◎本刊記者 朱艷

觀音山森林公園狀告環(huán)保部案論證會：新《環(huán)保法》硬在哪里，軟在何處？

◎本刊記者 朱艷

由于一紙?jiān)V狀把國家環(huán)保部告上法庭，廣東觀音山國家森林公園引起社會關(guān)注。2013年12月3日，觀音山國家森林公園向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟，訴請法院撤銷環(huán)保部在2011年12月13日做出的一份“批復(fù)”：該批復(fù)改變此前要求“西氣東輸”管道施工繞開該公園的方案，準(zhǔn)許其穿越公園施工。目前該案已被北京市高級人民法院受理，并于7月15日開庭。 6月4日下午，《環(huán)境與生活》記者參加了中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心就此案舉行的專家論證會。該中心主任王燦發(fā)教授結(jié)合此案，分析了將于明年1月1日實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)法律問題。

未經(jīng)環(huán)評就開工可依法抓人

廣東觀音山國家森林公園是國家林業(yè)局批準(zhǔn)成立的全國首家民營國家級森林公園,位于東莞市樟木頭鎮(zhèn)境內(nèi)，園區(qū)總面積18平方公里，森林覆蓋率達(dá)99%以上。

這樣一個國家級的森林公園，緣何站到了環(huán)保部的對立面？

事情還得追溯到2008年，西氣東輸二線工程廣深支干線當(dāng)時(shí)要經(jīng)過觀音山所在的廣東省東莞市樟木頭鎮(zhèn)，考慮到環(huán)境影響，環(huán)保部2008年8月28日做出《關(guān)于西氣東輸二線工程（東段）環(huán)境影響報(bào)告書的批復(fù)》（〔環(huán)審2008〕318號），要求設(shè)計(jì)輸氣管道繞開觀音山。

但2010年3月，森林公園卻收到了當(dāng)?shù)卣聊绢^鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)來的文件，稱該輸氣管道將以隧道方式穿越公園核心區(qū)。

2011年8月，施工隊(duì)進(jìn)駐觀音山。進(jìn)入之前，未向公園一方提交林業(yè)等主管部門同意該工程穿越觀音山路徑施工方案的批準(zhǔn)文件、施工及賠償方案，也未與公園方面協(xié)商。

是年10月28日，廣東省環(huán)保廳環(huán)境監(jiān)察局會同東莞市環(huán)境監(jiān)察分局執(zhí)法人員，對施工現(xiàn)場進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)廣深支干線已變更為“以大開挖方式”穿越觀音山，認(rèn)定存在線路變更未經(jīng)環(huán)保部門審批而違規(guī)施工的問題。

對此，中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)表示，該管道項(xiàng)目本來已考慮到應(yīng)該保護(hù)國家森林公園，決定繞道而行，但有關(guān)方面竟擅自更改，而且未經(jīng)任何審批，“這是嚴(yán)重的違法行為。按照新的環(huán)保法，責(zé)任人會被責(zé)令改正，不改的就可以抓起來！”近十幾年來，王燦發(fā)參加了中國大多數(shù)環(huán)境法律法規(guī)的起草，對環(huán)境法律領(lǐng)域甚為熟悉。

的確，今年4月24日經(jīng)十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過的新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，如果未經(jīng)環(huán)評開工建設(shè)，責(zé)令對方改正又不改正的，可拘留10日以上，15日以下。而且新《環(huán)保法》還規(guī)定，環(huán)境影響評價(jià)單位與建設(shè)單位也要承擔(dān)連帶責(zé)任。

鑒于像觀音山遭遇的這樣“未批先建”的違法行為相當(dāng)多，王燦發(fā)呼吁企業(yè)一定要關(guān)注新《環(huán)保法》第六十一條，規(guī)定建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境立項(xiàng)評價(jià)文件，或者環(huán)評文件未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開工建設(shè)的，由負(fù)責(zé)環(huán)保監(jiān)督管理的部門，責(zé)令停建，處以罰款，并可責(zé)令恢復(fù)原狀。以后還不讓補(bǔ)辦環(huán)評！“原來的規(guī)定是，沒提交環(huán)境影響報(bào)告書就開工建設(shè)的，發(fā)現(xiàn)后責(zé)令停建，令其補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)，對責(zé)任人給予行政處分。就規(guī)定到這兒，連罰款都沒有。反倒是那些辦了手續(xù)，但沒經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的，要被罰款，最多可罰20萬元。這樣一來，法律等于是鼓勵不辦環(huán)評手續(xù)就開建的企業(yè)了。”

觀音山森林公園遭遇的“西氣東輸”建設(shè)單位也是如此，事實(shí)顯示，環(huán)保部門確定其違法后，該建設(shè)單位并未被罰款。

新法“保護(hù)優(yōu)先原則”值得期待

不僅如此，2011年12月13日，環(huán)保部網(wǎng)站公示了一份《西氣東輸二線工程（東段）廣州—深圳支干線觀音山森林公園段變更環(huán)境影響補(bǔ)充報(bào)告》，將施工方案調(diào)整為在東莞市樟木頭鎮(zhèn)以溝埋敷設(shè)方式穿越觀音山森林公園，穿越長度約為3公里。對這份公示，作為利益相關(guān)方的觀音山森林公園稱，直到2013年9月9日，他們通過申請的方式才得知該補(bǔ)充報(bào)告內(nèi)容，并認(rèn)為該補(bǔ)充報(bào)告內(nèi)容是不合法的，因此2013年12月3日，公園方委托律師狀告國家環(huán)保部，請求法院撤銷該“變更補(bǔ)充報(bào)告”。

今年5月，法院認(rèn)為，從環(huán)保部網(wǎng)站公示時(shí)間2011年算起，該案已超過2年的訴訟時(shí)效，所以不予受理。但這個裁定不僅遭到原告反對，也遭到6月4日出席論證會的法學(xué)家的一致反對。中國政法大學(xué)教授解志勇認(rèn)為，環(huán)保部的決定應(yīng)該告知利益相關(guān)方觀音山森林公園，即一定要將“決定”送達(dá)，而僅僅在自己的網(wǎng)站公示顯然不能算作告知行為。相反，森林公園方在2013年9月9日才知道環(huán)保部“補(bǔ)充報(bào)告”的內(nèi)容，同年12月3日提起訴訟并無不妥之處。

“發(fā)生了這種事，環(huán)保部門本來應(yīng)該站出來制止違法，最起碼要經(jīng)過重新評價(jià)，重報(bào)環(huán)評手續(xù)才能開工建設(shè)。”王燦發(fā)的觀點(diǎn)得到在場的中國人民大學(xué)法學(xué)教授李艷芳的認(rèn)同，她認(rèn)為環(huán)保部未重新做環(huán)評，僅僅做了一個未履行“告知”義務(wù)的公示。

在此之后，觀音山繼續(xù)遭到輸電工程項(xiàng)目和高速公路的“穿行”，2012年完工的輸氣管道，帶給觀音山主峰筆架山的背脊一道寬約30米、長約3公里的“疤痕”，如今的觀音山上空有一排排的高壓線，“肚子”里有寬闊的高速公路，長期來看，這些都將給山里的野生動植物帶來危害。據(jù)觀音山森林公園有限公司董事長黃淦波介紹，公園開發(fā)建設(shè)一直都不順利，當(dāng)?shù)卣捕啻蜗霃?qiáng)行收回公園的經(jīng)營權(quán)。在這紛爭的背后，無非是公園所在的這塊土地有著巨大的開發(fā)價(jià)值。

實(shí)際上，觀音山這個具體案例背后體現(xiàn)的，還是經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境保護(hù)的較量?！耙粋€森林公園的保護(hù)，跟天然氣管道建設(shè)、高壓線建設(shè)、高速公路建設(shè)之間的這個關(guān)系，應(yīng)該怎么處理？”王燦發(fā)指出，新《環(huán)保法》第五條規(guī)定的“保護(hù)優(yōu)先原則”，告知了未來的方向，那就是在遇到開發(fā)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)，特別是遇到生態(tài)紅線，像自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水源地等特別需要保護(hù)的區(qū)域，那就要犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如此案中，為了保護(hù)觀音山森林公園的生態(tài)環(huán)境，天然氣管道應(yīng)繞行，即使多花錢也應(yīng)在所不惜。“這才是保護(hù)優(yōu)先原則的真正目的和真正含義?！?/p>

俯瞰觀音山

不幸的是，觀音山在新《環(huán)保法》出臺之前就被“傷害”得千瘡百孔?，F(xiàn)行《環(huán)保法》在第一條中提出要“促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”。王燦發(fā)說：“以前立一部環(huán)保的法律，竟然說要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這不偏離了立法的目標(biāo)嗎？”讓人欣慰的是，新《環(huán)保法》已經(jīng)改為“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”。

王燦發(fā)注意到，早在2005年，國務(wù)院已經(jīng)把原先的“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”調(diào)換了次序，改為“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”?？上У氖?，一些環(huán)保部門誤解了其中的含義，甚至提出“環(huán)境保護(hù)要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航”的口號來。“難怪我們的環(huán)境保護(hù)搞了30多年，卻一直在惡化?！?/p>

環(huán)境質(zhì)量應(yīng)有獨(dú)立監(jiān)測機(jī)構(gòu)

和現(xiàn)行環(huán)保法的“柔弱”不同，新《環(huán)保法》最“硬氣”的內(nèi)容之一，就是賦予環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)?！斑@是一項(xiàng)很大的權(quán)力，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備，以前環(huán)保部門想要阻止污染，無從下手，人家繼續(xù)污染，它也沒法封人家的設(shè)備，只能看著污染繼續(xù)?！?/p>

相應(yīng)的，這項(xiàng)權(quán)力也讓環(huán)保部門少了“不作為”的理由，“如果再說沒辦法，這就是給你辦法了，就看你做不做了?！毙隆董h(huán)保法》另一個“硬氣”的部分，是“按日連續(xù)處罰”，意思是對違法企業(yè)將按前一天的罰款累積處罰。目前，中國唯有此法律涵蓋了這項(xiàng)內(nèi)容，“這樣就會累積成巨大的金額，有可能罰得他傾家蕩產(chǎn)。像美國罰杜邦公司，曾被一次性罰3.1億美元?！?/p>

王燦發(fā)認(rèn)為，在新《環(huán)保法》中，最難“啃”又最有必要“啃”的骨頭，是第十七條提出的建立、健全環(huán)境監(jiān)測制度，統(tǒng)一規(guī)劃國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站（點(diǎn)）的設(shè)置，建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制。

我國環(huán)境法專家、中國政法大家教授、中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心主任王燦發(fā) 朱艷/攝

王燦發(fā)稱，目前我國重復(fù)監(jiān)測的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，“比如對水的監(jiān)測，環(huán)保部門有水質(zhì)監(jiān)測，水利部門有水溫監(jiān)測，建設(shè)部門有飲用水監(jiān)測等等，浪費(fèi)了很多資源?！边@些數(shù)據(jù)不但沒共享，而且存在造假空間，“比如像環(huán)境監(jiān)測站屬于環(huán)保部門，環(huán)保部門上報(bào)‘十二五’規(guī)劃的完成情況，就需要讓監(jiān)測站來提供數(shù)據(jù)，如果沒完成，你說監(jiān)測站的人會怎么辦？”因而，最好是成立一個獨(dú)立的監(jiān)測部門，保證公平公正，資源共享，但是由于眼下涉及的機(jī)構(gòu)眾多，王燦發(fā)深知其中的不易。

我們什么時(shí)候能有“環(huán)境權(quán)”

新《環(huán)保法》延續(xù)現(xiàn)行法律，規(guī)定了一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，但遺憾之一是對“環(huán)境權(quán)”鮮有提及，僅在第五章信息公開與公眾參與部分涉及一部分，即公眾有獲取信息的權(quán)利，有參與和監(jiān)督環(huán)保的權(quán)利。王燦發(fā)認(rèn)為這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“中國人有在良好適宜的環(huán)境當(dāng)中生活和工作的權(quán)利都沒給規(guī)定進(jìn)去，有點(diǎn)郁悶?！?/p>

相反，許多國家早在法律中規(guī)定了環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)除了法律意義上的權(quán)利，還包含一種人文精神的追求，以及對經(jīng)濟(jì)增長方式的思考。假如大家都重視環(huán)境權(quán)，那么像觀音山森林公園這樣的案例將會越來越少。

“是追求更富裕的生活，還是追求更健康的生活？”王燦發(fā)提到，早在1989年《環(huán)境法》第一次修改時(shí)，就有專家提出把環(huán)境權(quán)納入其中，但最終不了了之，“當(dāng)時(shí)的理由是我國還太窮，很難保證這種環(huán)境權(quán)，所以不敢規(guī)定?？涩F(xiàn)在中國GDP總量都占世界第二位了，人均GDP都5000美元以上了，還不敢規(guī)定？我不知道還要富裕到什么程度，才能讓環(huán)境權(quán)入法?！?/p>

參加此次論證會的還有中國政法大學(xué)教授張樹義、北京大學(xué)能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁教授等。

本欄目責(zé)編/鄭挺穎