952年，F(xiàn)CC發(fā)布命令，為非商業(yè)電視保留了242個頻道，這一舉措“標(biāo)志著美國非商業(yè)電視的誕生”?？{基基金會緊隨其后，旗幟鮮明地提出公共電視的概念，建議“將一項偉大的技術(shù)用于偉大的目的”，以“加強一個開放而多元的社會”。(13)經(jīng)過艱難的游說，終有所成，1967年《公共廣播法案》通過，公共廣播公司（CPB）隨即誕生，這是一個非政府、非營利性的為公共廣電提供資金的社會實體。

2.問責(zé)商業(yè)廣電：許可證頒發(fā)監(jiān)督運動（1960年代）

自20世紀(jì)30年代羅斯福上臺以來，美國實施政府強力干預(yù)的政策，禁止聘用報童、設(shè)定工人最低工資、限制媒體擴張等措施，讓傳媒業(yè)感覺到前所未有的“危機”，在此背景下，媒體自身建議成立專門委員會對傳播自由的現(xiàn)狀和前景展開調(diào)查，引致《哈欽斯報告》的出臺。調(diào)查結(jié)果出人意外，由哈欽斯領(lǐng)銜的新聞自由委員會于1947年公布的結(jié)果表明，傳媒界的確處于危險之中，但這種危險恰恰源于行業(yè)自身，因為媒體沒有履行好公共職責(zé)，不實行自我管控，很可能會遭致政府的控制，這樣“將向集權(quán)主義邁進一大步”。當(dāng)時，廣播網(wǎng)尚處于起步階段，調(diào)查重心主要集中在新聞出版業(yè)，但哈欽斯報告對廣電亦有關(guān)注，在《廣播業(yè)自律》的專章中，批評當(dāng)時的廣播行業(yè)協(xié)會一味尋求保護電臺和廣播網(wǎng)的利益，而對行業(yè)自律不以為意。此次調(diào)查緣起于媒體的委托，無疑站在媒體的立場上，竭力維護其表達自由，但報告同時強調(diào)這種自由是“可問責(zé)的自由”(14)，必須要對公眾和社會負責(zé)，由此生發(fā)出廣電行業(yè)自律的觀念。

傳媒界是否落實了哈欽斯報告中的自律建議？答案是否定的?？蓡栘?zé)的自由對于媒體來說，只不過是“一個開創(chuàng)新時代的理念”而已，結(jié)局是被束之高閣。商業(yè)電視一路高歌，為掙錢逐利而罔顧公共利益，不斷沖擊教育、道德和法律的底線，到60年代初達到極致，從CBS名主持默羅的批評即可見一斑，“電視被用以蠱惑人心，娛樂消遣，損害公眾的智力”。(15)很湊巧，1960年代是社會運動風(fēng)起云涌的十年，公民社會獲得前所未有的發(fā)展。商業(yè)廣電重利輕義，而公民社會對媒介權(quán)力的要求日趨強烈，二者結(jié)合，催生了許可證頒發(fā)的監(jiān)督運動。

公民社會對商業(yè)廣電節(jié)目的不滿由來已久，但長期停留在口誅筆伐或向FCC抱怨的層面，譬如，早期致力于媒介問責(zé)的“更好廣播協(xié)會”（NationalAssociationforBetter Broadcasts，，1949成立）就不斷針對廣播節(jié)目申述意見。1966年，這種抱怨升級為對許可證頒發(fā)的監(jiān)管，導(dǎo)火線是FCC準(zhǔn)備給WLBT電視臺續(xù)發(fā)經(jīng)許可證，后者的節(jié)目內(nèi)容涉嫌歧視有色人種。聯(lián)合會傳播辦公室（UCC）以其違反“公共利益、便利、必需”的原則，向法院提起訴訟，要求FCC撤發(fā)執(zhí)照。1969年，法院判決UCC勝訴，并裁定WLBT失去的廣播許可證由黑人團體接管。受其影響，監(jiān)督本地廣播、電視臺的公民組織紛紛成立，在1969到1972年間提出了數(shù)百個停發(fā)廣電執(zhí)照的要求，其中不乏成功案例。(16)例如，美國右翼勢力控制的WXUR電臺節(jié)目，言語間充滿種族和宗教歧視，猶太人勞動工會和黑人組織通過申訴途徑予以問責(zé)，1970年，F(xiàn)CC停發(fā)其許可證。

3.重構(gòu)另類媒介：廣播近用運動（1970年代以來）

從1970年代末開始，新自由主義滲透到廣電領(lǐng)域，美國政府逐步放松管制，及至1996年《電信法》頒布，確立了新的廣電體制“市場模式”。與“托管模式”不同的是，廣電媒介的所有權(quán)越來越集中，以廣播公司ClearChannel為例，麾下的電臺大約占到全美電臺總數(shù)的1/10，同時擁有超過1.1億的聽眾。(17)所有權(quán)的集中加深了商業(yè)利益與公共利益之間的矛盾，制造了民主赤字。其中最突出的是，媒介的過度集中和商業(yè)化剝奪了民眾接觸媒介的機會，在這樣的背景下，近用（Access）成為社會問責(zé)的重要論題，即如何推動普通公眾最大程度地接觸和使用媒介。

1968年成立的全國公民廣播委員會（NCCB）是當(dāng)時最大的媒介問責(zé)組織，其前期主要關(guān)注商業(yè)電視中的暴力問題，后轉(zhuǎn)向媒介近用，1974年出版《近用雜志》（Access），成為全國性的聯(lián)絡(luò)平臺。從1970年代末到1990年代，美國的社會運動漸趨平息，在這一整體氛圍下，1977年，NCCB因為資金問題被迫停止一切活動，自此廣電改革運動步入低谷。直到1999年，獨立媒體中心（IMC）(18)大放異彩，為廣電改革運動提供了新的思路，那就是，如果要讓公民更多地分享傳播資源，最好的辦法莫過于創(chuàng)構(gòu)另類媒介，重建傳播“公地”，以對抗新自由主義浪潮下的媒介“圈地”。(19)所謂“另類媒介”，指在資金、組織和調(diào)控方面不受企業(yè)資本和政府控制，真正屬于公眾的、參與性的、自治的、社區(qū)的媒介。(20)

低頻率調(diào)頻廣播是典型的另類媒介，它通過無線電信號可以覆蓋直徑5至10公里的范圍，設(shè)立電臺的資金投入可低至1萬美元，這種低投入低覆蓋的廣播正好適合社區(qū)使用，可望打破專業(yè)門檻，真正實現(xiàn)參與式傳播的理念。截至2000年，低頻率廣播有上千個，商業(yè)廣播網(wǎng)擔(dān)心低頻廣播會分流受眾，要求FCC取締這種“無序”而“非法”的另類媒體。在各方壓力之下，F(xiàn)CC采取折中的態(tài)度，一方面重申許可證制度，另一方面想讓低頻廣播合法化，即由地方上的非營利組織出面申請執(zhí)照并加以經(jīng)營，以服務(wù)于被商業(yè)廣電怠慢的公眾。問題是，到底允許多少此類媒介存在？公民社會與商業(yè)廣電通過公關(guān)和游說再度交手，第一回合宣告失敗，2000年12月通過預(yù)算法案，規(guī)定低頻電臺的數(shù)量從1千多家降至數(shù)百家。(21)不過，公民社會仍在繼續(xù)重構(gòu)另類媒介的努力，并將此融入到更激進的改革潮流中。

三、社會問責(zé)的政治化

2003年，專門意義上的廣電改革運動宣告終結(jié)，它被融入整體的媒介運動中，標(biāo)志是自由傳媒學(xué)會（FreePress）召集了第一次媒介改革大會。該學(xué)會于2002年成立，志在聯(lián)合全美同仁以推進媒改運動，平均每18個月舉行一次大會，已屆5次，最多參與人數(shù)超過3500人。作為媒改運動的中堅力量，它一呼百應(yīng)，有意響應(yīng)的非營利性組織達162個，其中關(guān)注新聞的有118個，關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)的有73個，關(guān)注電視的有90個，關(guān)注廣播的有93個。(22)順應(yīng)媒介融合的趨勢，自由傳媒學(xué)會主張積聚力量，協(xié)同作戰(zhàn)，改變散兵作戰(zhàn)的既有路徑。

媒改運動在2003年取得重大勝利。當(dāng)時，媒介集團的所有權(quán)集中愈演愈烈，遠超《電信法》允許范圍，F(xiàn)CC有意進一步放松規(guī)制。為此，公民組織進行了有效的社會動員，采取聽證會、寫信、訴訟等多種方式加以阻止，法院最終否決了FCC的修改條款。麥克切斯尼對此次運動評價極高，并把2003年視為新的起點，聲稱：“我將把焦點集中在2003的上半年，在這期間公眾活動從邊緣變?yōu)橹髁?，而且這也是幾個世代以來，媒體改革行動第一次受到公眾矚目?！?23)

總體而言，2003年以來的媒介改革運動呈現(xiàn)鮮明的“政治化”趨勢，這主要源于自由傳媒學(xué)會的推動。左翼學(xué)者麥克切斯尼、喬什·西爾弗（JoshSilver）、約翰·尼古拉斯（JohnNichols）等作為自由傳媒學(xué)會的創(chuàng)辦者，對媒改運動進行重新定位，使之帶有濃厚的左翼色彩。他們認(rèn)為媒體改革是民主運動不可或缺的一部分，對于美國的勞工階層來說具有重要意義，因此，“媒體改革的命運與美國左派殘酷地被捆綁在一起，它們的命運也許是決定美國民主（多數(shù)人統(tǒng)治而不是少數(shù)人統(tǒng)治）最后的也是最好的希望?！?24)與此相應(yīng)，在訴求方面，提出要對整個媒介系統(tǒng)進行徹底的“結(jié)構(gòu)性改革”，包括反托拉斯、建立替代性的公共傳媒、加強政府規(guī)制等。

政治化趨勢還體現(xiàn)在運動手段上。早期廣電改革運動的主體是精英階層，如福特基金會、佩恩基金會、卡納基基金會和一些公民組織，行動者總體上屬于中產(chǎn)階級，手段比較溫和，通常采取游說、公關(guān)和訴訟等方式。底層民眾和組織發(fā)起的改革運動不是沒有，但很少見，如1990年代“無電視美國”發(fā)起的“關(guān)電視機運動”(25)，提倡一關(guān)了事，態(tài)度比較激進。麥克切斯尼等人主張通過動員草根，借助工會和勞工組織動員民眾，發(fā)起大規(guī)模的政治運動。運動形式趨于多樣化，除傳統(tǒng)途徑以外，還包括電話、郵件，或組織民眾赴現(xiàn)場抗議，甚至有各種行為藝術(shù)等。2003年圍繞放松管制的議題，300萬人給國會議員和FCC寫信，F(xiàn)CC主席鮑威爾聲稱，新條款受到“有組織的群眾性攻擊”(26)，并非聳人聽聞。

媒改運動由于政治化取向，已溢出社會問責(zé)的范疇。社會問責(zé)是在自由主義框架之中的行為，建立在共識之上，該共識可理解為，媒介在已有的政治制度下應(yīng)該而且是可以實現(xiàn)公共利益的。只不過公共利益到底是什么？如何維護？對這些問題的看法，社會、政府和媒體存在分歧，因此需要在認(rèn)同已有制度框架的前提下相互制衡。而左派媒改運動的倡導(dǎo)者舍棄了公共利益的概念，而用民主、平等進行社會動員，使其價值觀和行動框架發(fā)生了根本性變化。公共利益的概念唯其空泛，故容易促成共識，而民主、平等則是鮮明的意識形態(tài)語匯，建立在階級區(qū)分和權(quán)力斗爭的基礎(chǔ)上，媒體不再被認(rèn)為是可以踐行公共價值的社會公器，而是“各方爭斗，求取控制社會權(quán)利的核心”。

四、建立多元制衡的問責(zé)機制

左翼學(xué)者與公民社會攜手共進，促成2003年以來美國媒改運動的政治化，這是對新自由主義和全球化浪潮的一種反動。廣電改革運動從1925年起歷經(jīng)近八十載，至此告一段落。如何認(rèn)識這段歷史，值得我們深入探討。無疑，廣電媒體應(yīng)當(dāng)維護公共利益，但如何才能使公共責(zé)任被履行？這正是“問責(zé)”意義之所在。問責(zé)的內(nèi)涵不只是管理、監(jiān)督和懲戒，還是一個動態(tài)的過程，是所有使責(zé)任能夠被履行的努力。此外，問責(zé)不是單向的，理應(yīng)是多方互動的，根據(jù)“國家—社會—市場”的分析框架，作為社會問責(zé)的美國廣電改革運動，與政府規(guī)制、媒體自律一道構(gòu)成多元制衡的問責(zé)機制。

從1920年代開始，公共利益的觀念就已在廣電領(lǐng)域被普遍認(rèn)可，然而，公共利益的內(nèi)涵很難界定。美國政府對此不甚了了，1934年《通信法》含糊其辭地解釋為“更大范圍收聽和更有效使用廣播的聽眾利益”。媒體對公共利益的理解更具爭議，CBS總裁弗蘭克·斯坦頓稱，“一個節(jié)目受到大部分受眾歡迎，無疑就是符合公共利益”。那么，公民社會是否就是公共利益最有資格的代言者？顯然也不是，各組織都有自身的利益，難以兼顧全面?？傊?，無論政府、媒體，還是公民社會，在維護公共利益和媒介問責(zé)上都可能“失靈”，唯有通過彼此的互動和制衡方能建立有效的問責(zé)機制。

最后，讓我們返觀國內(nèi)的情況。2008年汶川大地震后，潘忠黨組織了一次由國內(nèi)知名學(xué)者參與的筆談，在序言中提到：“考察中國傳媒體制、市場機制與公共利益之間的關(guān)系、傳媒與國家和社會之間的互動等，應(yīng)當(dāng)成為今后研究中國傳媒改革的一個有意義的課題?！?27)可見，從公共利益的視角探討“傳媒與國家和社會之間的互動”已成為學(xué)界關(guān)心的議題。與美國的情況不同，中國的“社會”正在成長之中，討論社會問責(zé)的話題似乎為時尚早，但無論如何，這是有意義的。

政府規(guī)制在中國的廣電問責(zé)體系中長期占主導(dǎo)地位。就近而言，2011下半年，廣電總局連續(xù)發(fā)布“限娛令”“限廣令”和“限劇令”，然而其動作遠不止于此，據(jù)筆者統(tǒng)計：2000年至2013十年間，總局頒布的針對娛樂節(jié)目的文件多達25條；與廣告播出有關(guān)的有15條；涉及電視劇內(nèi)容制作的有50多條。而關(guān)于媒體自律的規(guī)約，廣電行業(yè)幾近空白。2009年4月中國廣電協(xié)會向全社會公布《廣播電視節(jié)目審議規(guī)則》，算是行業(yè)自律的第一個正式文件，但反應(yīng)寥寥，未引起業(yè)界關(guān)注，遑論落實。至于社會問責(zé)，近年來由于新媒體環(huán)境的影響有了些許變化，媒體一旦有失范行為，網(wǎng)民會迅速通過各種途徑進行批評與抗議。2012年5月，天津衛(wèi)視《非你莫屬》現(xiàn)場，留法求職者被嘉賓質(zhì)疑后當(dāng)場暈倒，卻遭主持人“你是在表演嗎”的詢問，引起20多萬網(wǎng)友的抵制，媒體被迫就此向社會公開道歉。同年，江蘇教育臺《棒棒棒》節(jié)目中干露露母女爆粗口，遭網(wǎng)友痛斥，引致廣電總局開出最嚴(yán)厲的罰單，頻道停播，并被劃入江蘇電視臺。

媒介問責(zé)不能過度依賴政府規(guī)制，后者過于剛性，缺乏柔度，一管就死，一放就亂。故需大力提倡媒介自律，建設(shè)和普及行業(yè)規(guī)范，此其一。其二，社會問責(zé)的進路值得關(guān)注，目前由于社會的力量弱小，我國針對媒介的社會問責(zé)僅集中在個人層面，具體來說，主要依靠個人的大范圍的關(guān)注，進而引發(fā)輿論，對媒體形成壓力，或“倒逼”政府出手規(guī)制，這樣的問責(zé)方式具有鮮明的中國特色，但尚有較大的建設(shè)空間，這有賴于政府、公眾和媒體的共同努力，比如營建寬松環(huán)境以壯大公民組織的力量，嘗試在政府-社會-媒體之間構(gòu)建便捷的溝通機制等?？傊绾伟l(fā)揮公民的監(jiān)督作用，對于建立有效的媒介問責(zé)機制非常重要，誠如單波所言：“我們可以借鑒美國公眾媒介改革運動的理念，將公眾而非新聞界設(shè)定為媒介改革的主體，構(gòu)建公眾在媒介社會控制中的主體性，讓公民積極參與媒介政策制定，給新聞體制創(chuàng)新帶來真正的活力?！?28)

注釋：

① Ash Gamer＆Zald，M.（1987）.The political economy of social movement sectors.In Zald M.＆Mc Carthy，J.（edit）.Social Movementin an Organizational Society.NT：Transaction Books，P293.

②(16)(22)(26) 劉學(xué)、向宗平：《美國公民媒介改革運動》，《新聞學(xué)研究》，2008（97）。

③ AdamSmith（1911）.Thetheoryofmoralsentiments，London：BellandsonsLtd，P192.

④ 夏倩芳：《公共利益界定與廣播電視規(guī)制》，《新聞與傳播研究》，2005年第1期。

⑤ 世界銀行專家組：《公共部門的社會問責(zé)》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第13頁。

⑥ Hodges，L.W.（1986）Defining pressresponsibility：a functionalapproach.D Elliot（edit）responsible journalism.CA：Sage，pp.13-31.

⑦ 丹尼斯·麥奎爾：《大眾傳播理論》，崔保國、李琨譯，清華大學(xué)出版社2010年版，第167頁。

⑧ 何增科：《市民社會概念的歷史演變》，《中國社會科學(xué)》，1994年第5期。

⑨ Jean L.Cohen ＆Andrew Arato（1992）.Civil society and Political Theory，The MIT Press，P84.

⑩ 俞可平：《中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境》，《中國社會科學(xué)》，2006年第1期。

(11)(13) 郭鎮(zhèn)之：《美國公共廣播電視的起源》，《新聞與傳播研究》，1997年第4期。

(12) NCER和NACRE的觀點有所區(qū)別，前者要求建立獨立的公共廣播體系，后者主張與商業(yè)廣播機構(gòu)合作，通過商業(yè)媒介實現(xiàn)公共服務(wù)。

(14) 新聞自由委員：《一個自由而負責(zé)的新聞界》，展江譯，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第10頁。

(15) 易前良：《美國電視研究的學(xué)術(shù)源流》，中國傳媒大學(xué)出版社2010年版，第85頁。

(17) 金冠軍、鄭涵、孫紹誼：《國際傳媒政策新視野》，上海三聯(lián)書店2005年版，第312頁。

(18) 1999年，在西雅圖召開的WTO會議期間，社會組織為方便公眾的媒介使用而成立的獨立于政府和企業(yè)的另類媒體。

(19) 羅慧：《傳播公地的重建：西方另類媒體與傳播民主化》，社科文獻出版社2012年版，第6頁。

(20) ?？铺亍P偌爾：《媒介重構(gòu)：公共傳播的民主化運動》，李異萍、李波譯，暨南大學(xué)出版社2011年版，第54頁。

(21)(24) 麥克切斯尼：《問題媒體：二十一世紀(jì)美國傳播政治》，臺灣巨流圖書公司2005年版，第275、271頁。

(24) 麥克切斯尼：《富媒體，窮民主》，謝岳譯，新華出版社2004年版，第425頁。

(25) 馮建三：《開或關(guān)，這是個問題：評介美國關(guān)電視機運動》，《國際新聞界》，2006年第10期。

(27) 潘忠黨：《序言：傳媒的公共性與中國傳媒改革的再起步》，《傳播與社會學(xué)刊》，2008年第6期。

(28) 單波：《直面自由的挑戰(zhàn)，擇善而從》，《傳播與社會學(xué)刊》，2008年第6期。

（作者易前良系河海大學(xué)公共管理學(xué)院傳播學(xué)系教授；周露系河海大學(xué)公共管理學(xué)院傳播學(xué)系碩士研究生）

【責(zé)任編輯：張國濤】

*本文系國家社科基金項目“廣電公共價值的踐行及問責(zé)體系研究”（項目編號：12CXW011）的研究成果。