■本刊記者 吳明華

改革者總是留下獨(dú)行的背影，馬建華也不例外。這樣一個(gè)中層干部，究竟是如何推動(dòng)“最難”車(chē)改的？

改革者通常都是主政一方的決策者，但馬建華是個(gè)例外。

被譽(yù)為“最成功”車(chē)改范本的杭州車(chē)改，其背后的核心人物卻是馬建華。作為杭州市發(fā)改委一個(gè)處級(jí)干部，馬建華不僅全程參與了車(chē)改，而且是車(chē)改方案的主要起草者、具體操作者和督促實(shí)施者。

當(dāng)中央掀起新一輪車(chē)改大潮時(shí)，很多人把目光投向了歷經(jīng)十年而功成的杭州車(chē)改，很多地方也紛紛到杭州考察學(xué)習(xí)。一時(shí)間，馬建華成了炙手可熱的人物，但他卻覺(jué)得自己很孤獨(dú)。

脾氣倔強(qiáng)的馬建華頗有些書(shū)生意氣，因?yàn)橐恍母丬?chē)改而“經(jīng)常得罪人”。“車(chē)改是很有意義的一項(xiàng)工作，符合自己的價(jià)值取向和人生理念。其它事情我不追求，把車(chē)改做好就是我的追求?！瘪R建華自認(rèn)為是官場(chǎng)中的“另類(lèi)”，“有時(shí)候感到很孤獨(dú)，找不到一個(gè)和我理念一樣的人。以前還有志同道合的人，現(xiàn)在都沒(méi)了?！?/p>

改革者總是留下獨(dú)行的背影，馬建華也不例外。他這樣一個(gè)中層干部，究竟是如何推動(dòng)“最難”車(chē)改的？

“一波三折”

“普通人很難體會(huì)車(chē)改的難度。作為領(lǐng)導(dǎo)的‘轎子’，車(chē)子是地位的象征。車(chē)改需要天時(shí)地利人和，因此車(chē)改在杭州花了10年?！瘪R建華告訴《決策》。

早在2002年初，杭州市西湖區(qū)就開(kāi)始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)嘗試公車(chē)改革。然而，就在這個(gè)“吃螃蟹”的西湖區(qū)，區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)的車(chē)改竟然拖了10年。歷任主要負(fù)責(zé)人誰(shuí)也不愿攬下這件得罪人的工作，甚至曾有人公開(kāi)表示，自己在任期間不會(huì)車(chē)改，會(huì)把任務(wù)留給繼任者。

“這是很荒唐可笑的?！瘪R建華調(diào)查發(fā)現(xiàn)，關(guān)鍵問(wèn)題就是“雙軌制”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)車(chē)改而區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)不改，很多干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)交流過(guò)程中，既拿車(chē)貼又有車(chē)坐，“在這種情況下，哪有動(dòng)力車(chē)改？”

由于每年車(chē)輛更新費(fèi)用壓力太大，2003年，杭州市級(jí)層面也開(kāi)始醞釀車(chē)改。當(dāng)年8月，杭州市成立了車(chē)改領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在市發(fā)改委。時(shí)任發(fā)改委體改處副處長(zhǎng)的馬建華，成為車(chē)改辦的具體負(fù)責(zé)人。

經(jīng)過(guò)調(diào)查研究，馬建華制定了市級(jí)機(jī)關(guān)車(chē)改的初步方案。然而此時(shí)，大規(guī)模車(chē)改卻被省里叫停，原因是當(dāng)時(shí)浙江各地掀起了第一波車(chē)改熱潮，由于一些地方車(chē)貼標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，引起很大爭(zhēng)議。

盡管省里暫緩車(chē)改，但馬建華一直沒(méi)有放棄，而是不斷研究車(chē)改方案。2005年，杭州市出臺(tái)區(qū)縣車(chē)改的指導(dǎo)性意見(jiàn)，鼓勵(lì)各區(qū)縣積極開(kāi)展公車(chē)改革。

在主要起草者馬建華看來(lái)，這個(gè)指導(dǎo)性意見(jiàn)對(duì)日后推進(jìn)車(chē)改至關(guān)重要，“全國(guó)其它地方車(chē)改都沒(méi)出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)。每次考察的人來(lái)我都講，車(chē)改要有指導(dǎo)性意見(jiàn)，要通盤(pán)考慮，不能局限于車(chē)貼標(biāo)準(zhǔn)等具體問(wèn)題。”

一旦有區(qū)縣準(zhǔn)備車(chē)改時(shí)，馬建華都會(huì)全程關(guān)注，指導(dǎo)方案設(shè)計(jì)，必要時(shí)主動(dòng)上門(mén)專(zhuān)題調(diào)研。幾乎所有的方案馬建華都親筆進(jìn)行修改，嚴(yán)把車(chē)改原則，確保杭州區(qū)縣車(chē)改模式的統(tǒng)一性。在這個(gè)過(guò)程中，杭州市上下對(duì)于車(chē)改基本理念和思路也慢慢統(tǒng)一。

2009年，杭州市重啟市級(jí)機(jī)關(guān)車(chē)改，制定了“1＋6”車(chē)改文件，包括總體意見(jiàn)和6個(gè)詳細(xì)的配套方案，對(duì)車(chē)改的每個(gè)細(xì)節(jié)都有充分考慮。

“車(chē)改是建立新的制度，必須把所有的事情都規(guī)定好，越細(xì)越好?！痹隈R建華看來(lái)，沒(méi)有模糊的地方，才能找不出明顯的漏洞和空子。

從2009年到2011年，杭州分三批實(shí)施市級(jí)機(jī)關(guān)車(chē)改。第三批由于涉及近百家市直機(jī)關(guān)單位，阻力很大而被迫延后了兩個(gè)月，原因正是由于“單軌制”真正觸動(dòng)了官員的切身利益。

而“單軌制”是馬建華一直極力堅(jiān)持的，“‘單軌制’實(shí)施起來(lái)最難，車(chē)改單位千方百計(jì)找各種理由要保留車(chē)子，成為推進(jìn)改革的障礙。不過(guò)由于改革是從上而下，從部分到整體，大大減小了改革的壓力和阻力”。

“最敏感”的細(xì)節(jié)

杭州市級(jí)機(jī)關(guān)車(chē)改開(kāi)始時(shí)，貨幣化車(chē)改方式同樣遭遇人們“變相福利”的質(zhì)疑。在馬建華看來(lái)，車(chē)貼標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑是車(chē)改中最敏感、最核心的問(wèn)題。

杭州市依照職務(wù)層級(jí)，劃分九個(gè)不同的補(bǔ)貼等級(jí)，從300元到2600元不等。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是馬建華通過(guò)養(yǎng)車(chē)法、打的法等，多種方法的測(cè)算得來(lái)的，“前期調(diào)研聽(tīng)取了專(zhuān)家學(xué)者、代表委員、市民代表等各方意見(jiàn)，光是座談會(huì)就開(kāi)了幾十個(gè)”。

大的框架確定下來(lái)，但其中仍有許多細(xì)節(jié)問(wèn)題需要解決。由于不同行政區(qū)公務(wù)活動(dòng)范圍差異很大，不同部門(mén)因工作性質(zhì)公務(wù)交通量也不盡相同，即使同一部門(mén)不同崗位公務(wù)交通量也差異較大?！昂茈y設(shè)計(jì)出一個(gè)非常公平、完全合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，但方案設(shè)計(jì)必須平衡各方利益?！瘪R建華說(shuō)。

考慮到公務(wù)活動(dòng)范圍差異，杭州對(duì)涉改單位的車(chē)貼額度，預(yù)留了20%浮動(dòng)空間。同時(shí)，針對(duì)出行任務(wù)較重的工作人員，年底給予“個(gè)人一次性公務(wù)繁忙專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼”，由本單位公共交通專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，但不得超過(guò)該經(jīng)費(fèi)總額的50%。

公共交通專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)制度，是馬建華的又一大“發(fā)明”，“這筆費(fèi)用主要用于重要公務(wù)接待、統(tǒng)一集體活動(dòng)、大型執(zhí)法活動(dòng)、重大應(yīng)急事件處置和特殊機(jī)要文件傳遞等公務(wù)交通支出，還有就是前往車(chē)貼使用區(qū)域以外地區(qū)的公務(wù)活動(dòng)。”

在杭州市車(chē)貼標(biāo)準(zhǔn)中，正職局長(zhǎng)的車(chē)貼比最低一級(jí)辦事員高出近8倍，這也引起一些基層公務(wù)員的質(zhì)疑，“一般下去跑得比較多的都是基層的人，領(lǐng)導(dǎo)很少下去，他們憑什么拿那么多？”

在馬建華看來(lái)，公車(chē)改革觸動(dòng)利益最大的，正是各級(jí)機(jī)關(guān)單位的“一把手”，依靠貨幣補(bǔ)貼，是對(duì)那些原本擁有專(zhuān)車(chē)的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行“特權(quán)贖買(mǎi)”，以此為車(chē)改掃清障礙。這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇，因?yàn)槿绻貌坏健耙话咽帧眰兊闹С?，?chē)改推進(jìn)的難度將大大增加。

車(chē)貼審核體系是馬建華的另一得意之作。在原有工資發(fā)放系統(tǒng)基礎(chǔ)上，車(chē)改辦針對(duì)車(chē)改人員建立了統(tǒng)一的車(chē)貼審核體系。這一做法與中央車(chē)改方案中“按照在編在崗公務(wù)員數(shù)量和職級(jí)核定補(bǔ)貼數(shù)額”與“不得擅自擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍”不謀而合。

針對(duì)車(chē)貼這一“最敏感”問(wèn)題，細(xì)致而周全的制度設(shè)計(jì)，使得各方利益得到平衡，車(chē)貼標(biāo)準(zhǔn)被多數(shù)官員所接受，這成為杭州車(chē)改得以堅(jiān)持至今的關(guān)鍵因素。

“把關(guān)人”

“改革跟生態(tài)一樣，一定要有個(gè)平衡系統(tǒng)。一旦平衡被打破，各種問(wèn)題隨之而來(lái)?！痹隈R建華看來(lái)，公信力是車(chē)改的生命力。

2011年8月，杭州第三批車(chē)改完成，但對(duì)于馬建華來(lái)說(shuō)，車(chē)改還遠(yuǎn)未結(jié)束。

車(chē)改之后，馬建華的電話(huà)便響個(gè)不停，全是車(chē)改單位打來(lái)的。有時(shí)候，馬建華也感到不理解：“車(chē)改政策出臺(tái)這么長(zhǎng)時(shí)間了，還有很多人不懂車(chē)改政策，還有些單位找各種理由不愿意車(chē)改?！?/p>

雖然馬建華一再?gòu)?qiáng)調(diào)補(bǔ)貼不是福利，但一些車(chē)改單位仍把車(chē)貼當(dāng)做“津貼”，舍不得多用，卻把公共交通專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)當(dāng)作“唐僧肉”，以為只要是在這個(gè)額度內(nèi)，什么情況都可以報(bào)銷(xiāo)，導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的超范圍、超預(yù)算使用。也有些車(chē)改單位搞了半天，渾然不知公共交通經(jīng)費(fèi)如何使用與報(bào)銷(xiāo)。

每次馬建華都“苦口婆心”打電話(huà)督促對(duì)方整改，但違規(guī)之處屢禁不絕，“以前這樣的電話(huà)多得不得了，我一天到晚就跟接線(xiàn)員一樣”。

2011年底，杭州市對(duì)車(chē)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行上調(diào)，而調(diào)整車(chē)貼的時(shí)候沒(méi)有了外部制衡力量，一些縣區(qū)把車(chē)貼調(diào)得很高?！皼](méi)地方加錢(qián)了就在這上邊加，我強(qiáng)烈反對(duì)，跟他們督促了很多次，但有的地方還是沒(méi)降下來(lái)，搞得我壓力是很大的。”馬建華說(shuō)。

“改革跟生態(tài)一樣，一定要有個(gè)平衡系統(tǒng)。一旦平衡被打破，各種問(wèn)題隨之而來(lái)?！痹隈R建華看來(lái)，公信力是車(chē)改的生命力。

為了確保了車(chē)改公信力，馬建華不遺余力地防止政策失控、制度變異，他也從車(chē)改方案制定者變成了“把關(guān)人”。在很多人看來(lái)，馬建華是自己主動(dòng)找麻煩做，“機(jī)關(guān)里有各種各樣的人，有的人就想把事情做好，堅(jiān)持原則”。

“當(dāng)時(shí)手伸得很長(zhǎng)，包括有關(guān)涉改人員核定、公共交通經(jīng)費(fèi)使用、專(zhuān)業(yè)工具車(chē)保留等，我管得很多?！榜R建華說(shuō)，幸好他這幾年“多管閑事”，否則車(chē)改政策很難落實(shí)下去，而政策能否執(zhí)行到位事關(guān)車(chē)改成敗。

但這樣也讓他得罪了很多人，“哪個(gè)地方搞過(guò)車(chē)改，那個(gè)地方的人都得罪了?！瘪R建華覺(jué)得，他在官場(chǎng)中是“不想升官”的另類(lèi)，“做事不能考慮當(dāng)官的事，考慮升官事情就做不好了”。

讓馬建華感到欣慰的是，車(chē)改已經(jīng)發(fā)生了潛移默化的作用，“盡管制度上并不完美，執(zhí)行上也有偏差，但官員出行習(xí)慣和意識(shí)都得到很大改變，這是來(lái)之不易的”。

隨著車(chē)改的推進(jìn)，大多數(shù)局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)逐漸適應(yīng)了新制度，但也有一些領(lǐng)導(dǎo)抱怨沒(méi)有專(zhuān)車(chē)帶來(lái)的不便，甚至通過(guò)變通來(lái)繼續(xù)享受“專(zhuān)車(chē)”。還有一些領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常以“共同調(diào)研”等冠冕堂皇理由，用事業(yè)單位的公車(chē)。也有一些尚未納入車(chē)改的事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)則擅自“車(chē)改”，出現(xiàn)“既坐公車(chē)又拿車(chē)貼”的現(xiàn)象。

這些不公平現(xiàn)象都考驗(yàn)著杭州車(chē)改的公信力，而對(duì)于馬建華來(lái)說(shuō)，即使想管，很多時(shí)候也無(wú)能為力。

“內(nèi)憂(yōu)外患”

“有人說(shuō)，改變不了就去適應(yīng)它、順勢(shì)而為，這話(huà)我絕對(duì)反對(duì)。我可以不認(rèn)同你的理念，但我肯定不會(huì)改變自己的理念?！蓖ㄟ^(guò)車(chē)改，馬建華越來(lái)越堅(jiān)持自己的原則。

“沒(méi)人在我面前說(shuō)車(chē)改的不好，我提出的‘單軌制、貨幣化、市場(chǎng)化’的核心理念，大家都還是接受的?！彪m然有不少認(rèn)同，但令馬建華最痛苦的是，找不到很好的同盟軍，“在重要時(shí)候支持的力量太少，盡管我的觀點(diǎn)、理念是對(duì)的，但往往有強(qiáng)大的既得利益群體來(lái)阻礙改革”。

除了內(nèi)部的阻礙和壓力，一些外部因素也讓馬建華感到“很孤獨(dú)”。

這幾年，全國(guó)各地到杭州考察、取經(jīng)的絡(luò)繹不絕，但跟進(jìn)者寥寥無(wú)幾，“有些地方的人一個(gè)勁地問(wèn)我，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)多少、有沒(méi)有變通的做法，我介紹‘單軌制’他們卻不在意，回去后還是想搞‘雙軌制’?！瘪R建華說(shuō)。

去年底，中央出臺(tái)反浪費(fèi)條例后，馬建華頗為興奮，因?yàn)閷?duì)照《條例》中關(guān)于車(chē)改內(nèi)容，他發(fā)現(xiàn)幾乎是杭州模式的提煉和總結(jié)。然而，當(dāng)看到今年中央出臺(tái)的車(chē)改意見(jiàn)時(shí)，馬建華卻感到非常擔(dān)憂(yōu)。

馬建華擔(dān)心，新一輪車(chē)改方案將會(huì)由于其中的兩個(gè)漏洞而難以落實(shí)。首先是車(chē)貼標(biāo)準(zhǔn)和車(chē)貼范圍的匹配問(wèn)題，在文件中沒(méi)有明確規(guī)定。在車(chē)貼標(biāo)準(zhǔn)相同的情況下，車(chē)貼范圍大的城市吃虧，范圍小的城市占便宜。

同時(shí)，由于車(chē)貼標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，沒(méi)有考慮“特權(quán)贖買(mǎi)”因素，可能會(huì)對(duì)車(chē)改的深化帶來(lái)困難。

另外一個(gè)更嚴(yán)重的漏洞，是文件中提到要保留的“應(yīng)急用車(chē)”。應(yīng)急用車(chē)的概念模糊、彈性太大，很容易被地方鉆空子，一些單位、部門(mén)可以找出很多理由來(lái)留車(chē)，這樣最終會(huì)走到“既坐車(chē)又拿錢(qián)”的“雙軌制”道路上去。在馬建華看來(lái)，這是車(chē)改最壞的結(jié)果。

“地方上如果不能科學(xué)地制定實(shí)施細(xì)則，避免走‘雙軌制’道路，那么杭州車(chē)改的成效會(huì)付諸東流，這是我最感到心疼的地方?！瘪R建華告訴《決策》。