■ 張占斌 李萬(wàn)峰

國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃究竟怎樣實(shí)施來(lái)自省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施專題班的思考

■ 張占斌 李萬(wàn)峰

今年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》頒布實(shí)施。為了有助于中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神和國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的落實(shí)，2014年5月6日至12日，國(guó)家行政學(xué)院會(huì)同中央組織部、國(guó)家發(fā)展改革委舉辦了省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施專題研討班，省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)員對(duì)推進(jìn)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化實(shí)施提出了許多思路和建議。

人是新型城鎮(zhèn)化的主體和核心，必須穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

“人”是新型城鎮(zhèn)化的主體和核心，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的首要任務(wù)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。一般來(lái)說(shuō)，完全的城鎮(zhèn)化要使進(jìn)城人口實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)換：從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換，從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的地域轉(zhuǎn)移，從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)換。西方發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化基本上是三個(gè)轉(zhuǎn)換的一步到位，我國(guó)進(jìn)城人口雖然實(shí)現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)換，但沒(méi)有市民化。這些人如果不能穩(wěn)定下來(lái)，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量就難以提高，而且會(huì)帶來(lái)大量的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。

學(xué)員們認(rèn)為，推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，要從以下方面抓起：一是盡快把在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口市民化。要比《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》往前走一步，全面放開(kāi)小城市和中等城市的落戶限制，有序放開(kāi)大城市落戶限制，合理研究特大城市的落戶條件。嚴(yán)格控制人口向大城市轉(zhuǎn)移，不符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，要通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)家規(guī)劃，有效分流大城市人口，而不是人為地控制。要優(yōu)先解決存量、優(yōu)先解決本地人口、優(yōu)先解決進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)、就業(yè)能力強(qiáng)，已經(jīng)適應(yīng)城鎮(zhèn)工作生活的那部分人。二是穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?，F(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化，真正使農(nóng)民變市民并不斷提高素質(zhì)，需長(zhǎng)期努力。一部分常住人口不能落戶城市，是我國(guó)現(xiàn)階段存在的現(xiàn)象。從廣東等地經(jīng)驗(yàn)看，實(shí)行居住證制度，可以分類(lèi)分批漸次解決進(jìn)城務(wù)工特別是跨區(qū)域進(jìn)入大中城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落

戶問(wèn)題。要在大城市和特大城市全面實(shí)行居住證制度，以居住證為載體，按照權(quán)利義務(wù)對(duì)等、梯度賦予權(quán)利的原則，逐步解決流動(dòng)人口在勞動(dòng)就業(yè)、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)、社會(huì)保障等方面的實(shí)際問(wèn)題，為打破城鄉(xiāng)分隔二元結(jié)構(gòu)創(chuàng)造條件。三是研究建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的分?jǐn)?。政府需要承?dān)的成本主要是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育、公共衛(wèi)生、保障性住房、養(yǎng)老保障等支出。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的增加，政府還需要增加各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本并非不可承受，關(guān)鍵在于建立中央政府和地方政府之間、政府和企業(yè)之間、企業(yè)和個(gè)人之間的成本合理分擔(dān)機(jī)制。

把土地利用好了，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃就能推進(jìn)好

人多地少是我國(guó)基本國(guó)情，推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可避免要占用土地，但問(wèn)題是我們城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快，城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度大幅下降，脫離了人多地少的國(guó)情。同時(shí)，耕地紅線面臨壓力越來(lái)越大，一些地方用劣地來(lái)搞占補(bǔ)平衡，耕地質(zhì)量大大下降。

學(xué)員們認(rèn)為，把土地利用好了，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃就能推進(jìn)好，地方政府就有辦法搞建設(shè)。一是土地要嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量。從我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開(kāi)發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤(pán)活存量為主，不能再無(wú)節(jié)制地?cái)U(kuò)大用地。要按照生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。二是強(qiáng)化耕地資源保護(hù)。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，我國(guó)糧食產(chǎn)銷(xiāo)和供求的結(jié)構(gòu)性矛盾不會(huì)發(fā)生根本改變，并將長(zhǎng)期處于緊平衡甚至脆弱平衡狀態(tài)。人均耕地資源少，優(yōu)質(zhì)耕地資源不足，后備耕地資源匱乏。強(qiáng)化耕地資源保護(hù)必須采取行政、工程、技術(shù)等措施，從耕地?cái)?shù)量管控、質(zhì)量管理等方面豐富耕地保護(hù)內(nèi)涵。三是探索適地適用政策試點(diǎn)。現(xiàn)在城市用地緊張，可探索運(yùn)用市場(chǎng)手段，推進(jìn)地隨人走。以安徽為例，皖北地區(qū)地勢(shì)平坦，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益好，但該地區(qū)資源環(huán)境承載能力有限，大量農(nóng)村人口常年在外務(wù)工，農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置住房和空心村；而安徽南部皖江地區(qū)崗地、坡地較多，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益一般，但資源環(huán)境較好，產(chǎn)業(yè)實(shí)力雄厚，有條件承載更多外來(lái)人口。因此，如能在安徽省域范圍內(nèi)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)配土地資源，讓耕地向皖北集中，讓建設(shè)用地向皖江集中，這樣既能解決全省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用地需求問(wèn)題，又能更好地發(fā)揮土地資源效益，讓兩個(gè)地區(qū)同時(shí)受益。四是發(fā)揮好土地使用稅的調(diào)節(jié)作用。土地低效利用、閑置浪費(fèi)，一個(gè)重要因素就是土地使用和保有成本太低。必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，適當(dāng)提高土地使用稅征收標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)加大對(duì)畝均稅收高的企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)返還力度。通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段，倒逼企業(yè)提高土地投資強(qiáng)度和產(chǎn)出水平，主動(dòng)把多余的土地退給政府。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須解決好資金問(wèn)題，必須建立多元的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制

財(cái)力是城市發(fā)展的生命線，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須解決好資金問(wèn)題。由于我國(guó)財(cái)稅體制和投融資體制還不夠完善，加上政府?dāng)埖氖绿嗟仍?，城市建設(shè)資金普遍靠借債和轉(zhuǎn)讓土地收入支撐。有的地方政府把今后20年的土地都賣(mài)了。這種寅吃卯糧、過(guò)度依賴土地財(cái)政的狀況，使城鎮(zhèn)化發(fā)展存在極大的風(fēng)險(xiǎn)。

學(xué)員們認(rèn)為，要減少對(duì)土地財(cái)政的依賴，必須建立多元的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制，要從以下幾方面入手：一是逐步建立地方主體稅種。在設(shè)計(jì)財(cái)稅體制改革時(shí)，要考慮人口城鎮(zhèn)化因素。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，使地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)有穩(wěn)定的資金來(lái)源。要在合理劃分中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。二是拓寬市場(chǎng)化、多元化的資金來(lái)源渠道。建議允許具備條件的地方政府，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金，開(kāi)明渠堵暗道。進(jìn)一步健全和完善城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公私合營(yíng)政策法規(guī)制度，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)和公私合作項(xiàng)目運(yùn)作。鼓勵(lì)設(shè)立專門(mén)的城鎮(zhèn)化投資引導(dǎo)基金和城鎮(zhèn)化投資基金，大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。三是發(fā)揮政策性金融的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。

加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。要真正發(fā)揮政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的規(guī)劃引導(dǎo)作用，逐步向市場(chǎng)放權(quán)、向基層放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)，把該管的管到位，把該放的放到位。要發(fā)揮現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)的重要作用，研究制定政策性金融專項(xiàng)支持政策。城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)民生類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目公共性強(qiáng)、外部性大、收益性低、回收期長(zhǎng)，對(duì)商業(yè)資金缺乏吸引力，同時(shí)我國(guó)商業(yè)銀行的吸儲(chǔ)資金基于期限匹配的考慮，主要用于中短期項(xiàng)目和個(gè)人金融業(yè)務(wù)。這就決定了在現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不能僅僅依靠財(cái)政支出和商業(yè)銀行資金，仍需發(fā)揮好政策性金融的引領(lǐng)性作用。

提高城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐，切實(shí)提高城市資源集聚能力

我國(guó)城鎮(zhèn)化體系和產(chǎn)業(yè)布局存在結(jié)構(gòu)性失衡，不少中小城市和小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，成為“窮城”和“空城”，而大城市往往存在“大而全”的問(wèn)題，各類(lèi)產(chǎn)業(yè)齊全，部分產(chǎn)業(yè)低效集聚，加之進(jìn)城農(nóng)民工難以融入城市，導(dǎo)致農(nóng)民候鳥(niǎo)式跨區(qū)流動(dòng)。若城鎮(zhèn)化不打破以行政層級(jí)分配資源、重大抑小、產(chǎn)業(yè)布局失衡、粗放發(fā)展和資源浪費(fèi)的慣性，難有實(shí)質(zhì)性改變，新型城鎮(zhèn)化就會(huì)受阻。

學(xué)員們認(rèn)為，提高城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐，要從以下幾方面做起：一是分散大城市的部分功能。減少城市行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的干預(yù)和對(duì)公共資源配置的影響，以市場(chǎng)導(dǎo)向，分散大城市的一些經(jīng)濟(jì)功能，把一些適宜在中小城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)分散出去。國(guó)家在制定“十三五”產(chǎn)業(yè)政策上要有這個(gè)安排，設(shè)計(jì)好大中小城市產(chǎn)業(yè)布局。二是重視城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)化與服務(wù)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)。城鎮(zhèn)化過(guò)程中的人口集聚、生活方式變革、生活水平提高，都會(huì)擴(kuò)大生活性服務(wù)需求。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，會(huì)擴(kuò)大生產(chǎn)性服務(wù)需求。服務(wù)業(yè)的發(fā)展會(huì)推動(dòng)工業(yè)化再上臺(tái)階，同時(shí)服務(wù)業(yè)之間能夠創(chuàng)造需求，可以解決大量就業(yè)問(wèn)題。三是重視縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)依托大城市推進(jìn)城市化與主要依托縣城推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化并重，發(fā)展以大都市圈為特征的“網(wǎng)絡(luò)發(fā)展式”城鎮(zhèn)化與以縣城為依托發(fā)展中小城市的“據(jù)點(diǎn)發(fā)展式”城鎮(zhèn)化同步。縣城發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要方面，有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局和形態(tài)。四是提高中小城市資源集聚能力。以往按城市級(jí)別配置公共資源的方式，不利于中小城市要素的集聚，要通過(guò)改革，更新城市發(fā)展理念，按照基本公共服務(wù)均等化的要求，通過(guò)公共財(cái)政支出、金融支持、制度創(chuàng)新等，使中小城市能夠配置到更多公共資源。國(guó)家基本建設(shè)投資可以適度向中小城市傾斜，改善中小城市的基礎(chǔ)條件和發(fā)展環(huán)境，提高其資源集聚能力。

提高城鎮(zhèn)規(guī)劃和城市管理水平

城鎮(zhèn)規(guī)劃和城市管理水平，不僅關(guān)系居民生活質(zhì)量，而且是城市

生命力所在。目前存在的問(wèn)題主要有：一些地方不顧資源環(huán)境承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)客觀條件，“政府一換屆、規(guī)劃就換屆”，城市規(guī)劃無(wú)法保持連續(xù)性，造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。在競(jìng)爭(zhēng)壓力下，一些城市的決策者為爭(zhēng)取政績(jī)而放棄規(guī)劃管控底線，用“規(guī)劃服從經(jīng)濟(jì)回報(bào)”的代價(jià)來(lái)滿足投資者的要求，損害了規(guī)劃的科學(xué)性嚴(yán)肅性。

學(xué)員們認(rèn)為，提高城鎮(zhèn)規(guī)劃和城市管理水平，要在以下方面有所加強(qiáng)：一是高起點(diǎn)編制規(guī)劃。富規(guī)劃，窮建設(shè)。什么錢(qián)都能省，規(guī)劃的錢(qián)不能省。一般規(guī)劃要有兩家以上的單位編制方案，重要規(guī)劃至少要有三家以上單位編制方案。通過(guò)多個(gè)方案比較分析，就可以選擇一個(gè)最優(yōu)的方案，也可以在幾個(gè)方案基礎(chǔ)上，綜合、提煉、加工、匯總成一個(gè)更好的規(guī)劃。二是堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃布局。實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等“多規(guī)合一”，形成定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系。三是堅(jiān)持因地制宜。要從自然條件、資源稟賦、承載能力等多個(gè)方面把需要與可能結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌謀劃，系統(tǒng)考慮，尤其是要因地制宜搞好土地利用規(guī)劃，宜工則工，宜農(nóng)則農(nóng)，宜城則城，深入研究到底承載多少人口比較經(jīng)濟(jì)、比較合理，防止盲目擴(kuò)張，導(dǎo)致難以挽回的損失。四是堅(jiān)持借力發(fā)力。規(guī)劃編制要注意借船出海，借梯登高，充分依托周邊的高鐵、高速公路、港口等重大交通基礎(chǔ)設(shè)施和大城市，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施布局，這樣就可以減少政府投資，降低物流成本，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。五是加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理工作。這些年城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的問(wèn)題，許多都與我們的城市管理不到位有關(guān)?？陀^上講，有經(jīng)驗(yàn)不足的原因，但更多的是城鎮(zhèn)化管理跟不上。要利用中央黨校、國(guó)家行政學(xué)院等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，多培養(yǎng)些專家型的城市管理者，用科學(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、專業(yè)知識(shí)建設(shè)和管理城市。

處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨體制機(jī)制方面的制約，各部門(mén)相關(guān)政策還不明確、不配套、不完善、不到位，有的政策還自相矛盾。當(dāng)前尤其緊要的是要處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，切實(shí)形成有利于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制，深化新型城鎮(zhèn)化各相關(guān)方面的體制機(jī)制改革。

學(xué)員們認(rèn)為，當(dāng)前要做好以下工作：一是發(fā)揮好市場(chǎng)配置資源的決定性作用。要按照十八屆三中全會(huì)的精神，著力解決經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度低和資源資本化程度低的問(wèn)題，進(jìn)一步完善戶籍、土地、財(cái)稅、資源、環(huán)境等方面的政策，特別是要加快推進(jìn)要素市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)育和完善，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化市場(chǎng)動(dòng)力機(jī)制建設(shè)。二是加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。要真正發(fā)揮政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的規(guī)劃引導(dǎo)作用，逐步向市場(chǎng)放權(quán)、向基層放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)，把該管的管到位，把該放的放到位，同時(shí)也要注意發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)治理等方面的職能。三是充分發(fā)揮社會(huì)組織和民間資本在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用。按照十八屆三中全會(huì)提出的完善國(guó)家治理體系、提高國(guó)家治理能力的要求，加快推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，千方百計(jì)創(chuàng)造條件，出臺(tái)更有力、更直接、更有效的扶持政策，賦予社會(huì)組織實(shí)質(zhì)性社會(huì)治理功能，解決好市場(chǎng)職能缺位問(wèn)題。同時(shí)給民間資本廣泛參與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的空間，允許通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)實(shí)施投資和運(yùn)營(yíng)。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任、國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授）