■郭海龍 張彭強(qiáng)

就任總統(tǒng)僅僅20個(gè)月，培尼亞就宣布，墨西哥改革議程全部完成。培尼亞是如何做到的？他有什么過(guò)人之處？對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)改革者有哪些啟示？

2012年底，墨西哥總統(tǒng)培尼亞宣誓任職。不到兩年時(shí)間，他共推出11項(xiàng)重大改革，涉及教育、能源、電信、財(cái)政等多個(gè)領(lǐng)域，平均每?jī)蓚€(gè)月發(fā)起一項(xiàng)改革，這一改革速度令人驚訝。

然而，2014年8月，就任總統(tǒng)僅僅20個(gè)月，培尼亞就宣布，墨西哥改革議程全部完成。培尼亞是如何做到的？他有什么過(guò)人之處？對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)的改革者有哪些啟示？

共識(shí)政治：協(xié)商民主+巧妙布局

在選舉中，培尼亞所屬的革命制度黨和綠色生態(tài)黨組成了“墨西哥承諾”聯(lián)盟，提出了以“變革”為核心的競(jìng)選綱領(lǐng)。發(fā)表就職演說(shuō)的第二天，培尼亞便同兩大反對(duì)黨——右翼的國(guó)家行動(dòng)黨（PAN）和左翼的民主革命黨（PRD）——簽署了長(zhǎng)達(dá)34頁(yè)的“墨西哥協(xié)定”，初步勾勒出執(zhí)政黨的改革方案。彼時(shí)外界輿論褒貶不一，有人對(duì)雄心勃勃的改革議程表示驚訝，亦有人提出了懷疑，甚至反對(duì)。

實(shí)際上，長(zhǎng)期以來(lái)，經(jīng)濟(jì)的緩慢增長(zhǎng)使得大幅提高經(jīng)濟(jì)增速、造福人民早已成為墨西哥各界的共識(shí)，這也是短期內(nèi)眾多改革得以出臺(tái)的內(nèi)在動(dòng)力。

教育改革就是其中一例。在經(jīng)合組織國(guó)家（OECD）教育排名中，墨西哥排名靠后，尤其在標(biāo)準(zhǔn)考試測(cè)評(píng)上更是經(jīng)常墊底。但墨西哥在教育上花的錢(qián)并不少，OECD國(guó)家教育支出平均占公共支出13%，墨西哥則超過(guò)20%，位居榜首。

培尼亞的新政規(guī)定教師必須定期參加評(píng)估，不通過(guò)者可能失去飯碗，意在讓教師對(duì)教學(xué)成績(jī)更加負(fù)責(zé)。這項(xiàng)改革遭到了墨西哥教師工會(huì)領(lǐng)袖戈迪洛的拒絕，這家拉美最大的工會(huì)宣稱(chēng)，教育改革將導(dǎo)致大量教師下崗，并組織反對(duì)改革的游行。

領(lǐng)導(dǎo)工會(huì)近25年來(lái)，喜好愛(ài)馬仕、在美國(guó)有房產(chǎn)的戈迪洛被認(rèn)為是墨最有權(quán)勢(shì)的女人之一，多次被舉報(bào)貪污而不倒。但就在培尼亞宣布教育改革的第二天，墨政府逮捕了戈迪洛，理由是懷疑其挪用了1600萬(wàn)美元會(huì)費(fèi)。這只墨西哥“大老虎”的落馬，被認(rèn)為具有政治象征意義。之后，其繼任者選擇安靜地支持教育改革。

跌宕起伏的還有財(cái)政改革。墨西哥的稅收收入為OECD國(guó)家最低，也低于很多拉美國(guó)家。墨財(cái)政改革的目的就是為了增加稅收收入（到2018年稅收占GDP比重較目前增加2.5%），減少收入差距。改革后，增值稅從11%上升到16%；擴(kuò)大了收入稅的稅基，提高了高收入者的稅率，資本收益和股息新增10%的所得稅；2014年底，汽油補(bǔ)貼將淡出；對(duì)垃圾食品和農(nóng)藥以及化石燃料的進(jìn)口和銷(xiāo)售也將收稅。

國(guó)際貨幣基金組織分析，墨財(cái)政改革走對(duì)了方向：減輕財(cái)政收入對(duì)石油依賴(lài)（目前墨西哥財(cái)政收入約三分之一來(lái)自石油），但未來(lái)很可能需要進(jìn)一步的改革舉措，并建議墨西哥修改石油穩(wěn)定基金的設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)化財(cái)政轉(zhuǎn)移的運(yùn)行規(guī)則。財(cái)政改革被認(rèn)為和能源改革緊密聯(lián)系。墨西哥財(cái)政改革的開(kāi)展，帶來(lái)了能源改革隨之開(kāi)展。

就這樣，改革一項(xiàng)接著一項(xiàng)全面鋪開(kāi)。今年8月，培尼亞宣布11項(xiàng)改革議程全部完成。未來(lái)6年，培尼亞還將面臨一系列嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，然而他對(duì)改革的信心似乎不減當(dāng)年。

剛?cè)岵?jì)：文雅帥氣+強(qiáng)硬手腕

培尼亞·涅托1966年出生于墨西哥州的一個(gè)政治世家。他的父姓“培尼亞”和母姓“涅托”代表了墨西哥州兩個(gè)實(shí)力雄厚的大家族。不僅父母都曾是地位顯赫的官員，家族里的其他成員也大多擔(dān)任過(guò)政府要職，可以說(shuō)他是“含著金湯匙出生的政界公子”。

培尼亞眉目清秀、長(zhǎng)相俊朗，在各種競(jìng)選活動(dòng)中占盡優(yōu)勢(shì)，頗受女性選民喜愛(ài)。據(jù)童年好友回憶，從學(xué)生時(shí)代起，他就非常注意形象，“舉止優(yōu)雅，風(fēng)度翩翩”。

培尼亞早在18歲就加入了革命制度黨，但直到27歲才正式步入政壇，先后擔(dān)任了墨西哥州經(jīng)濟(jì)發(fā)展部長(zhǎng)特別秘書(shū)、墨西哥州行政部長(zhǎng)，并且于2005年起擔(dān)任了6年的墨西哥州州長(zhǎng)。

與外表的溫文爾雅相反，培尼亞在州長(zhǎng)任內(nèi)手腕十分強(qiáng)硬，總共建成790多個(gè)工程，交出了一份出色的答卷。其中通勤鐵路和公共汽車(chē)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)為超過(guò)200萬(wàn)人的出行提供了方便，196個(gè)綜合性醫(yī)院和醫(yī)療中心的建成也為公共衛(wèi)生做出了很大的貢獻(xiàn)。而在政府執(zhí)政的透明度上，墨西哥州政府也拿到了96.5分的高分。

但同時(shí)，培尼亞在一些問(wèn)題上的過(guò)于強(qiáng)硬和實(shí)用主義也引起了反彈。2008年，為推動(dòng)特奧蒂瓦坎金字塔景區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展，培尼亞試圖在這個(gè)古老的世界文化遺產(chǎn)身上安裝燈具，進(jìn)行聲光表演。此舉在國(guó)內(nèi)引起軒然大波。考古和文物保護(hù)組織希望項(xiàng)目馬上停止，但是培尼亞并不讓步。雖然經(jīng)過(guò)多方協(xié)商，該項(xiàng)目最終下馬，但是已經(jīng)給這個(gè)偉大的遺跡留下不可修復(fù)的損傷。

培尼亞非常善于利用媒體，墨西哥最大的兩家電視臺(tái)特萊維薩與阿茲特克電視臺(tái)在選舉期間成了他最大的助力。無(wú)論何時(shí)打開(kāi)電視，都能看到培尼亞在各種場(chǎng)合說(shuō)出他經(jīng)典的競(jìng)選臺(tái)詞：“這，是我的承諾，你知道我將履行它。”

分析人士指出，培尼亞執(zhí)政之路并不好走，甚至?xí)惹叭慰柕慢埜D難。培尼亞政府面臨反腐、掃毒、經(jīng)濟(jì)三挑戰(zhàn)。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，培尼亞的剛?cè)岵?jì)將減少很多阻力。

改革啟示：增量市場(chǎng)+廣泛民意

當(dāng)前，改革、發(fā)展、穩(wěn)定的任務(wù)對(duì)于新興國(guó)家、轉(zhuǎn)型國(guó)家而言尤為艱巨和重要。1982年，墨西哥爆發(fā)了債務(wù)危機(jī)。從此，墨西哥和其他拉美國(guó)家身陷中等收入陷阱。整個(gè)這一時(shí)期的增長(zhǎng)令人失望：自1980年來(lái)，勞動(dòng)者人均產(chǎn)出年增速不到1%。直到2012年，墨西哥的人均GDP（按購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)計(jì)算）是美國(guó)的30%，與1990年完全一樣。

在此背景下，民心思變，各個(gè)主要政黨都豎起了改革大旗。培尼亞實(shí)行的大規(guī)模改革，把該國(guó)極低的經(jīng)濟(jì)增速提高兩倍。他的改革藍(lán)圖得到各主要黨派的支持，被稱(chēng)作“墨西哥協(xié)議”，其中關(guān)鍵一項(xiàng)就是改革能源業(yè)。

放松國(guó)家控制的意義非常重大。這有可能會(huì)成為墨西哥自1994年加入北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)以來(lái)，對(duì)經(jīng)濟(jì)刺激效果最大的一項(xiàng)措施。自1938年實(shí)行國(guó)有化、被完全國(guó)有控股的企業(yè)掌控以來(lái)，墨西哥能源業(yè)便長(zhǎng)期停滯不前。壟斷企業(yè)墨西哥國(guó)家石油公司（Pemex）一直被視為政客們的搖錢(qián)樹(shù)。盡管年收入高達(dá)1000億美元，但一直拿不出錢(qián)來(lái)投資開(kāi)采。實(shí)際上，自2004年以來(lái)，Pemex石油日產(chǎn)量減少了四分之一，而債務(wù)卻升至600億美元。

為了加速發(fā)展，培尼亞現(xiàn)在計(jì)劃放松對(duì)該公司的絕對(duì)控制。他計(jì)劃讓Pemex繼續(xù)掌握在政府手中，同時(shí)向外國(guó)投資者和民間資本開(kāi)放石油勘探和開(kāi)發(fā)權(quán)?？申P(guān)鍵問(wèn)題是，進(jìn)行改革必須先修訂墨西哥憲法，目前該憲法規(guī)定，所有能源活動(dòng)都必須由國(guó)有機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施。

政治障礙不應(yīng)被低估。1938年，拉扎羅·卡德納斯將英美企業(yè)控制的油田收歸國(guó)有，仍是現(xiàn)代墨西哥政府成立之初的謎團(tuán)之一，這讓Pemex在墨西哥人心目中享有的地位與埃及人民心目中的蘇伊士運(yùn)河相似。鼓勵(lì)外資進(jìn)入，同時(shí)讓墨西哥人放心油氣不會(huì)被外人剝奪，需要微妙的平衡與協(xié)調(diào)。

培尼亞把微觀層面上采取何種許可證體系引發(fā)的分歧，與宏觀層面的政治斗爭(zhēng)區(qū)分開(kāi)來(lái)，這是正確的。他必須贏得其他政黨的支持，這無(wú)疑將使他在其他領(lǐng)域進(jìn)行艱難的取舍，特別是在財(cái)政與政治改革方面。人們有時(shí)會(huì)批評(píng)“墨西哥協(xié)議”讓該國(guó)亟需的經(jīng)濟(jì)改革淪為其“最小公分母”。但如果培尼亞能利用它結(jié)束墨西哥長(zhǎng)達(dá)75年的能源保護(hù)主義政策，那么該協(xié)議以及培尼亞本人都將為這個(gè)國(guó)家立下功勞。

讓市場(chǎng)起到越來(lái)越重要的作用，乃至決定作用，是墨西哥改革的一大法寶；同時(shí)，在最廣泛的范圍內(nèi)凝聚改革共識(shí)，用民意抵擋既得利益集團(tuán)的阻撓，是墨西哥改革的第二大法寶。這些改革法寶，在市場(chǎng)原教旨主義的新自由主義造成的金融危機(jī)面前，對(duì)于需要市場(chǎng)化的國(guó)家來(lái)說(shuō)，具有雙重意蘊(yùn)：一方面是借鑒，領(lǐng)會(huì)其中市場(chǎng)和民意的力量；另一方面是警戒，避免唯市場(chǎng)論和民粹化。