■陳紅兵

2003年，黨的十六屆三中全會通過《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，正式提出“探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”。2004年至2014年，中央一號文件連續(xù)11年聚焦“三農(nóng)”，均有農(nóng)業(yè)保險方面的論述。作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要保障，農(nóng)業(yè)保險在國家重視和政策推動下，由小到大，由弱至強，已成為市場經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要支柱。到2013年，我國主要農(nóng)作物承保面積已突破10億畝，保障農(nóng)戶突破2億戶次，保費規(guī)模穩(wěn)居亞洲第一、世界第二。

然而，農(nóng)?？焖侔l(fā)展的過程中仍然存在諸多問題。如政府自身角色應(yīng)如何定位？保險公司的作用如何更加有效發(fā)揮？

現(xiàn)行農(nóng)保中政府錯位

我國政策性農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展，是和政府的強力推動分不開的。各地在探索農(nóng)業(yè)保險發(fā)展方面，形成了不同的模式，從政府與公司合作角度看，主要有政府直接經(jīng)營、保險公司為政府代辦、以及政府與公司聯(lián)辦等模式。不論采取哪種模式，政府在農(nóng)業(yè)保險試點工作中都擔(dān)負(fù)了重要的任務(wù)，主要為：一是建立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，通常成立由分管副?。ㄊ小⒖h）長擔(dān)任組長，財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、金融、氣象、民政、水利等多部門為成員單位的政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及農(nóng)險辦、理賠辦，強化領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任；二是將農(nóng)業(yè)保險擺上政府工作議程，有的直接納入政府目標(biāo)考核內(nèi)容，各地按照“民生工程”或者“折子工程”的管理要求，采取組織推動、工作調(diào)度、監(jiān)督檢查、績效考評等各種方式，合力推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作。三是部分省區(qū)的基層政府直接參與農(nóng)業(yè)保險展業(yè)工作，除對政策性農(nóng)業(yè)保險提供統(tǒng)一的制度框架外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級，利用政府序列人員擔(dān)任兼職的協(xié)保員，大量依靠鄉(xiāng)村干部和農(nóng)業(yè)技術(shù)人員參與承保和理賠，直接推動試點工作。

總體而言，政府在推動農(nóng)業(yè)保險試點工作時既是主導(dǎo)者，也是參與者，既當(dāng)裁判員，也當(dāng)運動員。政策性農(nóng)業(yè)保險工作政府介入較深的情況，不僅加重了基層政府的工作負(fù)擔(dān)，也不利于農(nóng)業(yè)保險持續(xù)健康發(fā)展。一是由于地方政府的行政介入，造成了一些基層政府為了爭先進(jìn)位，片面追求高投保率，投入很大精力在承保、理賠等具體保險事務(wù)上，而保險經(jīng)辦機構(gòu)由于力量不足，在展業(yè)中也過度依賴基層政府，導(dǎo)致基層政府越位、經(jīng)辦機構(gòu)缺位現(xiàn)象并存。二是政府在確定農(nóng)險經(jīng)辦機構(gòu)時，不完全以企業(yè)條件和市場需要為依據(jù)。近年來，由于農(nóng)業(yè)保險效益較好，許多保險公司積極參與，但各級政府在選擇經(jīng)辦機構(gòu)時，不同程度受親疏遠(yuǎn)近等人為因素的影響，影響入選機構(gòu)的科學(xué)性和客觀性。三是一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)缺乏保險基本知識，簡單地將上繳的保費收入與獲得的賠款作比較，認(rèn)為保險公司抽血過多，盈余保費全部被經(jīng)辦機構(gòu)賺取，不明白盈余保費通過大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金的形式滾存，以備大災(zāi)之年，不存在保險公司獲取超額利潤的問題。從這個角度出發(fā)，出現(xiàn)政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品定價、搞指令性賠付等現(xiàn)象。

厘清政企行為邊界

出現(xiàn)這些現(xiàn)象，根本上是因為政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作中政府和企業(yè)的行為邊界不清，從而導(dǎo)致權(quán)利與責(zé)任不明確，不僅不利于服務(wù)三農(nóng)的目標(biāo)，也不利于政策性農(nóng)業(yè)保險長期可持續(xù)發(fā)展。因此要對政府和企業(yè)在政策性農(nóng)業(yè)保險工作中的行為作出清晰的界定。2012年頒發(fā)的《農(nóng)業(yè)保險條例》中，對于各級政府、保險公司的任務(wù)和責(zé)任作了規(guī)定，這是我國開展農(nóng)業(yè)保險工作的指針。但農(nóng)業(yè)保險條例尚沒有具體的實施細(xì)則，一些條款也需要細(xì)化和完善。結(jié)合工作實際，筆者對政策性農(nóng)業(yè)保險工作中政府與企業(yè)的行為邊界作一些探討。

各級政府在推動農(nóng)業(yè)保險試點工作時，主要任務(wù)包括：安排并正確使用財政補貼資金，在本級財力許可的情況下舉辦特色農(nóng)業(yè)保險，按市場化原則擇優(yōu)確定農(nóng)險經(jīng)辦機構(gòu)，制定因大災(zāi)而超賠的政府風(fēng)險分擔(dān)機制，出臺支持農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)體系建設(shè)的政策措施，加強保險工作經(jīng)費管理制度等。

中央財政支持的政策性保險品種，目前各級財政補貼合計的比例達(dá)到80%左右，與國際水平相比也是高的。農(nóng)業(yè)保險的實質(zhì)是對農(nóng)業(yè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的一種政府補助，作為一種制度安排，它比一般的災(zāi)后救濟(jì)更有效率。各級財政要將農(nóng)業(yè)保險專項補貼資金列入預(yù)算，要保證省及以下各級財政配套資金足額到位。

我國地域廣闊，各省農(nóng)業(yè)發(fā)展條件千差萬別。許多財力較強的省份，在中央財政補貼農(nóng)業(yè)保險品種外，根據(jù)農(nóng)業(yè)資源稟賦建立本地省及以下區(qū)域的特色農(nóng)業(yè)保險目錄，成為政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要工作。這部分保險，農(nóng)戶承擔(dān)的保費比例較高，一般在50%左右。要鼓勵和支持省及以下區(qū)域結(jié)合本地財力狀況，通過整合財政涉農(nóng)專項資金和調(diào)整優(yōu)化財政扶貧資金支出結(jié)構(gòu)等方式，進(jìn)一步扶持地方特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險發(fā)展，同時積極爭取中央財政以獎代補支持。

在確定農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)時，應(yīng)引入競爭機制。政策性農(nóng)業(yè)保險從冷到熱，一方面是近年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)調(diào)雨順，各保險公司沒有超賠壓力，另一方面也是因為保費收入多半由政府直接劃入，且承保、理賠等繁重工作也主要由基層政府承擔(dān)，只需支付一定的工作經(jīng)費。鑒于此，農(nóng)業(yè)保險變成一塊肥肉，各保險機構(gòu)爭相進(jìn)入。在政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作中，對于引入數(shù)家保險機構(gòu)以形成適當(dāng)?shù)母偁?，已成共識，在省級范圍，一般至少應(yīng)有2家經(jīng)辦機構(gòu)，爭論的主要問題是，將市還是縣一級作為確定經(jīng)辦機構(gòu)的單位，即在縣一級確定經(jīng)辦機構(gòu)，還是僅在市一級確定經(jīng)辦機構(gòu)。筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險技術(shù)復(fù)雜，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投入大，風(fēng)險也大，從農(nóng)業(yè)保險大局出發(fā)，應(yīng)支持保險經(jīng)辦機構(gòu)持續(xù)經(jīng)營，保持工作的基本穩(wěn)定和連續(xù)性，經(jīng)辦機構(gòu)的確定，應(yīng)以市級為單位比例妥當(dāng)。

政府要主導(dǎo)建立農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)補償制度。政策性農(nóng)業(yè)保險試點開展以來，由于時間較短，出現(xiàn)省以上范圍的大災(zāi)情況并不多見。各家經(jīng)辦保險機構(gòu)，雖然根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，足額計提風(fēng)險補償金，同時各省在試點時也對巨災(zāi)風(fēng)險作了相應(yīng)的制度安排，比如，由政府財政作擔(dān)保，向商業(yè)銀行貸款，或者由政府財政托底，或者發(fā)行債券籌資，用于超賠的資金來源，但這些辦法的可行性并未得到有效檢驗。保險經(jīng)辦機構(gòu)普遍存在僥幸心理，把農(nóng)業(yè)保險作為利潤新的增長點而不是風(fēng)險點。我國是農(nóng)業(yè)風(fēng)險多發(fā)國家，人無遠(yuǎn)慮必有近憂，應(yīng)盡快建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險補償機制，不是停留在理論探討，而要盡快付諸實施，以利農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)健康發(fā)展。

保險公司應(yīng)提高服務(wù)水平

政策性農(nóng)業(yè)保險工作取得成績，經(jīng)辦保險公司發(fā)揮的作用是非常重要的。中華聯(lián)合、國元農(nóng)保等專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司和人保財險等財產(chǎn)險公司在農(nóng)業(yè)保險試點工作中作出了積極探索、取得了明顯成績。但也要看到，農(nóng)險經(jīng)辦機構(gòu)在承保理賠、查勘定損等環(huán)節(jié)中，不同程度地存在宣傳不深入、承保較粗放、查勘欠規(guī)范、定損簡單化、理賠不及時等操作不規(guī)范的問題，導(dǎo)致違規(guī)代墊保費、強制投保、惜賠、亂賠、均攤賠款等現(xiàn)象多發(fā)、易發(fā)，且存在一定的反復(fù)性?；鶎颖ｋU服務(wù)機構(gòu)在組織規(guī)格、人員數(shù)量、專業(yè)素質(zhì)、資金投入等方面，均與當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險快速發(fā)展的形勢需要不相適應(yīng)，亟待加快建立健全基層服務(wù)體系，進(jìn)一步提高基層保險服務(wù)水平，進(jìn)一步規(guī)范保險業(yè)務(wù)操作行為。

農(nóng)險經(jīng)辦機構(gòu)要做好產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，完善承保、查勘、理陪等各展業(yè)環(huán)節(jié)，做好專職協(xié)保員隊伍建設(shè)，開發(fā)與農(nóng)業(yè)保險相關(guān)的金融產(chǎn)品，農(nóng)機具、農(nóng)房、人身保險，以及綜合金融服務(wù)。尤其在新型農(nóng)村經(jīng)營主體發(fā)展迅速的現(xiàn)在，利用農(nóng)業(yè)保單作為抵質(zhì)押條件獲取信貸，對于規(guī)模化生產(chǎn)具有十分重要的意義。種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍反應(yīng)，通過實施政策性農(nóng)業(yè)保險，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者心理預(yù)期，增強了承接土地流轉(zhuǎn)、增加農(nóng)業(yè)投入的信心和決心，加快了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程。保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)開辦一些適合需求的農(nóng)業(yè)保險附加商業(yè)保險產(chǎn)品，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)保險保障水平，以滿足農(nóng)民保險蓋物化成本的要求。

應(yīng)該指出，政策性農(nóng)業(yè)保險工作中界定政府與企業(yè)的行為邊界，是為了進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)保險的效率，并不是要切斷政府與企業(yè)的聯(lián)系。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)保險是政府需要提供的公共服務(wù)，推動農(nóng)業(yè)保險工作是政府工作的題中之義，不論是民生工程、折子工程，還是以別的名目出現(xiàn)，支持和推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展都是政府的重要任務(wù)?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》第三條也明確指出，農(nóng)業(yè)保險實行“協(xié)同推進(jìn)”的原則。農(nóng)業(yè)保險工作從政企不分、權(quán)責(zé)不清向政府與企業(yè)有明確行為邊界轉(zhuǎn)變是一個方向，也是一個過程，既要反對政府包辦企業(yè)的行為，也要反對政府一推了事的行為，因為這兩種方式都會損害農(nóng)業(yè)保險的健康可持續(xù)發(fā)展，損害農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的利益。